铜仁地区城市经济圈建设地方政府行为选择探讨

王友云

（ 铜仁学院 党政办公室，贵州 铜仁，554300 ）

铜仁地区城市经济圈建设地方政府行为选择探讨

王友云

（ 铜仁学院 党政办公室，贵州 铜仁，554300 ）

研究地方政府如何有效发挥职能以促进铜仁城市经济圈的建设与发展具有重大理论和现实意义。从分析铜仁城市经济圈建设面临的现状入手, 探讨了铜仁城市经济圈建设中地方政府的作用。铜仁城市经济圈建设中政府行为存在的问题，主要表现在政府与市场的关系难以理清和政府协调难以发挥最佳效应。因此，理清政府职能，充分发挥政府协调效应是铜仁城市经济圈建设中地方政府行为的必然选择。就铜仁城市经济圈发展的具体策略来看，应以“两带两圈”发展战略为指导，进行区域合作，以交通建设为重点，积极推进武陵山经济协作区建设。

铜仁地区； 城市经济圈； 地方政府； 行为选择

在现代经济条件下，城市作为科技、资本、人力资源高地，已成为人类经济活动的主要场所。城市化水平是一个国家经济发展水平的重要指标，也是一个地区地方经济发展的主要引擎。城市化和工业化相辅相成，城市化必然要求加速推进工业化，也会带动工业化发展，为工业化提供劳动力、物流、市场等资源；工业化反过来也会极大促进城市化建设和发展，强大的城市化必然建立在强大工业化基础之上，工业化带来城市的发展和繁荣。城市化建设是一个整体的系统工程，工业化是其强大的推动力，还有教育提供的人才支撑和服务、交通、能源等相关产业发展带来的规模效应和推动力。处于西部内陆的贵州铜仁地区经济发展水平滞后，城市化和工业化发展水平极低，就工业化来说，基本处于工业化前期甚至前工业化阶段。“工业化不是工业的发展，而是整个经济的发展”，“工业化也是产业化、非农化、城市化。”[1]因此，推进铜仁市城市化发展，必须进行铜仁城镇化与工业化互动发展。而处于西部地区又相对落后的铜仁，在城市化和工业化的互动发展中，政府的推进作用较发达地区更不可忽视。如何发挥政府在城市化进程中的积极作用，又避免计划经济下的直接干预，这是铜仁市城市经济圈建设中一个值得研究的问题。

一、铜仁城市经济圈建设中地方政府作用分析

按照经济学家戈特曼（Jean Gottmann）的“城市经济圈”理论，城市经济圈是由一到两个大城市或特大城市作为一定行政区域的核心，辐射并带动周边范围内一批中小城市，连接成为有一定影响力、竞争力的区域城市群或城市经济圈。政府行为即是政府依法行使行政管理的职能，保证政府管理职能的充分发挥和行使，达到作用于社会的目的。政府的对内职能主要体现在政治、经济、文化和社会等方面的职能，党的十六大把政府职能归结为四项内容：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。在西部铜仁这种落后地区，发展经济仍应是政府首要职能，城市化能有力助推经济做大做强，形成规模效应和聚集效应，是带动经济社会发展的有力引擎。

（一）铜仁城市经济圈建设现状

铜仁市地处贵州东北部，武陵山脉由西向东横贯全区，管辖十县市区，以武陵山主峰梵净山为界，以西为石阡、印江、思南、德江、沿河五县，习惯称西五县；以东为玉屏、万山区、碧江区、江口、松桃五县市区，习惯称东五县。铜仁市东连湖南怀化市和湘西自治州，北接渝东南地区（主要包括秀山、酉阳、彭水等地），西接本省遵义市，南部与黔东南自治州相连。铜仁市与渝东南地区、湖北恩施自治州、湖南怀化市、湘西自治州、张家界市同属中国武陵山区。武陵山区是一个面积近10万平方公里的区域，人口2000多万人，其中聚集着30多个少数民族，总人口约计1100多万，是典型的跨省界老少边穷连片区，是全国18个集中连片贫困区和全国最不发达的区域之一，是西部开发最前沿、西部中部结合部。在武陵山区各地州市中，铜仁市深处武陵腹地，经济文化相对比较落后，交通相对闭塞，自然禀赋相对较差，是贵州乃至整个武陵山区“欠发达、欠开发”程度最深的地区。

首先就交通来看，铜仁市区位优势不明显。在2000年之前，整个铜仁市没有一条高速公路和铁路横穿全境，也没有空运，几乎是一个三不通的地方，出行极不方便；其次就铜仁自然禀赋来看，铜仁全境喀斯特地貌非常明显，万山林立，土地贫瘠，大多不可开发，利用价值不高，山高路陡，尤其是西五县，地势险要，偏僻闭塞。截至2010年，铜仁市城镇化率为30.1%，还处在城镇化的起始阶段，全区95%的人口分布在农村。[2]贵州2010年的GDP是4500多亿元，而广东2010年GDP超过4.5万亿元，贵州的国民生产总值不及广东一个零头，所占比例还不到全国总产值的2%，与贵州省其他经济发达地区相比，铜仁的情况更加不好。再看产业结构，2009年，铜仁第一产业占32.8%，第二产业占26%，第三产业占 41%，第一产业明显高于第二产业；黔东南第一产业占24.2 %，第二产业占30.3%，第三产业占45.6%；遵义第一产业占15.8%，第二产业占40%，第三产业占44.2%。湘西自治州第一产业占16.5%，第二产业占 40%，第三产业占 43.5%。[3]从经济结构来看，铜仁市农业占据主导地位，工业化和城镇化水平较低。最重要的是这种贫穷落后、偏僻闭塞、尤其是恶劣的自然条件带来了人的观念的落后，而这些又进一步成为其他一切落后的根源。铜仁全市是山的王国，尤以巍巍武陵大山绵延起伏，横亘其中，又以不可开发的喀斯特地貌居多。在人类生存的自然环境中，大山的生存环境与平原、丘陵、江河湖海等环境都有明显不同，山更容易成为区域交往的一种阻隔，带来交通不便的自然状况。

当然，铜仁的发展也有一些后发和比较优势，相对来说，铜仁确实是一块未开发的净土，一块处女地，因此，自然生态优势明显，有梵净山、九龙洞、苗王城等丰富的旅游资源。推进铜仁市城市化建设必须充分考虑本地实际情况，尤其是政府行为的选择必须充分考虑和尊重地方实情，结合铜仁市的实际进行发展战略选择。

（二）铜仁城市经济圈建设中政府作用分析

政府在城市化建设和发展中的作用主要表现在宏观调控、合理规划、招商引资、产业布局、调整经济结构、进行基础设施建设等方面，加速工业化进程，深入实施城镇化带动战略，为城市化发展提供良好环境。城市化建设尤其离不开政府的宏观指导作用、利益协调作用和弥补市场缺陷的作用。在市场经济成熟的国家，城市圈的形成和发展主要靠市场驱动，而在我国，尤其是在西部铜仁这种落后地区，由于经济社会发展水平和市场化程度还不够高，市场仍不是推动城市圈发展的主要动力，经济圈域的形成和发展更多地还是依赖于政府作为，以促进圈域经济形成。城市经济圈（带）发展到一定阶段，必然要突破行政区划限制，打破区划壁垒，由地方分割走向整合。因此，政府协调在城市经济圈建设中具有极其重要的作用。但政府间的协调是区域公共管理一个永久性且极其复杂的难题，在城市经济圈建设中，政府间的协调主要通过制定城市圈政策和制度创新等来解决，这主要依靠政府的战略规划来实现。

在铜仁城市经济圈建设过程中，政府应在全市发展功能分布和铜仁城市经济圈建设的宏观规划和战略引导方面发挥重要作用，为铜仁加快工业化和城镇化找准定位，做好规划，绘好蓝图。城市化建设关涉到各城际间的协调、合作与竞争，市场在城市经济圈建设中发挥自发调节作用，促进城市各要素自由流动，但城际之间的政府协调更多地需要政府发挥其宏观调控作用，必须充分认识到政府行为在中国城市化建设尤其是西部城市经济圈建设中弥补市场缺陷的一面。铜仁市委、市政府基于深刻调研和理性分析，就铜仁市经济功能布局划分，在“十一五”末提出了构建“两带两圈”产业体系的思路，并作为“十二五”时期的主要发展战略，这是符合铜仁实情和铜仁经济发展规律的正确规划和发展战略。乌江流经铜仁西部五县，在铜仁市辖区共计240余公里流程，经沿河流入涪陵注入长江，乌江流域资源丰富，是工农业富集区，具有航运、旅游、水电等巨大开发潜力，因此，在西五县提出以乌江为依托，构建“乌江特色产业经济带”的发展战略，必将加快乌江沿岸的石阡、印江、思南、德江、沿河城市化建设，辐射带动全流域发展。铜仁东五县，处在武陵山向湘西丘陵地带过渡段，地势趋于缓和，基础相对较好，从玉屏县城出发，到大龙，经铜仁市区，到松桃，是一条湘黔边界地带，宜构建玉铜松工业经济带。铜仁市区是全市的政治、经济和文化中心，宜以铜仁市区为中心，建设铜仁城市经济圈。梵净山旅游资源丰富，适宜建设梵净山旅游文化经济圈。构建“两带两圈”产业体系正是政府在铜仁市城市经济圈建设中战略规划和引导作用的充分体现，必将极大推动铜仁地区经济社会发展和铜仁城市经济圈建设。

二、铜仁城市经济圈建设中政府行为存在的问题

（一）政府与市场的关系难以理清，政府定位存在不准确

铜仁城市经济圈建设，政府和市场的关系还存在一定的错位、越位和缺位现象，且存在定位不准的情况。政府作用机制这把双刃剑的负面效应有时候会在铜仁城市经济圈的建设中表现出来，违背市场规律、简单行政命令叠加的情况曾有发生。圈域共同市场和利益分配都没有得到很好整合和发挥；城市的聚集机制没有真正建立起来，没有形成聚集效益；城市经济圈的发展存在盲目性，各自为政，规模效益没有得到很好发挥；不顾铜仁特殊的区域实情，盲目照搬发达地方城市经济圈建设模式。稳定的经济发展环境难以形成，城市市场的功能力量不足，城市有序和良性发展还没有形成。政府提供公共物品的职能在铜仁城市经济圈中没有得到很好发挥，城市基础设施建设跟不上。政府提供公共服务的水平还需要进一步提高，包括环境保护、城市规划、市容美化、社会福利的提供等。政策与制度的保障是城市圈建设的重要软环境，政府在铜仁城市经济圈发展的软环境方面存在制度和政策供给不足和缺陷。在铜仁城市经济圈的建设中，区域协作机制、城市圈共赢合作机制还没有建立起来。

（二）政府协调难以发挥最佳效应

政府协调是城市经济圈建设中一个很难解决又至关重要的行政管理问题。尤其是在西部落后地区的城市经济圈建设中，行政唯上理念、计划经济理念、地方利益理念更加严重，为经济圈建设地方协调带来更大难度。铜仁的城市经济圈建设，圈内城际利益协调就存在一些问题。铜仁全市交通闭塞，高山林立，喀斯特地貌明显，石漠化和荒漠化成片存在，在这种特殊的自然环境、地理环境和人文环境下，进行铜仁城市化建设，面临诸多难题。铜仁市区从地理位置来看并不太好，没有处在全市辖区的中心，而是偏安一隅，在整个辖区的东南角。但铜仁市区作为市政府所在地，在铜仁市委和市政府提出的铜仁城市经济圈发展战略中，铜仁市区无疑是建设铜仁城市圈的首选中心城市。但随之而来，玉屏虽然是铜仁市下辖的一个县，但交通优势比铜仁市区更明显，长昆高铁、湘黔铁路、株六复线、320国道、沪昆高速都过境玉屏，因此玉屏也有要发展成为中心城市的愿望；而思南作为铜仁市下辖的一个县，虽然没有交通优势，却是曾经的思州府所在地，而且正处于整个铜仁市版图的中心位置，思南提出建立铜仁市次中心的发展战略；江口县是梵净山主峰所在地，山体主要分布在江口，建设梵净山旅游文化经济圈，江口无疑是这一圈域的中心；处于黔东北的德江县，因国家和省的“十二五”规划有杭州过德江到瑞丽国家高速公路、榕江过德江到酉阳省级高速公路、德江到习水省级高速公路，郑州至河口高铁、昭通至吉首铁路、重庆经德江到广州快速铁路、都匀至黔江铁路过境，德江正着力打造黔东北交通枢纽城市和区域性中心城市。因此，铜仁市因为特殊的区情，在城市化建设中存在一定的冲突，定位存在摩擦等。必须在铜仁主城区、玉屏县、思南县、江口县和德江县这些城市发展中找准各自的定位，即全区中心城市和次中心城市、旅游文化中心、商贸中心、物流中心、工业中心的定位，强化政府城市引导职能角色，形成整个铜仁市城市经济圈建设分布合理、各具特色、协调发展的城镇体系骨架，避免城镇化发展中产业雷同和城市雷同，互相冲突，最后难以形成辐射和带动效应。

三、铜仁城市经济圈建设中地方政府行为选择

（一）理清政府职能，充分发挥政府协调效应，建成层级合理的城镇体系

政府找准定位，这是实现城市化健康有序发展的要求，特别是城市化发展到一定水平，更应充分发挥市场的力量，也就更要理顺政府和市场的关系，政府的定位主要体现在宏观指导上，理清政府职能，使政府的职能得到理性而充分发挥，做到职责清晰，权责明确。政府的调控和协调应树立城市圈城际间共赢理念和确立“协同发展”的哲学思维，以建立区域一体化作为政府经济发展的战略目标，将局部的对立变成更大空间的共存，寻求“共赢”，这是城市经济圈建设中的科学发展理念，是实现城市协调、可持续发展和建立功能分布齐全、层级合理的城镇体系的需要。[4]各城市间要扬长避短，发挥各自优势，形成合理功能分工，避免产业结构雷同，进行跨行政区划的整合和各种要素的整合，以取得区域整体发展的最大效益。[5]尤其在西部落后地区建设城市经济圈，要强力打破“行政区经济”，促进各城市间的协调，促进城市圈内各功能区之间的协调。铜仁城市经济圈建设，因其区域和自然条件的特殊性，属于政府引导下的培育型城市圈，经济发展水平较低，城市聚集和规模效应较难形成和难以发挥带动优势，城市的辐射和拉力都非常脆弱，这就更需要政府找准定位，充分发挥政府的统筹和协调效应，促进城市经济圈发展。

（二）铜仁城市经济圈发展的具体策略探讨

铜仁全市的城镇化发展正当其时：一是贵州省委省政府提出了全省城镇化和工业化的发展战略；二是铜仁在跨入新世纪的十年，正好是西部开发的第一个十年，随着铜仁交通、旅游等一批基础设施的完善，铜仁加快城镇化和工业化建设，具备了较好的发展基础；三是西部开发新十年带来的发展机遇，在这十年里，国家将武陵山老少边穷地区连片开发，成立武陵山经济协作区，进行重点扶贫开发。

1.铜仁“两带两圈”战略构想分析

铜仁全市的城镇化发展应以“十一五”末铜仁市委、市政府制定的“两带两圈”发展战略为指导，实现新跨越，促进全市城镇化和工业化的发展。具体来说，铜仁西五县应以构建“乌江特色产业经济带”作为发展引擎，重点发展思南和德江两个次中心城市，积极推进印江、石阡、沿河城市化发展。乌江产业经济带建设应引入网络治理模式，实现乌江流域综合管理。同时应加强乌江旅游、水电、航运、农业等开发，做到开发和保护相结合。引入流域公共治理理念，突破传统“行政区行政”模式，实现跨地区合作开发乌江，积极同重庆的酉阳、彭水、涪陵等地合作，协作开发乌江旅游、水电资源，打造乌江百里画廊和乌江中下游梯级电站开发。铜仁市东五县应构建玉铜松工业经济带，以“玉屏——大龙——万山区——谢桥——碧江区——川硐——大兴——松桃”为产业带，这是一条处于湘黔边界的狭长地带，有一定工业基础，经济基础较好。这条经济带由各具特色的节点城市串联起来，重点是要把各节点城市发展功能定位找准，形成合理的层级和分工体系，互相补充和共享。玉屏是铜仁主城区去省会贵阳的出口，交通优势明显，应发展成为商业物流中心；大龙是省级工业园区，处于湘黔二省要道，是铜仁东出和西进的必经之地；万山是老工业区，处于转型期；谢桥新区是承接万山城市转移的铜仁重要发展新区；铜仁市碧江区是全市的政治、经济和文化中心，应作为商贸中心发展；川硐是铜仁地区的教育园区，应作为全区中高等教育聚集区发展；大兴是铜仁地区规划的重点工业新区，是引领全区工业发展的重镇，是铜仁工业化的核心区；松桃北接秀山县，东连湖南花垣县，这个三省交界地带是中国的锰三角，锰矿资源丰富，应重点发展锰矿业。再看“两圈”，一是铜仁城市经济圈，铜仁市碧江区是全市的政治经济文化中心，应重点发展铜仁主城区的经济辐射力。二是梵净山旅游文化经济圈，要重点发展梵净山的旅游文化产业，加强旅游基础设施建设，构建以梵净山为龙头的铜仁地区旅游文化经济圈。

2.铜仁城市经济圈发展的具体策略

铜仁城市经济圈建设中政府行为选择要从铜仁实际出发，从以下方面进行引导。一是树立区域公共治理意识，突破“行政区行政”，实现跨地区合作。就铜仁全市来说，不要过分依赖省会贵阳的带动。铜仁远离省会，西进贵阳交通不便。铜仁西五县应融入成渝经济圈，接纳巴蜀文化，同渝东南地区共同开发乌江。铜仁东五县应融于湖南西部经济开发。湖南东部长株潭地区是湖南最具潜力的地区，也是国家规划的“武汉都市圈”和“长株潭城市群”两型社会改革实验区之一，经济发达。湖南下一步将以怀化为中心开发湖南西部地区，逐步缩小湖南的区域差异。铜仁到怀化的直线距离是93公里，因此，铜仁必须积极融入大湘西经济圈建设，融入湖湘文化，与湘西凤凰、张家界开展旅游合作，与怀化开展商贸物流合作。二是趁国家武陵山经济协作区规划开发之际，大力加强铜仁市交通建设，这是推进铜仁城市化建设的关键。铜仁市交通不发达，虽然进入新世纪有了一定改善，但闭塞和出行难的状况还没有根本改观，到达省会贵阳及周边的遵义、凯里、黔江、怀化、吉首都还不是很方便。正在修建的杭瑞高速、铜仁至大龙高速和连接沪昆高铁的铜仁到玉屏的城际铁路将大大改善铜仁全市的交通落后面貌。应积极启动渝怀铁路复线和铜仁·凤凰机场建设。还应积极争取立项铜仁到怀化的直达高速，这可进一步加强铜仁与怀化的经济联系，怀化不仅是湖南也是国家规划的交通中心，一定要充分发挥怀化对铜仁的辐射和带动效应，加快渝怀复线和铜仁到怀化的直达高速公路建设，构建到怀化的一小时经济圈，铜仁靠近交通中心怀化，这是铜仁最大的区位优势。修建铜仁主城区到秀山高速公路，与铜仁主城区到大龙高速相接，这样就使秀山经铜仁主城区至大龙的高速公路全线贯通，这样就把“玉屏——大龙——万山区——谢桥——碧江区——川硐——大兴——松桃”这条铜仁重要的产业带联系起来。同时，这条南北走向的渝湘黔边界地带的高速从南至北把我国东西走向的三条国家级高速即沪昆高速、杭瑞高速和渝湘高速串联起来，这将大大改善铜仁交通，极大加快铜仁城市经济圈建设，乃至提升整个武陵山区城市化建设。

[1]何鹏.我国进入工业化中期阶段[N].新华日报，2007-08-16.

[2]中共铜仁地委党校学报编辑部.城镇化：铜仁腾飞的翅膀[J].中共铜仁地委党校学报，2011，（2）：1.

[3]廖国勋.把官位当职责 把公事当家事 把群众当亲人 努力为民办实事做好事解难事[J].中共铜仁地委党校学报，2011，（1）：7.

[4]侯定琴.铜仁地区推进城镇化带动战略的思考[J].中共铜仁地委党校学报，2011，（2）：37.

[5]李珍刚，胡佳.西部地区城市关系发展现状及政策选择[J/OL].桂经网，2007-09-28.

Discussions on Bahavior Selection of Local Government on Economic Circle Construction of Tongren City

WANG You-yun
( Party and Politics Office of Tongren University,Tongren,Guizhou 554300, China )

It is of great theoretical and practical significance to study how the local government plays its role effectively to promote the construction and development of economic circle of Tongren city. Based on the analysis of the realities the economic circle construction of Tongren City, the paper discusses the role of local government in economic circle construction of Tongren city. The problems of government behavior in the construction are mainly manifested in clarifying the relationship between government and market, and also in difficulties to play its best effect of government coordination. Therefore, it is an inevitable choice of local government behavior to clarify the government role and play full coordinating effect of government in the construction. From the perspective of specific strategies to the economic circle development of Tongren city, we should conduct regional cooperation under the guidance of “two zones, two circles ”, and promote the construction of economic cooperation area of Wuling Mountains, focusing on transportation construction.

Tongren Prefecture; city economic circle; local government; behavior choice

（责任编辑 马俊锋）

D625

A

1673-9639 (2012) 02-0072-05

2011-08-03

王友云（1975-），男，湖南溆浦人，铜仁学院行政管理学教师，党政办公室秘书，管理学硕士，主要从事公共政策和行政法治研究。