唐山市养老服务体系建设问题研究

刘景艳，邹艳梅，李颖杰，康 嘉，孙宝庆

（唐山学院a.财务处；b.图书馆；c.文法系；d.教务处；e.社科部，河北 唐山063000）

人口老龄化作为一个全球性问题，给社会稳定、经济发展带来了巨大挑战。随着我国人口老龄化速度的加快，传统养老模式的功能逐渐弱化，空巢老人的数量在不断增加，因此，养老问题的研究显得尤为重要。总体上看，唐山人口老龄化呈现出时间早、速度快、程度深等特点，老年人在生活照料、健康保健、精神慰藉等各方面都提出了新的要求，加快推进社会养老服务体系建设已迫在眉睫。

一、唐山市社会养老服务的基本现状

（一）唐山市人口老龄化现状

截至2010年底，唐山市60岁以上的老年人约117.5万人，占全市总人口的16%，比1990年增加了6.17个百分点。其中全市老年人口中65岁以上的老人为76.6万人，占总人口的10.44%，比1990年增加了5.26个百分点［1］。目前唐山市老年人口大约以每年3%的速度增长，以此速度发展，预计到2015年唐山市60岁以上的老年人口可达到140万人左右。按照国际标准，衡量一个国家或地区是否进入老龄化社会，主要看60岁以上老人是否超过总人口的10%，65岁以上老人占总人口比例是否达到7%。数据表明，早在90年代初期唐山市就已经步入了老龄社会，并且呈现出规模大、增长速度快、超前于经济发展水平等明显特征。

（二）唐山市养老服务体系建设现状

1.养老服务机构建设日趋完善

近年来，唐山市大力推进养老服务机构建设。截至2010年底，唐山市共有各类福利养老机构168家，床位24 682张。其中公办敬老院、光荣院80所，床位16 671张；社会办老年公寓79所，床位6 074张；“三院合一”综合性养老机构9所，床位1 937张。每千名老人拥有养老床位数为21张。全市规划建设中的示范性老年公寓有9所（市级1所、县（市）区6所、社会办2所，），其中高端养老机构1所（床位2 000张，建筑面积达6万平方米，投资额逾1.1亿元）；社会办2所（床位3 165张，建筑面积125 500平方米，投资额逾2.9亿元）；此外，县（市）区有6所公办养老机构也在筹建过程中。

2.城乡居家养老均衡发展

与机构养老相比，唐山市更关注居家养老的发展，以居家养老为主要内容的城乡养老“幸福工程”在多层次、多形式的展开。2011年5月，唐山市政府按照城乡一体发展的思路，提出一年内建设1 395个居家养老服务站的工作目标，从完成结果看，全年共建成居家养老服务站1 577个，城乡覆盖面达到27%［2］。唐山市因探索出农村互助式、医养结合式、连锁经营式和日托式四种养老模式，被评为“河北省农村互助幸福院建设先进单位”。

3.养老服务典型不断涌现

唐山市有一批值得推广的养老服务好典型。路北区龙东社区是老小区，社区人口老龄化程度高。该街道党工委把开展社区居家养老和日托照料服务纳入街道经济社会发展规划和社区建设之中，依托社区市民中心打造了“乐龄为老服务中心”。中心集生活照料、家政服务、医疗保健、精神慰藉和心理咨询等多种功能于一体，设有泼墨台、夕阳红影院、便民餐厅、健身娱乐室、老年大学、图书室、心语屋、家政服务处等，基本满足老人生活需求；迁安市石梯子沟村开展居家养老服务的做法是：利用村民中心现有的老年学校、社区图书室等，成立居家养老服务站，同时建立为老服务联盟，定期或不定期地由专业组织、便民服务网点以优惠价格或义务的方式为老年人提供送餐、按摩、理发、洗浴等服务，当地政府以购买服务和组建志愿服务队伍的方式招聘招募专（兼）职人员，起到了助推作用。

4.政府引导、多元投资的养老发展态势逐渐形成

近年来，唐山市委市政府注重发挥政府和市场两个主体的作用，不仅财政拿出资金支持公办养老机构，还通过优惠政策吸引社会各界投资养老服务机构建设。政策的制定和出台，对鼓励社会力量参与养老服务体系建设起到了较好的引导作用。例如，市财政增加了对街道（乡镇）、社区（村）居家养老服务中心（站）的资金补贴；对于取得福利机构证书的养老机构免征营业税、企业所得税、土地房产税、城镇土地使用税等；给高龄生活困难老人增加补贴，补贴范围扩大到全市。

二、唐山市社会养老服务体系建设存在的问题

（一）养老模式和内容较为单一

目前，传统单一的家庭式养老模式仍在唐山市大部分地区存在。有些地方虽然实行了家居养老、机构养老等多种形式的养老，但服务内容相对单一，尤其是一些民办养老机构普遍存在规模小、档次低的问题，并且多为改扩建建筑物，建筑标准不高，管理有待进一步规范，不能满足老人的多元化需求。

（二）公办养老机构资金投入不足

2010年，唐山市全社会固定资产投资2 500亿元，其中社会养老服务机构的投资总额为2.3亿元，占比仅为0.09%。虽然近几年唐山市政府集中建设了几个起示范作用的大型养老机构，但在中小型养老机构的建设和改造上还是投入不够。部分县（市）区的社会福利院规模小、条件差，根本无法满足供养需求。而且，受体制因素影响，公办养老机构的运营经费缺乏必要的保障。有的地方没有将养老事业发展经费列入财政预算安排，对列支、拨付养老事业发展经费存在较大的随意性。

（三）政策优惠幅度小，执行不到位

唐山市是河北省内率先出台机构养老优惠政策的地级市，但政策优惠幅度与养老事业发展较快的地区相比还有很大差距，每张床位1 000元的一次性开办补贴和每年120元的运营补贴不足以对社会投资形成足够的吸引力。

在对支持养老事业和发展养老产业的政策措施的执行上也存在较大问题。民办养老机构普遍存在贷款难、征地难的问题，养老机构规模难以扩大。在运行过程中，水、电、暖、租等费用在实际执行上难以享受民用标准，造成多数养老机构支出大、成本高。这些成为制约社会力量兴办养老机构的重要因素。

（四）养老服务水平总体偏低

总体看，唐山市社会养老服务机构规模小、条件差、服务项目少、整体水平低的问题较突出，甚至没有统一的服务标准、规范的管理制度、有效的奖惩措施等。一些养老院将不同的护理对象兼收混住，虽然可以节约护理成本，但老年人生活很不方便。一些养老院实行集体住宿、集体伙食，虽然解决了老年人的孤单问题，但无法照顾到老年人的个性化需求。护理人员的文化水平也普遍不高，有的上岗前只经过短期培训，专业护理技能不足，不能满足养老服务事业的要求。

三、推进唐山市养老服务体系发展的建议

（一）进一步强化政府在养老服务体系建设中的主导作用

养老服务体系建设是民生工作的主要内容，在人口老龄化成为社会常态的背景下，各级政府要进一步提高对养老服务工作重要性的认识，按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，把加快发展城乡养老服务体系列入议事日程，纳入经济社会发展规划，逐步培育和建立适应唐山人口老龄化发展需要的多元化、多层次的城乡养老服务体系，完善政府主导、部门协作、社会参与的养老服务工作机制。应大力构建“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑”的养老服务体系。城乡建设规划要为养老服务机构、老年活动场所的建设留出空间，努力做到每个乡镇、街道、社区都有完善的养老服务设施和服务队伍。

（二）推进城乡养老模式多元化

由于老年人的年龄、收入、文化水平等具有较大差异，个人爱好也有较大差别，他们希望的养老模式也有所不同。因此，应学习借鉴先进地区的经验，推进养老模式的多元化，坚持机构养老与居家养老并举、家庭和社会力量并举。机构养老虽然能够使老年人在无障碍的居住环境里得到专业化的照顾和医疗护理服务，但容易造成老年人与子女、亲朋好友间情感的缺失，而且成本较高。居家养老适合子女无暇照顾，有一定自理能力且不愿意离开原有熟悉环境的老年人。居家养老模式将居家和社会化服务有机结合起来，使老年人既能继续留在熟悉的环境中，又能得到适当的生活和精神照顾，免除了后顾之忧。家庭和社会力量并举，是指充分重视家庭对老年人情感需求满足的同时，注重发挥民办养老部门、慈善机构以及志愿者在养老服务中不可替代的作用，使养老服务事业在全社会的参与下得到长足发展。

（三）加大对公办养老机构的投入力度

各级政府要进一步强化公共服务功能，承担养老服务的兜底作用。一是将养老服务事业纳入城乡建设总体规划和财政经常性支出项目，将所需经费列入同级财政预算，建立更完善的养老服务事业保障机制。二是逐年增加对公办养老机构的资金投入，各级财政对养老事业的资金投入增长比例不应低于经济增长的比例。三是进一步强化各级政府对城镇“三无”老人、农村“五保”对象的供养责任，提高供养率。四是加强对公办养老机构的管理，探索公建民营、委托管理等机制，逐步推进政府购买服务，提高公办养老机构的社会效益。

（四）落实各项优惠政策，大力支持社会力量兴办养老机构

如何构建既经济又高效的养老服务体系，需要政府统筹规划。政府在养老服务的供给上必须形成政府主导和市场运作两条腿走路的格局。应按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度，大力支持社会力量兴办养老机构，支持企事业单位、群众团体、社会组织、个人等社会力量，以独资、合资、合作、联营、承包、租赁等多种形式，兴办养老服务机构，以构建多层次基本养老服务体系，满足社会对养老服务的需求。政府通过床位补贴、运营补贴和购买服务等方式，鼓励社会力量利用机关、学校、企事业单位和农村集体组织闲置的土地、场所和设施，开办各种模式的养老院、老年公寓和托老所等养老服务机构。相关部门要根据规划优先安排养老服务机构建设用地，进一步落实养老服务机构税收减免政策。对福利性、非营利性的养老服务机构免征营业税，符合相关条件的企业免征企业所得税，养老服务机构用水、用电、用气按民用收费标准执行，安装电话、计算机网络、有线电视等实行价格优惠，对新建的养老服务机构，酌情减免公用设施配套费等。

（五）加快居家养老服务网络平台建设

任何社会养老政策都无法完全取代家庭在养老中的责任与功能，居家养老服务很受广大群众的欢迎。因此，要加快建立并完善以居家养老为主要内容的“社区服务信息中心”网络。通过招募加盟服务商、依托社会服务资源，为居家老人提供紧急求助一键通、网页点击、便民热线等方便高效的居家养老服务。要把城乡居家养老服务网络平台建设，作为加快推进城乡一体化建设和养老服务体系建设的一项重要内容，加强领导，广泛宣传，加快推进这一利民工程的实施。要充分利用现有机构设施及各类闲置资源，搞好养老机构和居家养老服务中心（站）硬件建设，组织开展各种形式的志愿服务活动，为居家养老服务平台建设提供优良环境。

［1］李文利，姚淑芹，王郁.唐山市社会化养老面临的困境与对策分析［J］.环渤海经济瞭望，2012（3）：41－43.

［2］马莹莹.唐山投巨资完善社会养老服务体系建设［EB／OL］.www.zgsxzs.com，2012－06－05.