对太原市公共安全及应急体系建设的探讨

王迎红

（太原市经济信息中心，山西 太原 030002）

对太原市公共安全及应急体系建设的探讨

王迎红

（太原市经济信息中心，山西 太原 030002）

近年来随着我国经济、社会、文化事业的全面发展和工业化、城镇化进程的不断加快，公共安全风险大幅增加，公共安全突发事件呈增多态势,我们已进入一个各类突发事件发生概率更高、破坏力更大、影响力更强的阶段。加强对各种突发事件的应急管理，提高政府防范公共安全风险的能力，已成为政府履行社会管理和公共服务职能的重要内容，并成为构建和谐社会的重要任务。加强公共安全与应急管理，完善公共安全应急体系，是促进城市经济发展和社会和谐稳定的重要保障。

公共安全；应急体系；完善；保障

加强突发公共事件应急管理，是建设社会主义和谐社会的重要内容，更是全面履行政府职能的必然要求。近年来，突发公共安全事件造成的严重破坏已引起世界各国政府的高度重视。随着我国经济、社会、文化事业的全面发展和工业化、城镇化进程的不断加快，公共安全风险大幅增加，公共安全突发事件呈增多态势,我们已进入一个各类突发事件发生概率更高、破坏力更大、影响力更强的阶段。而我国公共安全保障基础仍相对薄弱，成为影响和制约国民经济全面、协调、可持续发展的重要因素，也给人民生命财产损失和社会安全稳定带来巨大隐患。如何建设和完善公共安全风险管理体系，提高经济与社会的安全度，成为太原市目前经济社会发展面临的一个重大问题。

一、太原市公共安全及应急体系建设现状分析

“十一五”期间，按照国家应急管理工作的总体要求，太原市委市政府把科学、有效应对突发公共事件作为提高执政能力、构建和谐社会的重要途径，用于公共安全的财政预算投入不断加大，以“一案三制”为核心内容的应急管理体系逐步建立，公共安全设施继续完善，城乡建设的安全程度和政府应对突发事件的综合能力明显提高，切实保障了人民群众生命财产安全，维护了社会稳定大局。

1.应急预案体系基本形成

近年来，太原市高度重视应急预案的制定、审批、备案和落实工作，已编制并实施市级总体应急预案，同时各专项预案、部门预案也陆续实施或修订，各县（市、区）、重点企业、学校也制定了相应的应急预案，现已初步形成包括总体应急预案和29个专项应急预案在内的应急预案体系。各预案对不同突发事件的组织机构与职责、预测预警、应急响应、后期处置、保障措施、宣传培训和演习等做出了明确规定，基本涵盖了突发公共事件应急响应的全过程。

2.应急管理体制基本建立

按照“统一指挥、分级负责、资源共享、条块结合”原则，设立太原市应急委员会作为应急处置突发公共事件的最高组织机构，建立了由政府统一指挥的组织机构体系和社会动员体系，逐步完善了部门领导责任制，各职能部门也建立了应急管理工作机构，初步形成了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、条块结合、属地管理”为主的应急管理体制。为了建立统一的指挥决策系统，加强联防、联抗、联动应急工作，有效调动全社会力量进行减灾活动，在继续加强市防汛抗旱指挥部建设的同时，还设立了市抗震救灾指挥部办公室、市防灾减灾委员会等非常设机构，在紧急状态时负责灾害的全局指挥和调度。

3.应急运行机制不断完善

“十一五”期间，太原市逐步建立了监测预警网络及应急指挥平台，市防汛抗旱、交通安全监控与应急管理平台基本建成，气象监测、预警系统已有良好基础，地震观测台网、地质灾害监测网络体系建设日益加强，重点地区森林防火预警监测体系逐步健全。市、县、乡传染病疫情信息和突发公共卫生事件信息网络直报系统已投入使用，公安部门在重点地区建立了群体性突发事件监测网络。为了切实提高太原市公安部门的应急联动指挥能力，以110指挥平台为核心，整合了110、119、122“三台合一”的综合接警指挥调度平台，实现了应急指挥工作科技化、智能化、规范化的新跨越。

4.应急管理法制建设得到加强

按照国家有关法律要求，针对太原实际出台了《太原市消防条例》、《太原市森林防火条例》、《太原市防汛工作规定》、《太原市地震安全评价和抗震设防规定》等多个涉及公共安全的地方法规条例和政府令。随着国家逐步完善应对突发事件有关法律法规的具体要求，太原市也将进一步制定和实施一批应急指挥信息系统建设等急需的政策法规，全市公共安全应急管理法制建设正得以不断补充和完善。

二、太原市公共安全应急体系存在的主要问题

1.缺乏应急规划的指导

虽然太原市公共安全应急管理体系建设已取得一定成绩，但由于起步较晚，经验不足，整体上还处于起步阶段，至今还没有涉及全市范围的防范公共安全风险和应对各类突发事件的应急体系建设总体规划，各部门、各地区和各类公共安全突发事件的预防与处置水平参差不齐，保障能力也不平衡，尤其是缺乏具有前瞻性的科学研判和规划指导，容易造成政府投资以及人力资源的重复甚至浪费，十分不利于应急管理和体系建设的统筹协调。同时，应急管理中“重应急、轻预防”的问题很难得到解决，预防和管理等环节普遍存在的分散管理局面难以彻底改变，城市综合应急能力的提高也将受到影响和制约。

2.应急管理体制机制不健全

目前，太原市还没有建立起一个具有实体功能的组织管理体系和综合协调指挥中心，也没有完全建立起处理不同突发事件之间的协调机制，缺乏专业人员和应急运作规则，特别是仍有一些部门和单位还没有设置应急管理机构，即使已经设置的，也大都是依据职责各自为政。因此，应急联动、协同处置、应急资金投入、监测预警与信息报告、社会动员、公众信息发布与舆情监控、善后协调与重建、综合演练与培训等机制急待建立和完善，应急管理工作亟待建立规范、协调、有序的长效机制。

3.应急预案体系不完备

太原市虽已制定了各种应急预案，但尚未形成完整的体系，预案体系和预案管理工作中依然存在相互脱节、部门沟通不力等问题。不少应急预案仅仅是原则性规定，缺乏符合专业应急特点且具有较强针对性的实质性内容和预先防范措施，有的委、办、局的应急预案仅是一份文件，结构相同、内容相似，难以满足应急管理和救援处置工作需要。因此，无论是总体预案还是部门和专业预案，都需要进一步细化和补充，进一步增强预案的系统性、完整性和可操作性。多数预案还缺乏应急演练尤其是联合应急演练的检验，预案的科学性、可操作性难以评价。预案演练缺乏统一规划、指导、监督和评估机制，部分生产经营单位制定应急预案和演练难度较大，影响了预案体系的完整性和操作的可行性。

4.应急管理基础工作不扎实

太原市应急管理工作尚处于初级阶段，比较重视应急预案的编制和管理，而相关的软、硬件设施建设滞后。预测预警体系建设尚未受到足够重视，信息监控和应急指挥系统建设还不到位，应急指挥平台尚未互联互通难以实现信息共享，应急通讯和信息设施还不能适应新兴媒体时代的要求。风险评估与控制、应急培训与演练制度还不完善，难以在事前进行有效防范和控制。缺乏辅助决策的基础数据库、专家系统和技术标准规范，缺乏应急决策系统、科学的理论与方法支撑。涉及不同突发事件的应急救援队伍、物资储备、通讯系统、信息平台、指挥机构、管理程序等基本要素尚没有形成合力。

5.应急保障能力不够强

太原市应急救援工作还存在许多问题，应急救援的人员配备、设施装备、技能训练以及现场处置能力都亟待提高。现在应急救援有相当一部分是依靠企事业单位所属的救援队伍，如矿山、危险品、医疗急救等，专业救援队伍种类不全、人员有限，救援力量相对薄弱，加之有些救援队员缺乏专业的应急知识、技能和一定的演练训练，应急处置能力常常难以满足救援工作需要，影响了应急救援和处置的效率。专业应急救援队伍先进救援设备不足，如太原市化工和危险性企业较多，目前的应急力量应对一般突发事件问题不大，而处置特别重大事件就显现出设备落后、能力受限等问题。现有的应急物资缺乏统筹管理，存储设施不够，储备方式单一，数量偏少，布局不尽合理，物资储备、更新、轮换、补偿政策不健全，物资品种及数量难以动态调整和管理。

6.社会宣传动员不充分

目前应急知识的普及和宣传教育的力度、深度均不适应社会与公众预防、处置突发事件的需要。公众普遍缺乏安全意识、危机意识和社会责任意识，自救互救能力较弱，避险自救互救知识和技能有待进一步提高；应急管理宣传动员机制不健全，公共沟通机制尚待完善，企事业单位专兼职应急队伍和志愿者队伍等社会力量参与突发事件预防和处置的程度不高；应急与急救知识尚未纳入教育和培训体系并形成长效机制，大多数志愿者没有接受过系统的技能培训，进一步加强应急知识普及教育和法律法规宣传动员，已成为今后加强应急体系建设的重要内容。

7.应急联动机制不完善

目前太原市有多支专业应急救援队伍，分属于不同部门和行业，因平时缺乏沟通与联系，在关键时刻很难做到统筹协调和密切配合，亟需重新整合和优化配置现有的各专业救援队伍。在应对和处置社会安全类事件，如暴力、信访、群体、金融、宗教等突发事件时往往涉及多个管理部门，会因应急管理体制不顺、应急联动体系不健全以及各部门间协调配合的应急措施不配套等原因，使得部门之间、条块之间以及预防与处置之间衔接不够紧密，以致在公共安全事件发生时过度依赖公安系统，难以充分发挥部门、地方及社会力量的积极作用。

三、健全和完善太原市公共安全应急体系的保障措施

1.完善体制机制 加强组织领导

体制完善，责任明确，是加强应急体系建设和管理的关键，但太原市目前应急管理中还存在组织体系不健全、管理职能不完善、运行机制不顺畅等问题。太原市应急管理体系建设应坚持体制优先的基本思路，在构建公共安全应急管理体系过程中首先建立起一套较为完善的公共安全应急管理体制，并不断推动应急管理体制改革，以有效加强对应急工作的组织领导。

2.深化应急预案 增强应急演练

国内外公共安全应急管理的实践证明，防微杜渐重于事后补救，未雨绸缪远胜亡羊补牢。公共管理的核心立足点是居安思危，预防为重。为有效处理好公共安全事件，必须增强应急预案的针对性、实用性和可操作性，同时基于应急预案，组织相关部门进行经常性演练，并根据演练情况及时修订和完善应急预案，从而全面提高应急体系的综合处置能力。

3.健全投入机制 发挥金融作用

充足的资金供给和完善的财政救灾资金投入机制、重大灾害快速拨付机制，是加强受灾群众救助安置和恢复重建的强力保障。虽然太原市已具备了集中应对突发事件的基础力量，但尚未把建立风险应急管理机制纳入相应的财政预算，缺乏专门的基金积累，应急保障程度偏低，迫切需要建立健全财政预算和多元化筹资机制，为建立全方位、常规性以及现代化的防范体系和风险管理机制提供资金支持，各级政府应划出专门的财政预算设立一定额度的应急准备金，建立起较为完善的应急保障资金长效投入和拨付制度。努力开辟多元化的筹资渠道，实行政府、企业、社会各方面相结合的应急保障资金投入机制。

4.开拓多元研发强化科技支撑

科技力量在提高应对突发公共事件能力中具有重要支撑作用，是加强应急管理工作的重要方面，为此，必须发挥企业在公共安全领域的研发作用，鼓励相关企业采用自建、共建或合作等方式建立研发机构，开发生产用于突发公共事件监测、预警、处置的技术和设施。围绕太原市公共安全和应急管理急需的信息技术、管理系统、灾害模拟以及分析软件等进行重点开发，采用先进实用的监测、预测、预警、预防技术改造、优化全市应急管理信息系统，提升信息等先进技术应用水平，努力提高全市公共安全预防、预测和预警能力。建立健全市场化的公共安全科技创新、成果转化、技术转移机制，加快先进适用技术成果在重点领域、重点企业应急管理工作中的普及与应用。

5.加强法律规范 实现依法应急

目前全国各地的应急管理工作职责大都属于应对和处置突发事件时的临时职能，而不是作为政府的常规职能和实体职能，应急管理工作常常处于应急化状态。因此，立法机关应把应急立法作为健全法律体系的重要内容，从法律规定上和行政管理执法上将应急处置职能作为政府的一项常规职能，建立起以法治为基础的具有常态化、规范化和制度化等特征的保障型体制，实现依法应急、依法管理。

6.完善市场机制 发展应急产业

应急管理正在逐步实现从零星到系统、从部门到整体、从被动到主动的全新转变，对应急产品和产业发展提出了新的需求，发展灾害应急产业已经上升到国家安全角度。充分发挥太原装备制造业优势和高新技术优势，发展应急处置装备的生产和维护，如应急抢险指挥系列车辆，包括通信车、饮水车、医疗保障车、炊事车、发电车等；应急平台体系的建设和维护；危险化学品的泄漏控制工具、大气和水体污染的实时监测设备；适应工业化事故的劳保用品及防灾工具；城市室内装饰及安全用品；减灾通信信息产品、现代化救援设备及装备系列产品等，积极推动公共安全和应急产业发展。

7.加强宣传教育 提升防范能力

努力构建多元化宣传教育平台，形成政府、社区、企业、学校有机结合的安全宣传教育体系，在广泛性、参与性、互动性上下工夫，变“独角戏”为“大合唱”，利用报刊、广播、电视、互联网、手机、宣传手册、宣传栏等手段，利用“安全教育日”、“中国减灾日”、“世界水日”、“国际气象节”等节日，广泛宣传安全与减灾知识，培养民众的防灾救灾意识。要把应急管理的宣传教育工作有效地融入全市经济建设、社会管理、民主法制和生态文明建设的各项活动中。

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1673-0046（2012）4-0146-03