浅析我国地下水立法中的制度设计

董四方，赵 辉，高 磊，胡现振

(1.水利部水资源管理中心，北京100053;2.中国地质大学 水资源与环境学院，北京100083)

地下水资源是水资源的重要组成部分，是构成并影响生态环境的重要因素。地下水是我国重要抗旱应急水源和农村生活主要供水水源。2010年，全国地下水供水量1 107亿m3，其中北方地区占87.6%，南方地区占12.4%。地下水供水量占总供水量18.4%，其中北方地区占35.9%。我国对地下水的开发利用，一方面，为国民经济发展和人民生活水平的提高，提供水源保证，发挥了积极作用，做出了巨大贡献;另一方面，某些地区过量开采，引发了地下水位持续下降、海水入侵、咸水入侵、地面沉降、地面塌陷、荒漠化、水质污染等问题，造成了灾害和经济损失。尽快建立健全严格地下水管理和保护的有关法律制度，是实现地下水资源可持续开发利用的重要工作。

1 我国地下水开发利用存在主要问题

1.1 地下水取水工程管理缺失，导致无序开发现象严重

目前，虽然各级水行政主管部门建立了不同层次、不同内容的地下水取水工程管理制度，并通过普查、定期上报等形式对区域地下水取水工程信息报送工作做出了规定，但由于信息登记管理工作量大、原有基础薄弱，地下水取水工程管理工作往往偏重于城市集中水源地及工业用途规模以上取水工程，对农业用途及农村地区的地下水取水工程管理显得较为薄弱。根据资料显示，北方平原地区农业灌溉地下水开采量往往占本地区地下水开采总量60%以上，部分地区甚至达到80%以上，但农业灌溉用机电井的数量和地下水开发利用量难以有准确的统计和监测，地下水开采总量统计值与实际值往往有较大出入。

1.2 地下水超采严重，危及地下水资源可持续利用

许多地区特别是地方地区地表水严重匮乏、水污染严重，同时产业布局不合理，盲目发展高耗水高用水产业，只能依赖超采地下水勉强支撑经济社会发展，加剧地下水超采。全国以城市和农村井灌区为中心形成地下水超采区400多个，总面积近19万 km2，其中严重超采区面积达7.2万 km2。全国浅层、深层地下水年均超采215亿m3，累计超采1997亿m3。特别是在南水北调东、中线受水区已成为我国地下水超采时间最长、超采面积最大、超采程度最高的地区。

1.3 地下水超采引发地面沉降、海水入侵、土地沙化等生态与环境问题严重

全国地面沉降总面积超过6万 km2，40多座城市发生地面沉降，上海、天津、太原沉降中心最大累计沉降量超过2米。全国海水入侵面积超过3 000 km2，造成地下水水质恶化，机井报废，大量农田减产甚至绝产。部分生态脆弱地区地下水超采造成植被退化、土地沙化和荒漠化。

1.4 地下水污染和破坏严重

全国197万km2平原区浅层地下水水质评价结果表明，Ⅳ、Ⅴ类水面积占评价总面积的63%，其中约有26%的Ⅳ、Ⅴ类水面积由人为污染引发，地下水污染呈现出由点到面、由城市向农村扩展趋势。矿产资源开发对地下水破坏问题日趋突出。

总的来说，我国地下水资源管理保护存在的问题，一方面是由于水资源短缺，地下水过度开发;与此同时，重开发、轻保护，忽视地下水可持续利用和生态环境保护，管理粗放是主要原因。特别是许多地区以牺牲资源与生态环境为代价换取粗放式发展，给地下水资源和生态环境造成了严重破坏。为加强地下水保护，促进可持续利用，保护地下水资源和生态环境，保障粮食安全、国家经济安全和生态安全，制定《地下水管理条例》是非常必要、十分迫切。

2 地下水管理立法进程

为加强地下水保护，《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》等有关法律中，加入了有关地下水资源管理与保护的条款和内容，但目前缺少一个全国性的地下水资源管理与保护法规。在地方层面，有些省(自治区、直辖市)开展了地下水立法工作的探索，如辽宁省出台了《辽宁省地下水资源保护条例》，新疆颁布了《新疆维吾尔自治区地下水资源管理条例》等。但大部分省(自治区、直辖市)没有专门的地下水法规。由于受立法时的社会背景、经济及社会发展等因素影响，我国现有的关于地下水资源保护的相关法律制度存在着一些不容忽视的问题。一是缺少全国性的地下水资源管理法规。水法等法规虽在一定程度上对地下水资源管理与保护工作作出了相应的规定和说明，但针对性不强，而且条款模糊，执行起来难度大。二是地方性的法规尚不完善。目前，只有辽宁、新疆等几个省(自治区、直辖市)出台了地下水资源管理条例，其他省(自治区、直辖市)则是将地下水的管理纳入地表水的管理中，出台的多数是水资源管理条例或水污染防治管理办法。而且地方政府颁布的法规，法律等级不高，条文过于简单，有些地下水问题也难以解决。

近年来，随着人口增长或经济发展，地下水开采不合理、污染严重以及由此引发的生态环境问题日趋加剧，受到了全社会的广泛关注。国务院领导多次强调，要求加强地下水管理和保护工作。2007年4月25日，温家宝总理曾专门批示“有关制订地下水管理条例事，请法制办研究”。国务院法制办要求水利部牵头，尽快研究起草《地下水管理条例》(以下简称《条例》)。水利部高度重视地下水管理立法工作，水资源司自2008年起组织水利部水资源管理中心等单位开展条例的前期研究起草工作，就地下水管理立法中的关键问题进行了专题研究。目前已经形成征求意见稿，并征求了全国水利系统的意见。

3 地下水立法拟设立的主要内容和制度

现阶段《条例》共有七章六十六条内容，包括总则(八条)、规划与配置(七条)、地下水开发利用(十四条)、地下水保护(二十条)、监测与监督管理(六条)、法律责任(九条)及附则(二条)。主要针对地下水评价规划管理、地下水合理开发利用、地下水资源保护、地下水监测和监督管理、保障机制等作了规定。

《条例》中主要包括或涉及如下制度:

地下水评价和规划管理制度。确定了地下水开发利用和保护规划的编制原则，要求水行政主管部门定期组织本行政区域地下水资源调查评价并公布评价成果，合理划定地下水水功能区，编制地下水开发利用和保护规划，明确了地下水开发利用与保护规划的内容。

地下水取水总量控制和水位控制管理制度。明确了地方水行政主管部门制定本地区年度地下水取水总量控制和水位控制制度，对地下水取水总量或水位不符合计划和规定的地区，采取一定的限制措施。

地下水取水水资源论证和许可管理制度。强化了地下水取水水资源论证和许可的要求，对新建、改建和扩建建设项目取用地下水，建设项目业主单位应当提供水资源论证报告书和地下取水工程施工方案，对于文物、风景名胜和城乡供水有重要意义的泉域水资源实行保护性管理，划定了地源热泵系统取用地下水的限制取水范围和禁止取水范围，规定了应急情况下取用地下水的原则，除应急取水外，禁止新增承压水开采。

取水计量和水资源费征收管理制度。加强了取水计量和水资源费征收管理制度建设，规定了取水单位或个人制定地下水水资源费征收标准应遵循的原则。

地下水凿井资质管理和取水工程监督管理制度。明确对地下水工程实行全过程监督管理，规定从事地下水取水工程施工单位应当具备的条件。

地下水超采区评价及管理制度。明确了地下水禁止开采区、限制开采区的划定原则，要求地方人民政府定期组织划定并公布地下水超采区，制定本行政区的地下水超采区治理方案，同时采取措施加大资金投入，加快超采区替代水源工程建设。

地下水水源地管理与保护制度。强化了地下水饮用水水源地的保护责任，要求地方人民政府合理确定地下水饮用水源保护区，建立健全监测制度;加强了地下水污染防治要求，规范地下水工程的建设工作，开采矿藏或者建设地下工程须对含水层进行分层止水封隔。

地下水监测与监督管理制度。加强地下水监测和监督管理，要求地方人民政府水行政主管部门建立健全本行政区域地下水动态监测站网，及时向社会公布，实现信息共享，明确了地方人民政府环境保护主管部门监督管理的职责，制定了地方人民政府水行政主管部门或流域管理机构进行监督检查时可以采取的措施和方法。

4 结语

目前《条例》的立法前期研究虽然取得了一些成果，但是立法工作基础依然薄弱，需要进一步在《水法》等上位法基础上突出地下水资源管理特点，重点解决当前地下水开发利用管理中出现的主要问题。在《条例》编制过程中的一些重点问题也是难点问题，需要进一步研究使得并加强协调解决力度，特别是有关部委的职能分工、流域管理和区域管理关系和地下水取水工程施工管理等问题。按照2012年国务院3号文件对严格地下水管理和保护工作提出的明确要求，为加强地下水管理，切实解决我国地下水超采严重、保护薄弱、监管滞后等突出问题，需要加快推进条例制定工作。在下阶段工作中，需要尽快完善《条例》并形成征求意见稿，面向有关部委和各省级人民政府征求意见，同时加强部门沟通协调，多方促进《条例》的进一步完善。

［1］水利部.2010年中国水资源公报［R］.北京:水利部.2010.

［2］高而坤.建立符合国情的最严格水资源管理制度［J］.中国水利.2012.

［3］王小军，赵辉，耿直.我国地下水开发利用现状与保护对策［J］.中国水利.2010.

［4］王建文，熊敬.我国地下水管理主要制度的构建［J］.河海大学学报(哲学社会科学版.2002.