城市社区与农民工就业服务

王 飞

(四川警察学院警察管理系，四川泸州 646000)

一、城市社区就业

(一)国外城市社区就业

在国外，英国、美国、加拿大和比利时等国社区就业实践较为成功。关于社区就业的概念，较为主流的是P.Doeringer与 M.Piore的观点，即社区就业是政府、企业、社区、福利组织在社区层面为难以就业的弱势群体提供的就业机会与就业支持服务［1］。虽然，社区就业源自于工业革命，但严格意义的社区就业却始自于20世纪60年代欧美发达国家推行的反贫困政策。缺乏就业机会和低工资就业导致了贫困，因此为穷人和劣势群体提供更多就业机会与较好的就业岗位便成了缓解贫困的根本对策［2］。基于此，欧美发达国家实施了全面的反贫困政策，即为穷人和弱势群体提供收入保障、职业技能教育和岗位培训、社区服务等［3］。20世纪80年代开始，当发生经济危机时，欧美国家就推行积极劳动市场政策［4］。此时社区就业呈现以下特点:其一，劳动市场与社区、劳动市场与国际间的关系更加紧密;其二，社区就业成为欧美国家地方政府优先考虑的事务，它们非常关注在社区层面创造更多就业机会［5］;其三，社区就业成为欧美国家地方和社区经济发展政策框架的重要组成部分［6］;其四，社区就业议题成为社区与就业、就业与福利的交会点［7］。欧美国家的社区就业在帮扶贫困、推动社区发展，为弱势群体创造就业机会等方面发挥的作用，体现了政府坚持以人为本，关怀弱势群体的宗旨［8］。可见，国外较早就开始研究城市社区就业服务，然而欧美发达国家城市社区提供服务的对象主要是社区居民中的弱势群体，尚未向社区的外来人员提供就业服务。

(二)国内城市社区就业

20世纪80年代，我国开始开展社区服务，社区就业逐步兴起;步入90年代，为解决大量下岗工人再就业问题，民政部等14个部委联合颁发了《关于加强发展社区服务业的意见》，其后各部门又相继颁布相关政府文件，政府开始鼓励发展城市社区服务，为下岗工人提供就业岗位。21世纪初，城市社区服务进一步发展，解决了大量“40、50”等人群再就业问题。较具代表性的实践有:大连市推行公共就业服务制度的社区就业模式;沈阳市通过创建“无失业人员委”和再就业劳务组织，开发社区服务项目，促进社区就业;柳州市通过创办社区服务实体，引导下岗工人、失业人员从事社区服务工作。

实践先行，理论紧随其后，国内学者陆续展开了城市社区就业服务方面的研究。社区就业就是把扩大就业与社区服务结合起来，依托社区阵地，发动和组织社会力量开展社会化服务，向社区要岗位，为社区居民提供服务和方便的活动［9］;社区就业是指政府、企业、社区组织在社区层面为难以就业的弱势群体提供就业机会与就业支持服务，促进社区弱势成员实现就业［10］。城市社区就业服务作为社区服务的核心内容之一，是有效推进就业工作的一个创新模式，也是新时期完善城市社区管理和社区公共服务职能，更好地服务于市民的新探索［11］。从社区就业服务的实践和理论发展来看，我国城市社区就业服务所服务的对象主要是下岗工人即社区居民，农民工尚未享此服务。迄今为止，城市公共服务研究把我国上亿农民工排除在外，这种研究有其根本性的缺陷［12］。

从国内外城市社区就业实践看，社区就业服务的服务对象几乎都局限于本社区内的弱势群体，即存在就业困难社区居民;鲜有向社区的外来人员提供就业服务，甚至其他社区服务。从国内外城市社区就业理论研究看，同样是很少有学者把城市社区外来人员尤其是农民工作为社区就业服务的服务对象进行研究。值得欣慰的是，目前我国已有个别学者开始探究城市社区向农民工提供社区公共服务的路径。

二、城市社区治理

伴随全球治理理论与公民社会的发展，社区概念蕴含着去行政化，更多体现社会自治、自我管理和共同治理的理念，在此情况下，社区管理发展到社区治理。社区治理是通过政府与社区组织、社区居民、非营利组织的共同努力改善社区环境，促进社区经济发展，提高社区居民生活质量，实现社区治理模式的创新，来促进社区乃至整个社会的稳定与发展，最终走向“善治”的过程［13］。国外进行了广泛的社区治理实践，形成了以新加坡等亚洲新兴国家为代表的政府主导的行政型治理模式，以欧美发达国家为代表的社区自治型治理模式，以日本、以色列等为代表的混合型治理模式。我国社区建设的实践中也形成了青岛模式、上海模式、江汉模式、沈阳模式等社区治理模式。

随着城市社区治理实践的盛行，国内外学者针对社区治理理论展开了广泛的研究，取得了丰硕的成果。与国外社区治理理论研究相对成熟，目前我国学者对社区治理的研究主要集中在社区治理体制变迁解释性研究、社区治理现状与选择研究和社区对公共服务专项研究三方面［14］。社区治理强调社区治理主体的多元化与社区治理方式的多样化［15］。

由于公民有序参与是城市社区治理及基层民主政治实践的起点，社区自治及公民参与发展是现代公民社会的实践起点［16］，学界便对公民参与、社区治理进行了大量研究。关于公民参与的概念众说纷纭，城市社区治理中的公民参与具体指社区内的公民和社区自组织等参与社区公共事务活动，分享社区建设成果的活动及过程［17］。当前有关公民参与社区治理的研究主要集中在社区居民参与的现状及问题、问题出现的原因、问题的对策及实证研究等方面［18］。虽然公民参与社区治理研究取得了广泛的研究成果，但是公民参与社区治理实践仍然存在一些不足:参与意愿不强;参与途径不多，动员式、执行性参与是参与主要途径;参与内容有限，非政治性参与是参与的主要内容;参与率低，社区精英为社区参与的主要人群;参与机制不完善;参与效益差等［19］。可见，公民参与城市社区治理存在的主要问题之一便是:社区内居民参与程度过低，需要待进一步提高。

我国城市社区建设取得了可喜的成果，社区建设已经由社区管理发展到社区治理，公民参与社区治理、社区善治，公民参与社区治理也发展到了社区自治与社区参与。虽然已经有研究开始强调社区治理主体多元化，但这些多元主体尚未囊括城市社区的新居民——农民工。无论是参与社区治理中的公民还是社区自治与社区参与中的主体，均指社区居民，尚未涉及城市社区中的外来人员——农民工，也就是说公民参与的城市社区治理把农民工这一重要主体排除在社区治理之外，这与农民工群体在城市建设、发展中扮演日益重要的角色不相符。

城市现代化建设不断推进，大量农民工进入城市工作、生活，然作为大部分农民工工作和栖息地的城市社区在提供就业服务等公共服务时，未能让农民工享有与社区居民均等的社区服务;城市社区在治理乃至善治过程中，虽强调发展治理主体多元化、公民参与式治理，但是，在实践中，城市社区并未把农民工纳入社区治理主体中，忽视了农民工治理主体地位。如果城市中农民工不能获得政府通过城市社区层面提供的就业服务，大量失业农民工充斥于城市社区，城市社区就不能真正得到有效治理，城市社区治理就不能称为善治。

三、农民工就业服务

近年，“三农”问题受到高度关注，农民工就业服务也开始受到政府重视，2004年国务院发布的《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》，要求加强为进城求职农民提供就业服务;2006年劳动与社会保障部要求在全国开展完善农民工就业服务的“春风行动”;2007年8月国家颁布了《就业促进法》。由此，农民工就业服务开始得到发展与研究。

这段对话同样富有“机趣”，不仅刻画了红娘的性格，同时又推动了剧情的发展：老夫人态度转变，答应莺莺和张生的婚事，这才有了后面张生赴京赶考、长亭送别等桥段。难怪金圣叹对此发出了“都是清绝丽极之文” [注]王实甫、高明：《第六才子书：西厢记 第七才子书：琵琶记》，北京：线装书局，2007年，第172页。的赞叹。

(一)农民工就业服务内容界定

农民工是在我国城市化的进程中出现的我国特有的群体，由于其他国家城市化进程中未出现类似我国的“城乡二元”户籍制度，因此国外不存在农民工这类群体，进而，国外很少研究农民工就业服务，但是国外关于公共就业服务的研究则比较成熟。国外早期的公共就业服务由国际劳工组织负责，其在公共就业服务中居垄断地位;后来，他们认识到公共就业服务垄断已经过时，1997年通过的《私营就业服务公约》承认了私营就业机构在良好的劳动力市场运行中的作用，经营性就业服务便开始得到迅速发展。

所谓就业服务是指一种重要的劳动力市场机制和劳动力市场制度，具有降低劳动力交易成本、开发和提供劳动力市场信息，职业介绍、指导和培训等功能。我国的就业服务体系包含职业介绍、职业培训或就业训练、失业保险，劳动就业服务企业等四项主要内容［20］。就业服务根据提供主体不同分为公共就业服务机构提供的公共就业服务和职业中介机构提供的经营性就业服务。公共就业服务的内容包括职业介绍、职业指导、就业训练、社区就业岗位开发服务和其他有关服务内容［21］。我国的公共就业服务体系目前主要由劳动保障部门所属的公共就业服务机构组成，为求职者和用人单位提供职业介绍、职业指导、职业培训、劳务派遣、创业指导、劳动保障事务代理、就业服务技术支持等服务［22］。《就业促进法》规定公共就业服务机构为劳动者提供的就业服务有:就业政策法规咨询，职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息发布，职业指导和职业介绍，对就业困难人员实施就业援助，办理就业登记、失业登记等事务，其他公共就业服务。笔者认为，农民工就(创)业服务就是就业服务机构(包括公共就业服务机构和职业中介机构)向农民工提供的就业政策法律法规服务、就业信息服务、职业指导与职业介绍服务、就业培训服务以及就业援助等就(创)业服务。

当前对农民工就业服务方面的研究主要集中于通过完善公共就业服务体系和构建有效的农民工就业培训机制为农民工提供优质的就业服务。

(二)公共就业服务体系与农民工就业

公共就业服务体系是以公共就业服务机构为主要载体。公共就业服务机构是指国家为了公益目的、解决国民就业问题所设立的机构，它也是执行国家各项就业服务政策的实体组织［23］。自2002年以来，各级公共就业服务机构在就业促进工作中发挥了重要作用，成为新时期实施积极就业政策的主要工作载体。在农村劳动力向城镇转移就业的诸多渠道中，公共就业服务机构已成为农村劳动力向城镇转移就业最可靠、最主要的途径。衡水市有组织输出农民工的实践证明，通过公共就业服务机构外出务工是保护农民工权益的有效途径［24］。

公共就业服务体系在农民工就业中尤其是农民工向城镇转移就业方面发挥了重要作用，然而公共就业服务体系在为农民工提供就业服务方面仍然存在一些缺陷［25－26］，难以有效满足农民工的需求。

(三)农民工就业培训

政府采取了一系列措施促进农民工就业。农民工就业培训便成为了促进农民工就业的主要措施之一。中共中央在1982年至1986年连续五年发布以“三农”问题为主题的中央“一号文件”，2004年到2012年中共中央又连续发布了9个以“三农”问题为主题的中央“一号文件”，2003年的《2003一2010年全国农民工培训规划》，2004年实施的农村劳动力转移培训“阳光工程”，2006年的《国务院关于解决农民工若干问题的意见》，2007年的《关于做好2007年农村劳动力转移培训阳光工程实施工作的通知》，2008年的《教育部办公厅关于中等职业学校面向返乡农民工开展职业教育培训工作的紧急通知》，2009年的《教育部关于切实做好返乡农民工职业教育和培训等工作的通知》，2010的《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》，直至2012年国务院批转的《促进就业规划(2011－2015年)》要求:进一步完善职业培训、就业服务、劳动维权“三位一体”的工作机制，推进农业富余劳动力进城务工和稳定转移。这些都显示了中共中央高度关注“三农”问题，以及通过就业培训的途径促进农民工就业。

国内学者对农民工就业培训进行了广泛研究，这些研究主要集中于:政府在农民工就业培训中的职责研究，农民工就业培训的影响因素研究，农民工培训模式的研究，以就业培训券为工具的就业培训研究［27］，以及非政府组织、非营利组织在农民工就业培训中的作用机制研究，从多元主体参与的视角研究新生代农民工就业培训等。这些研究取得了一定的成果，但是目前的研究几乎都忽略了一个问题，即城市中大部分农民工生活、工作的场所——城市社区，在农民工就业服务(包括就业培训)中扮演何种角色、发挥何种功能、如何发挥应有的功能。

四、城市社区与农民工就业服务展望

随着我国工业化、城镇化加速，城市化率不断提高，城市户籍逐步对农民工放开，越来越多的农民工将聚集于城市社区，在相当一段时期内还会有更多农民工进入城市社区。这将为城市发展、城市社区管理(治理)带来机遇与挑战。城市发展、城市社区管理(治理)少不了广大农民工的贡献、参与。与此同时，就业是农民工融入城市实现市民化的经济基础，农民工就业需要城市社区平台发挥作用。

(一)城市社区就业、社区治理不能忽略农民工

城市公共服务具有普惠性、均等化的特点，社区公共服务应面向社会全体居民。然而，现实中少有城市把农民工纳入社区服务、社区治理之中，将农民工纳入城市社区就业服务的则更少。

2006年5月发布的《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》要求:大力推进公共服务体系建设，使政府公共服务覆盖到社区;推进社区就业服务和社区流动人口管理和服务，实行与户籍人口同宣传、同服务、同管理，为流动人口的生活与就业创造好的环境和条件。《城乡社区服务体系建设“十二五”规划》把发展社区劳动就业和社会保障服务作为重点工程，积极为社区外来务工人员等群体提供就业援助。2011年12月，中央经济工作会议提出:要重视农民工在城镇的工作生活问题，帮助他们逐步解决在就业、居住、医疗、子女入学等方面遇到的困难，有序引导符合条件的农民工进城落户。2011年12月，在中央农村工作会议上，温家宝总理指出，要使进城农民工真正成为城镇居民，绝不是改变一下户籍那么简单;要合理引导人口流向，既要采取措施让具备条件的农民工在就业所在地逐步安家落户，又要引导产业向内地、向中小城市和小城镇转移，让更多农民就地就近转移就业。2012年2月发布的《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》要求:着力解决农民工实际问题，对农村人口已落户城镇的，要保证其享有与当地城镇居民同等的权益;对暂不具备落户条件的农民工，要有针对性地完善相关制度，下大力气解决他们在劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房租购、社会保障、职业安全卫生等方面面临的突出问题。

可见，政府鼓励、支持、要求城市社区为农民工提供就业服务等社区服务。城市要发展，要不断提高城市化水平，就得增强对“广义市民”的吸引力，否则城市会步入“顾客不满意—不用脚投票—城市更不发展”的恶性循环中。中国城市从根本上改进公共服务，首当其冲要突破“市民”范畴的事实局限，力求为所有选择在城市工作、生活、休闲的人(即“广义市民”)提供公平、公正、高效的公共服务［28］。因此，作为城市组成单位的城市社区在提供社区就业服务等社区服务和进行社区治理时，只有把在社区居住、工作的农民工纳入服务对象和社区治理主体中，方能具有实现社区善治、促进城市发展的可能性。在这一方面，湖北省宜昌市西陵区走在了全国前列，该区将社区服务向农民工群体延伸，通过开设“农民工夜校”促进农民工素质提升，开展“社区邻里节”等活动丰富农民工文化生活。

(二)农民工就业需要城市社区

城市社区是大部分农民工居住、工作的场所，就业为农民工融入城市、实现农民工市民化提供经济基础。要促进农民工向市民转变，就必须使农民工在城市有相对稳定的职业，并且这种职业带来的经济收入及社会地位能够形成一种与当地人接近的生活方式，从而使其具备与当地市民发生社会交往和交流的基础［29］。由于各种因素，农民虽然进了城，却定不了居，虽然离了村，但却拔不了“根”。面临城市的就业、住房和社保等方面的现实困难，农民工很难真正变为市民、融入城市［30］。城市化与农民工市民化是相互联系的，农民工市民化是城市化发展的结果和核心内容［31］。特别是新生代农民工对于在城市定居、融入城市的愿景更为强烈，他们融入城市首先得融入他们居住、工作地的城市社区。

2008年开始施行的《就业服务与就业管理规定》指出:农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的就业权利;建立健全覆盖城乡的公共就业服务体系;街道、乡镇、社区公共就业服务机构建立基层服务窗口，开展公共就业服务。2012年1月，民政部发布《关于促进农民工融入城市社区的意见》指出:在城市社区，基本公共服务还没有完全覆盖到农民工群体，农民工的政治、经济、文化权益还没有得到有效保障，社会生活还没有得到必要理解和尊重;充分发挥社区的功能作用，健全以社区为依托的农民工服务和管理平台，促进农民工融入城市生活，与城市居民和谐相处;促进农民工融入城市社区的主要任务是构建以社区为载体的农民工服务管理平台和落实政策扎实做好农民工社区就业服务工作。2012年2月，国务院发布的《促进就业规划(2011－2015年)》要求:消除流动就业的制度壁垒，创造有利的政策环境，进一步完善职业培训、就业服务、劳动维权“三位一体”的工作机制，推进农业富余劳动力进城务工和稳定转移;全面推进充分就业社区建设，为部分地区率先实现充分就业奠定基础;不断丰富就业服务内容，拓展服务功能，为劳动者提供优质高效的就业服务;加强基层就业和社会保障服务体系建设。

农民工实现就业、融入城市需要充分发挥城市社区的功能作用，健全以城市社区为依托的农民工就业服务和管理平台是很有必要的。这既是政府促进农民工就业政策的要求，又是城市发展所需。

应以城市社区、农民工、政府部门、非营利组织、公共就业服务机构、职业中介机构和用人单位等为主体，构建以城市社区为平台的农民工就业服务体系。政府部门和非营利组织以城市社区作为载体向农民工提供就业服务;政府和非营利组织通过公共就业服务机构和职业中介机构为农民工提供就业服务;公共就业服务机构和职业中介机构则具体负责为农民工提供就业服务，各主体以把农民工输送到用人单位实现有效就业为目标。通过构建农民工就业服务体系，把农民工就业服务纳入城市社区就业建设、公民参与城市社区治理之中，利于实现社区善治;以城市社区为平台为农民工提供就业服务，解决农民工就业问题，利于有效促进农民工融入城市社区，进一步促进农民工市民化，进而推进城市发展;与此同时，城市发展则可为农民工提供更优质的就业服务，促进其就业、融入城市社区。这样可以实现农民工就业与城市社区治理、城市发展的良性循环。

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