转变发展理念 规范计划管理为推动铁路科学发展作出新贡献（摘 要）

陆东福

（铁道部 副部长，北京 100844）

1 2011年铁路发展计划工作回顾

1.1 落实国家规划纲要，优化完善铁路“十二五”规划

按照国家“十二五”规划纲要确定的目标，铁路“十二五”规划研究编制贯穿安全发展、协调发展、创新发展、可持续发展和绿色发展的理念，围绕重点安排好快速网、煤运通道、区际通道等重大项目以及配套项目建设任务，注重统筹路网建设、运输经营、资金筹集、安全保障、管理能力协调匹配等问题，更加科学合理地确定“十二五”铁路发展目标。到2015年末，全国铁路营业里程达到12万km左右，基本建成快速铁路网，煤炭运输能力30亿t以上，复线率和电化率分别达到50%、60%。这样的规划目标反映了国民经济和社会发展对铁路建设发展的基本需求，体现了科学有序推进铁路建设的重要性。

高度重视规划的衔接配套，统筹各重点领域的协调发展，研究编制13项铁路专项发展规划。其中为保障和改善职工生产生活条件，编制实施了职工生产生活发展规划；为促进铁路物流业发展、建立铁路现代物流体系，编制了铁路物流运输规划，同时还编制了铁路“十二五”运输安全、技术改造、装备设施、多元化经营、科技发展、节能环保等专项规划。目前大部分规划编制已基本完成，将陆续颁布实施。通过“十二五”规划和专项规划的编制实施，有效地发挥了规划的指导作用，进一步提高了铁路建设发展质量和效益。

1.2 转变铁路发展思路，科学系统清理建设项目

按照科学有序推进铁路建设，合理把握建设规模、标准和进度的要求，认真分析铁路建设中存在的规模过大、标准过高、片面压缩工期等问题，进一步理清发展思路，对在建、报批和规划的百余个项目进行了全面梳理和优化调整。重点从功能定位、技术标准、建设时机、建设方案及工期投资等方面进行认真研究论证，形成了项目优化推进的指导意见。在建设规模上，以完成“十二五”规划任务为目标，把握需求与可能，兼顾社会效益和企业效益，保持适度建设规模；在建设标准上，续建项目和已批可研项目严格按国家批复标准实施和开通运营，正在进行可研的项目结合运输需求、经济发展水平、工程条件、运营成本及工程造价，科学决策重新报批；在建设时机上，区分轻重缓急，优化衔接建设时序，合理安排项目建设；在建设工期上，执行国家批准工期要求，强化质量安全保障，优化施组，保证按期投产见效。通过项目系统梳理，优化调整项目投资安排数千亿元，为完成“十二五”规划目标、保障重点项目顺利实施留出了发展空间。

与此同时，有关部门还加大了路网干线建设配套、运输急需及生产生活设施项目等前期工作力度，把握工作节奏，提高工作质量，依法合规推进项目报批工作。全年国家和铁道部批复郑徐、宝兰、呼张客专、霍尔果斯口岸站等11项可研报告，投资规模约2 429亿元;同时还批复了深圳至茂名、黔江至张家界至常德等13个项目建议书，投资规模约1 648亿元。

1.3 贯彻安全大检查要求，安全质量整改措施得到落实

一是对已批可研未开工的铁路建设项目进行系统安全评估。以项目审批决策为重点，以确保工程质量安全为核心，对22个项目的建设标准、建设方案、工程措施、设备质量等进行深化研究和安全评估，重点检查项目规划审批的合法性、建设方案的合理性、工程措施的可靠性及各专业衔接的系统性，并委托咨询机构对设计单位的安全检查和勘察设计文件进行了安全评估评审。同时对部分项目存在的土地、环评等程序不完备问题进行清理，进一步规范和完善审批程序。

二是抓好高铁质量安全整改措施的落实。积极配合国务院检查组，先后对10个铁路局的运营及在建的高速铁路进行安全大检查。对检查中发现的相关问题，制定整改措施，限期整改到位；对于部分地区职工生产生活条件、高铁专业人才培训基地，以及动车检修基地、大功率机车检修基地、基础设施维修基地、调度所“三段一所”规划调整等问题，通过深入调研，研究制定了职工生产生活配套设施三年规划，进一步优化了“三段一所”设置布局，加快推进相关项目建设。

三是采取有效措施对运营线路安全隐患进行全面整治。重点对涉及行车安全的工程进行督导落实，实施了京沪等高速铁路应急救援设备补强，加快客站安检区加装视频监控系统建设，加大高价互换配件的资金保障，补助10亿元整治既有线防洪设施及平改立工程，推进襄阳北、北京西等车站改造，批复推进京广、沪昆线等自动闭塞改造工程，进一步提升既有线安全水平。贯彻中央维稳要求，投资1.3亿元对南疆铁路实施平改立和栅栏封闭，重点车站增设视频监控、防爆设施、电子围墙，配置轨道巡逻车加强沿线治安巡防等，确保了铁路地区安全稳定。

1.4 优化调整投资计划，平稳有序推进铁路建设

2011年初，贯彻落实中央要求和部党组研究确定的铁路建设 “保在建、上必需、重配套”的原则，及时调整了2011年固定资产投资计划，对确保投产项目和重点项目资金需求进行了优化安排。

2011年下半年，铁路建设资金筹措遇到了前所未有的困难，一定程度上影响了铁路建设的正常推进。党中央、国务院领导高度重视，亲自组织专题会议研究解决，国家发展改革委员会、财政部、人民银行、银监会、社保基金理事会等部门和单位给予大力支持，帮助落实1 000亿元铁路债券和2 000亿元紧急维稳贷款。部计划、财务、建设等部门组织建设单位对建设项目优化安排，落实优先还清拖欠款特别是支付农民工和职工工资、保证投产销号项目、确保关键工程安全质量、维持铁路稳定的资金要求，调整确定了与资金筹集相配套的固定资产投资规模和基本建设投资计划。通过统筹安排，2011年、2012年开通项目基本得到保障，重点控制工程和工程安全质量得到保障，农民工工资发放得到保障，保证了铁路建设的接续推进。特别是京沪高铁和广深港高铁广深段顺利开通，在国内外产生了重大影响。

1.5 围绕转变铁路发展方式，增强发展计划的服务职能

一是进一步扩大企业更新改造管理权限。将铁路局管理的更新改造资金比例由原来的70%提高到80%，运输企业单项投资审批权限由原来的 5 000万元调整到1亿元；铁道部对运输企业更新改造计划实行规模管理，不再对铁路局管理项目进行分项目计划核准。

二是进一步扩大运输企业装备购置的权责。明确除货车外铁路运输企业为机车车辆装备的购置主体，根据拓展客货运输市场需求、提高机车车辆运用效率、提高经济效益等企业发展需要，提出装备购置计划和资金筹措建议，在部统一协调监管下集中进行招标。

三是进一步规范合资公司管理。对合资铁路发展现状及存在问题进行了认真分析，深化研究合资铁路管理办法，细化加强铁道部出资者代表管理、规范公司内部管理程序的指导意见，提出合资铁路公司优化整合和吸引社会投资的原则，进一步为合资铁路的健康发展提供制度保障。

四是进一步明确铁路基本建设项目审批管理程序。坚持规划指导、满足发展需求、突出质量效益、依法合规办理的要求。对铁路建设项目审批各阶段程序进行了细化和明确。初步设计和项目实施严格执行国家可研批准规模的标准，重大标准、工期、规模或投资调整必须履行规定审批程序。强调依法集体决策，严格变更程序。

1.6 认真履行监管职能，扎实推进节能环保和战备工作

节能环保指标计划顺利完成，其中国家铁路能源消耗预计1 789万t标准煤，控制在计划指标内；化学需氧量和二氧化硫排放量预计2 211 t、38 700 t，比计划指标降低3.2%、2.7%；编制完成铁路“十二五”节能、环保规划；全年批复项目环评14项、水保35项，会同地方政府协调解决胶济、京津、大秦、京石等铁路沿线涉及的环保方面问题等。铁路战备工作扎实推进，进一步完善铁路战时保障计划，编制完成铁路重点目标保障方案，做好相关应急预案的有机衔接；强化铁路专业保障力量体系建设，进一步提高铁路专业战备队伍综合保障能力。同时，外资引进和直属单位投资管理等工作也有序推进。

铁路建设投资 “十二五”第一年平稳开局。2011年固定资产投资完成5 990亿元，其中基本建设4 690亿元、装备购置1 060亿元、更新改造240亿元。全年完成新线铺轨3 176 km、复线铺轨2 468 km，投产新线2 022 km、复线1 752 km、电气化线路2 647 km，客运专线投产1 421 km，铁路营业里程达9.3万km。全年共交付动车组180列、大功率机车1 610台、客车2 900辆、货车38 300辆、大型养路机械和工务专用设备95台。

2 转变观念，把握机遇，科学有序推进铁路建设发展

2.1 顺利实施“十二五”规划，必须把握好铁路在综合运输体系中定位，科学有序推进铁路建设

从运输距离来看，我国幅员辽阔，人口众多，资源分布、经济发展和人口聚集不平衡，不同区域间形成了比较集中、长距离的客货交流，陆路运距一般纵横千百里，铁路特有的运力大、运距长、成本低、能耗少、持续保障能力强等技术经济特性，使其在中长途客货运输领域具有比较优势。2010年铁路旅客平均行程530 km，400～1 200 km的中长途客流铁路承担份额72.6%，1 200～2 400 km铁路市场份额60%，大于2 400 km的达到50%；在铁路完成的旅客周转量中行程超过500 km的客流占到80%。目前，我国50万人口以上城市231个，100万人口以上的城市124个，连接这些大城市、大区域的主要通道客流占全社会的33%，中长途旅客较多的意愿是选择票价实惠的铁路出行，服务好这些大运量、中长途、大众化客流是铁路的优势所在。2010年铁路货物平均运距达831 km，煤炭642 km、钢铁1 093 km、粮食近2 000 km；与我国国土面积相似的美国、俄罗斯等，铁路货运平均运距超过1 200 km。铁路固有的技术经济特性，需要铁路发挥好集约化、规模化效益，着力解决好跨区域大众和大宗客货交流，畅通运输主渠道。

从运输比重来看，目前京沪、京广、京哈、陇海四大综合运输通道中，铁路、公路、民航承担的货运比重分别为82.2%、17.6%、0.2%，客运比重分别为49.8%、47.1%、3.1%，铁路承担了通道中主要客货运量。2007年国家批准的《综合交通网中长期发展规划》，明确重点建设的“五纵五横”综合运输大通道中要“优先发展铁路”，进一步突出了铁路应在综合运输体系中发挥大能力通道作用。在主要货运品类方面，铁路90%的运力承担了大量关系国计民生的重要基本物资运输。2011年我国煤炭产量预计超过35亿t，铁路煤炭运量约22.7亿t，产运系数和占铁路货运量的比例达到了65%和58%。同时还承担全社会80%钢铁及冶炼物资、85%的木材、近70%油品等运输任务。这些物资均具有运输量大、中长途等特点。随着经济的发展，能源、原材料等重点物资需求平稳增长，跨区域运输任务繁重，需要铁路着重构建连接东西、沟通南北的区域大通道和能源资源大通道。

从运输强度来看，由于铁路发展长期滞后，运输能力十分紧张，当前快速铁路网、煤运通道体系尚在建设中，“十一五”期间铁路运输市场份额虽然有所下降，但铁路平均运输密度由2005年的3 570万换算吨公里上升到2010年的4 000万换算吨公里，增长12%。京沪、京广、京哈等六大干线平均运输强度已达1亿换算吨公里，完成的总换算周转量占全路的38%，在主要通道中仍发挥着主力作用。提升铁路市场份额、促进交通结构优化，关键还是解决铁路主要干线“瓶颈”。

我国铁路是综合运输大通道的主骨架，在中长距离、大流量客货运输和重点大宗货物运输中发挥着主导作用。“十一五”期间各种运输方式都实现了较快发展，到2010年底，全国公路、高速公路里程分别达401万km、7.4万km，分别比2005年增长20%、80%，形成了较为完善的公路网络，客货运量有了较快增长；民航航线里程“十一五”增幅38%，全行业5年完成客运量10.38亿人次，实现年均14.1%的增速，民航的高速度使其在长距离、高端客货运方面具有比较优势；管道运输在石油、天然气等液流体运输领域优势日益显著，水运也具有低成本、大运能的优势。适应经济社会发展和降低全社会运输成本的需要，统筹各种运输方式协调发展，优势互补，共同构建便捷高效、发达完善的现代化综合运输体系是交通运输业发展的重要任务。考虑到铁路在综合运输体系中定位和优势，以及国家区域发展、国土资源开发及能源发展战略的要求，相比其他运输方式，铁路仍然是交通运输瓶颈，需要继续迎头赶上，加快发展。但铁路发展也不可能包打天下，既不能像乡镇通公路那样高密度布局，也不能像航空那样追求高速度、长距离点到点运输，而是要从最佳的技术经济比选、最匹配的运输强度需求、最合适运输距离以及最合理的运输分工等方面综合考量，找准铁路定位和发展方向，进一步推进铁路科学发展。

第一，继续加快干线通道建设。国家铁路作为中长距离、高强度客货运输的骨干，其发展重点应主要定位在跨区域、大能力长大干线通道建设上。目前铁路能力紧张主要是干线能力不足，应着重构建连接各大经济区、大城市间的快速铁路网和大能力通道。尤其在经过几年大规模建设，路网主骨架建设全面推进，当前在建设资金十分紧张的情况下，必须集中建设资金和力量搞好在建长大干线项目。重点建设以京武、哈大、沪昆、汉宜、厦深等“四纵四横”为骨架的快速客运网，以张唐、山西中南部、宁西复线等为骨架的煤运通道，确保按期投产发挥作用；尽早开工建设郑徐、宝兰等快速网的缺失路段，蒙西至华中地区等煤运通道及急需配套项目，以便早日干线成网，系统形成能力，发挥“大动脉”的骨干作用，满足经济发展和人民群众需要。

第二，要科学合理把握建设标准和时机。由于各地经济发展水平、人口密集程度、自然条件各不相同，项目在路网中的定位和需求存在一定差异，建设标准不能整齐划一，建设时机也要先后衔接。铁路作为大运量的交通方式，其建设时机要充分考虑国家有关规划要求、经济社会发展现实与潜在的需求等。同时铁路建设标准的确定，要有利于铁路在综合运输体系中骨干作用的发挥，充分考虑人民群众多层次的出行需要。处于跨区域交通运输大通道中的铁路繁忙干线，应考虑新建客运专线实现安全高效的客货分线；路网扩充延伸地区，新建铁路应考虑客货兼顾。西部地区地广人稀、资源丰富和经济欠发达，新线建设要充分考虑促进国土开发和经济发展，兼顾客货运输，从单线起步加快建设布局。快速铁路网要按不同速度等级来规划建设，“四纵四横”高铁主通道，连接全国大部分重要经济区、中心城市，可按时速300～350 km建设；高速铁路延伸线及连接线，主要衔接高铁骨架网，可按时速200～250 km建设，城际铁路按时速200 km及以下标准规划建设；跨区域干线和中西部大部分铁路，考虑到既承担客运，又要服务区域货物交流，应按客货并重、时速200 km以下建设；对既有线扩能的线路按时速120～160 km建设。

第三，加强与其他运输方式互补衔接。为充分发挥铁路在大通道中的骨干作用，要加强与公路、民航、水运等其他运输方式规划建设的衔接和配套，科学配置交通资源，强化干支结合，推进多式联运，合理分担客货运输，发挥好综合交通体系的组合效应，实现门到门的便捷运输服务，最大限度方便人流物流。综合交通枢纽作为各种运输方式衔接的关键节点和纽带，在客运枢纽建设上，要着重突出服务功能，按照客运零距离换乘的原则，重视与其他运输方式的接续运输，加强信息引导、运营管理的衔接与配合，加强市政配套设施以及对外集疏运体系建设，方便旅客出行，提高客运人性化服务水平；在货运枢纽及集疏运体系建设上，要加快现代物流中心建设，增强物流服务功能，大力推进铁路与港口、物流园区等衔接，完善货运枢纽集疏运体系，发展门到门运输，拓展货运市场。

2.2 服务经济社会发展、实现财务可持续，必须把握需要与可能，量力而行推进铁路建设

实施国家“十二五”规划纲要，到2015年要努力实现全国铁路营业里程12万km、基本建成国家快速铁路网的目标任务。从这些年铁路建设发展的历程来看，呈现了快速发展的良好势头。改革开放以来至“十五”期间，27年铁路完成基建投资7 200亿元；“十一五”完成基建投资1.98万亿元，新增里程1.6万km；“十二五”截至目前，在建铁路新线约3万km，剩余投资2.4万亿元。要保持铁路良好的发展态势，确保在建项目平稳推进，我们也面临困难和挑战，特别是资金筹集和财务可持续的压力，需要积极争取中央政策支持和地方政府投入保障，进一步创新和拓展融资渠道，千方百计筹集和落实建设资金。

从现实的铁路建设资金筹措情况来看，一是财政性资金投入增长有限。“十一五”期间中央财政预算内资金（国债）投入共517亿元，占铁路建设资金来源的4%，并由2004年的14%下降到2010年的2%。2012年中央优化投资结构，重点投向保障性安居工程、以水利为重点的“三农”基础设施以及节能减排等方面，拟投入铁路建设的中央预算内资金近百亿元，低于“十一五”平均水平。铁路建设基金是中央财政预算基金，“十一五”期间共投入2 315亿元，占铁路建设资金来源的13%，2012年铁路建设基金预计约675亿元，虽然呈现出逐年增长的态势，但与铁路建设权益性资金的需求相比仍有较大差距。二是铁路债务性资金筹集受控。由于权益性资金不能满足项目资本金需求，每年发行一定的铁路建设债券作为项目资本金。近几年铁路整体负债大幅上升，2011年底铁路资产负债率已近60%，铁路建设债券发行规模受净资产比例控制，落实银行对铁路建设的贷款也受到集中度管理的控制，新增债务资金来源面临很大困难。三是地方及其他出资者保持投资强度有压力。“十一五”期间地方政府及其他投资人出资4 040.8亿元，参与铁路建设资本金比例超过30%。要实现“十二五”铁路规划建设目标，地方及其他企业的投资还要保持“十一五”期间的强度。四是铁路成本支出压力高位持续。大量新线、移动设备密集投入使用，折旧费用和财务费用大幅增加；柴油、电力等原材料价格上涨，铁路建设、运营成本支出也面临持续上行压力。

铁路作为国家重要的基础设施，具有显著的公益属性，新线投产对社会经济发展拉动作用十分明显，促进了人流、物流、资金流的快速流动，社会效益快速增长。但铁路企业自身的经济效益需要较长的市场培育过程，大部分项目投资回收期在10年以上；特别是中西部等国土开发性铁路可能在较长时间里处于亏损状态。同时，2012年、2013年大量新线特别是高铁集中投产使用，在运输安全、运输管理、高铁人才等方面也面临重大考验。基于上述情况，贯彻科学发展、安全发展、可持续发展的要求，铁路建设在保持高强度投资的同时，不应也无法追求规模的盲目扩张，要把坚持适应经济社会发展和人民群众需要，与实现铁路的健康可持续发展结合起来。因此，一方面要坚定不移地贯彻中央要求，有序实施“十二五”铁路规划，保持铁路建设发展的连续性，防止出现较大波动，努力实现“十二五”建设目标；另一方面要把握需要与可能，加快转变铁路发展方式，量力而行地推进铁路建设。要继续坚持“保在建、上必需、重配套”的原则，确保在建项目平稳实施，合理安排建设资金和工期；对于尽快形成能力和运输急需的配套项目要加快组织实施；对于上必需的干线项目，要更加重视技术经济分析，把握好运量水平、标准定位、社会效益和企业效益等关系，新建项目的经济评价至少达到国家行业规定的财务收益率指标。对于西部地区支撑国土开发、经济发展的公益性铁路，按照国家重大区域发展规划要求，在落实国家相关资金来源的条件下推进建设；对于路网布局相对完善的中东部地区，新建铁路要重视与既有铁路的合理分工、与其他交通方式衔接协调，自筹资金实现项目自身的财务平衡；对于地方希望加快推进、属于资源开发并具有一定运输需求的支线铁路，在路网规划的指导下，可由地方政府组织多元化投资主体推进建设；对于城际铁路项目，只要符合规划要求、前期审批程序已完成、地方资金和银行贷款已落实，并在部省审批权限内，可由地方为主筹资建设。铁道部对于地方政府组织推进的城际铁路、支线铁路、企业专用线都将予以积极支持，并在路网规划建设、运营管理和互联互通等方面发挥政府、行业监管与专业技术管理的优势，促进铁路建设投资多元化发展。

2.3 贯彻国家法制建设要求，必须规范铁路建设行为，依法合规推进铁路建设

一是要依法规范建设。认真做好用地预审和建设用地报批工作，在规划、设计、施工等各个环节严格落实耕地保护制度，集约节约用地，认真落实征地拆迁各项政策措施；严格执行水源保护、自然和风景名胜区保护、文物保护等国家有关政策，严格执行建设项目环境影响评价、环境监理及环保验收制度。

二是要严格建设程序。按照法律规定的建设程序，严格遵循先审批后实施的原则，对于建设过程中确有技术方案、工程措施、投资总额等重大变化的项目要严格履行变更设计审批、概算调整审批、环评变更手续、用地审批程序后组织建设。

三是要加强监管、落实责任。建设单位要把加强建设项目环境保护全过程管理、完善建设用地报批手续、严格变更设计审批和概算控制作为当前一项重要工作来抓，进一步强化工作责任；铁路行业主管部门要加强对建设、设计单位的日常指导和监督，督促建设单位按程序和规定办事，对有关违法违规行为建立责任追究制；地方政府也要依法做好征地拆迁补偿安置、环保投诉等工作，严格按照国家有关规定核定的补偿费用及时足额支付，维护被征拆群众的合法权益，落实维稳责任，加强政府监管。

2.4 加快转变政府职能，落实企业经营权责，必须增强服务意识，创新计划管理方式

第一，认真履行铁道部相关监管职能。一是行业管理责任。编制和实施铁路发展规划体系，制定和规范铁路发展计划管理有关制度办法，科学把握铁路行业发展方向；推进合资铁路发展，研究落实合资铁路、地方铁路发展政策，深化部省合作机制。二是政府监管责任。建立完善计划管理、建设管理监管体系及相关规章，建立考核机制和责任追究制度，保证铁路建设各项工作依法规范运行。三是投资主体责任。铁道部作为铁路建设的政府投资主体，要对建设项目的审批决策、计划安排和投资管理负责。要规范项目决策程序，优化项目计划安排，加强投资计划管理，平稳有序推进铁路建设。

第二，落实路局及合资公司权责。铁路局和合资公司要强化市场主体意识，落实市场主体权责。一是铁路企业要以确立市场主体地位和增强自我发展能力为己任，切实用好管好设备更新改造、移动装备购置等方面的自主权，规范权力运行和企业管理行为。二是在调整和理顺部、局建设管理体制的基础上，铁路局要切实承担起管内既有线、枢纽、中小项目和委托代建涉及既有线安全部分的工程项目管理，不断提高建设管理水平。三是各合资公司要切实承担项目建设管理主体责任，对工程建设质量、安全、投资、环境保护等目标负总责；要依法履行项目法人权责，对企业市场经营、国有资产保值增值负责，加快建立健全公司内部管理、委托运输管理以及资产经营管理等规范制度，并争取出资各方与地方政府的支持帮助。

第三，发挥地方政府的监管优势。部省合资合作建设铁路，已成为加快推进铁路建设的有效方式。地方政府发挥越来越重要的作用，特别在资金筹集、征地拆迁、建设协调监管、创造良好政策与建设环境等方面具有明显优势。铁路建设需要建立部省高效协调机制，铁路局和铁路建设单位要紧密依靠各级地方政府落实铁路建设发展的推进机制。各级党委、政府在高度重视，积极推进，全力保障铁路建设项目各个方面创造了许多成功经验，这是铁路建设的宝贵财富，是我们顺利实现“十二五”铁路建设发展规划的重要保证，我们应该倍加珍惜，使之发扬光大。

3 明确任务，落实措施，努力完成2012年发展计划工作

2012年铁路发展计划工作的总体要求是：深入学习贯彻科学发展观，全面落实全国铁路工作会议部署，加快转变政府职能和落实企业市场主体地位，坚持“保在建、上必需、重配套”的原则，实施铁路“十二五”规划，平稳有序推进铁路建设，优化装备资源配置，规范合资铁路管理，加强节能环保和战备工作，为推动铁路科学发展作出新的贡献。

2012年铁路固定资产投资总规模为5 000亿元左右，其中基本建设投资4 000亿元左右、更新改造投资240亿元、装备购置投资860亿元；计划新线铺轨5 505 km，复线铺轨5 160 km；新线投产6 366 km，其中高速铁路3 507 km，复线投产5 832 km，电气化投产7 922 km。

3.1 优化基建投资安排，平稳推进铁路基本建设

贯彻“保在建、上必需、重配套”的原则，优化基建投资安排。保在建，首先是保开通，对2012年投产、销号项目足额安排资金，确保如期开通运营。二是保重点，对国家批复的重点工程以及在建项目的控制性工程要保障资金安排，确保建设质量安全和工期。三是确保其他在建工程平稳推进，不形成半拉子工程。上必需，在“十二五”规划框架内，对系统形成路网主骨架、煤运大通道等经济社会发展和运输急需项目，争取尽早开工建设。重配套，就是搞好在建项目的综合配套，抓好重要场站、枢纽联络线、既有线电化、生产生活设施等项目建设，以提高点线整体能力、固定和移动设备匹配、服务职工生产生活为重点，促进路网系统协调配套，有效提高运输效率效益。

为了更好地发挥地方政府与社会企业的资金优势，对于部分规划内，可研已审批、勘察设计等建设准备已完成、又有运输急需的项目，可在地方政府落实项目资本金、协调解决银行贷款的基础上，及时调增年度项目投资计划并组织开工建设。

加强项目投资过程监管。一是要加强投资计划管理，高度重视投资计划安排与资金来源落实的匹配，实现投资计划安排指导并保证工程进度的要求，严格按批复概算分章节下达；各建设单位要加强投资计划管理，积极落实各类资金及时到位，切实管好用好建设资金，依法合规组织建设。二是要严格设计变更程序，要坚持“先批准、后变更，先设计、后施工”原则，严格执行变更设计条件，切实加强技术方案的落实优化，变更设计涉及有关标准、数量、费用要真实准确。要依法规范变更设计行为，防止“先干后批、打包上报、弄虚作假”等违规现象，严肃处理变更设计中违规行为，并严格追究有关人员责任。三是要切实加强投资控制，各有关部门、建设单位要严格投资控制的过程管理。国家或铁道部批准的投资估算是建设项目投资控制的法定限额，建设项目的标准、规模、投资等不得随意改变。初步设计或项目实施中因重大标准、工期、规模变化引起投资调整超出估算的项目，必须按规定报部审批。

3.2 促进路网协调配套，有序推进项目前期工作

一是把握重点，分类推进。贯彻国家“十二五”规划纲要，重点安排快速铁路网通道缺失路段和瓶颈路段项目；安排好新疆、西藏等西部重点地区铁路项目；促进路网系统协调和提高路网效率效益，着重安排点线能力配套及运输急需项目；落实部省纪要精神，优先安排以地方或企业筹资为主的合作项目。蒙西至华中地区煤运通道是连接煤炭产区和中部地区煤炭集中消费地的北煤南运战略通道，对实施我国能源发展战略、促进区域经济增长意义重大，得到国家相关部门和沿线省区的高度重视，铁路作为牵头部门必须按照国家统一安排，和地方政府有关部门一起紧密合作，制定周密计划，积极推进项目前期工作，为项目尽快开工、早日建成不懈努力。

二是严格程序，规范推进。要严格执行阶段推进程序和阶段深度标准要求，全面提高前期工作质量。预可研阶段要着重深入研究运输需求，合理把握项目的功能定位，选取适宜的技术标准，加大重大技术方案的研究论证；可研阶段要基本稳定建设方案，明确主要技术标准和沿线站场站房规模，合理确定投资估算，科学进行项目经济评价，在规划选址、土地预审、环境评价、节能评估等前置条件完成的基础上依法合规推进可研报批；初步设计阶段要保证勘察设计深度与质量，确保地质勘探量达到规定的要求，深化细化设计落实技术方案与工程措施，按标准规范编制概算，依法有效控制投资。

三是转变理念，落实责任。各部门、各单位要深入贯彻转变铁路发展方式的新思路，健全规范工作程序，落实各自责任，扎实有序做好前期工作。计划管理部门要不断修改完善有关管理办法，规范项目前期招标工作，完善市场竞争机制。要加大对项目勘察设计质量、投资控制的考核。要把握工作节奏，突出重点抓落实，统筹安排勘察设计资源，合理安排工作周期。鉴定审查部门要深入实际，尊重科学，认真执行国家有关规定规范。要加大对设计单位技术指导，遵照阶段深度要求严格审查，科学审定工程方案，优化选择工程措施，从源头上把握技术标准方案和投资控制的协调统一。建设单位要转变观念，履职尽责，在推进项目前期工作中认真负责地组织完成各项前置审批手续，以及征地拆迁、道路立交、通航论证等协议签订和落实，要主动加强与地方政府各部门等单位的联系沟通，主动做好建设协调工作。加强对设计、施工、监理单位监督、管理、考核。落实项目建设的主体责任。各级地方政府有关部门也要为项目推进创造良好的条件环境，在用地、环评、征地拆迁安置、管线迁改、道路立交等方面主动承担，积极协调督办，依法加强监管，协力推进项目前期工作。

3.3 落实运输企业市场主体权责，切实提升更改投资管理水平

一是突出重点，抓好更改资金投向。要确保安全设施的资金投入，铁路局管理的更改资金中用于行车安全的资金不得低于20%，这是路局更改资金必须坚持的红线，尤其是保障客车安全和客专调度布局调整、道路交叉平改立、栅栏封闭等项目要尽早统筹做好安排，同时，重点抓好京广、沪昆等重要干线的通信、信号、电气化设备更新改造。要抓好生产生活设施建设三年规划的实施工作，2012年全路将投入28亿元用于生产生活配套设施建设，各铁路局要按照“适度集中、充分利旧、改造为主、新建补充”的原则，推进职工生产生活设施建设，铁道部将给予适当的资金补助。要加大提高服务质量的投入，做好互联网售票、客票实名制、客服中心等项目安排，完善客车餐饮、洗涤等配套设施建设，推进新一代客票系统、货运电子商务系统等项目的应用。

二是加强更新改造资金监管。随着新的铁路运输设施更新改造办法的实施，铁路局自主使用资金有所增加，更新改造项目审批权限进一步扩大。各铁路局要抓紧修订完善有关管理办法和规定，严格审批程序，突出投资重点，明确审核内容，注重过程监管，进一步提升更新改造管理水平；部内相关部门要加强监督检查，确保更新改造资金正确投向和规范使用。

三是规范合资铁路更改计划管理。针对合资铁路更新改造管理中出现职责不清、资金不足和程序不规范等问题，铁道部将进一步加强国铁控股公司的行业监管，规范管理程序。国铁控股合资公司单项投资1亿元以上更新改造项目，按公司程序决策，报铁道部审批；单项投资2 000万元以上、1亿元以下的更新改造项目，按公司决策程序审批，报铁道部备案。同时要进一步明确合资公司和受委托铁路局职责，受委托铁路局对铁路运营设施设备安全负管理主体责任，根据运输安排和设施设备状况提出年度更新改造需求规模；合资公司是投资决策的责任主体，按照公司决策程序对更新改造资金保障负责，并和受托铁路局商定执行更新改造计划的实施办法，保证更新改造管理依法合规，安排及时，使用有效。

3.4 统筹铁路建设和运输需要，优化装备购置投资结构

一是抓好技术装备规划研究。紧密结合“十二五”路网建设和运输需求，着眼装备与线路投产的合理配置，形成整体运输能力，提高装备投资决策管理水平；要加强装备配置合理性的研究，深化投入产出分析，与客运专线列车开行方案、大能力货运通道建设和既有线改造紧密结合，根据不同区域经济发展特点、综合考虑存量资源调整变化及新增运输设施投入情况，优化机车车辆运力配置，提高设备运用效率。

二是明确装备购置重点。重点安排新型客车、动车组、大功率电力机车和通用货车等装备购置，确保新线、电气化区段开通以及客货运量增长对装备的需求。同时围绕保证运输安全和提升服务质量，做好保障高铁安全的检测列车、接触网维护检测车辆、大型养路机械、救援装备及相关的高价互换配件等的计划安排，有效提高装备保安全能力。

三是依法实施装备招标采购。要尽快修订机车车辆装备招标管理办法，统一标准，加强监管，协调组织招标活动，依法开展招标采购工作。要充分发挥投资导向和市场机制作用，不断促进市场培育，依法规范招标行为。要规范铁路机车车辆许可审批，加强产品质量安全管理和监督，积极推进铁路产品第三方认证制度，形成公开、公平、公正的市场竞争机制。铁路运输企业要尽快制定铁路装备购置、高价互换配件、加装改造实施细则，完善内部管理程序。部有关部门要加强协调组织，规范实施铁路专项设备招标采购，明确管理职责，严格执行招投标程序。

3.5 充分发挥路地合作优势，协力推进铁路建设

一是深化完善合资合作铁路建设机制。铁路作为国家重要的基础设施和国民经济大动脉，需要发挥铁道部和各级政府的主导作用，在积极争取中央预算内资金、国债资金和扩大铁路债券发行规模的同时，继续坚持和完善部省合作机制，对于不同属性的铁路采取不同的建设模式，共同推进铁路建设。铁道部有关部门要增强服务地方经济社会发展意识，加强规划建设推进的协调工作，发挥跨区域大干线项目统筹谋划的主导作用。地方政府要抓好地方配套资金落实，确保资本金及时到位，积极协调建设过程中出现的各种问题，为铁路建设创造良好环境，同时主导推进城际铁路、地区支线建设。

二是积极推进合资公司整合重组。随着路网主骨架的逐步形成，铁路建设和运营必须不断向科学化、规范化迈进，部分已投入运营的合资公司存在规模过小、管理成本过高等问题，促进合资公司的健康发展，需要在规模化经营、公司优化重组上下功夫。要坚持路网的完整性与运输调度的集中统一指挥，从有利于路网规划实施和整体功能发挥，有利于降低运营成本、提高公司经济效益，有利于强化专业技术管理，确保运输安全和职工队伍稳定出发，在充分协商股东各方意见的基础上，逐步探索、系统推进合资公司的优化整合。新建项目要充分利用在建和既有公司资源，原则上同地、同类项目不再成立新的合资公司，工程建设完成后要及时进行优化整合。

三是进一步规范合资公司管理。要以发挥运输管理优势、保障运输安全、降低运营成本为原则，进一步规范合资公司的委托运输管理，严格履行相关程序，努力实现互利共赢。要落实安全管理责任，委托方对安全设施投资保障负责，受托方对相应安全生产管理工作负责。要健全铁道部对部出资者代表的管理办法，完善出资者代表内部决策制度。要逐步完善各项规章制度，健全合资铁路公司法人治理结构，形成“三重一大”决策机制，提高合资铁路管理水平，促进合资公司健康发展。

3.6 切实加强考核和监管，抓好节能环保和战备工作

第一，狠抓铁路企业节能减排指标考核。2012年是以工作量单耗和化学需氧量、二氧化硫排放量为指标考核国家铁路的第一年。铁路节能环保工作必须进一步强化节能减排目标责任制，深入细致地做好指标分解和下达、数据的统计和上报等工作，严格实施指标考核。

第二，强化项目建设过程中的环保监管。加强建设项目环境保护全过程管理，依法开展建设项目环境影响评价工作，凡是未按规定取得环境影响评价批复的，一律不得开工建设。要严格履行环境保护“三同时”制度，各项环保措施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。要加强重大变更环境审批管理，必须按照经批准的环境影响评价文件所列的地点、性质、规模和环境保护措施组织实施环保工程；发生重大变化的，必须履行相关变更审批程序，未经变更审批不能开工建设。项目竣工投产后，要及时组织环保专项验收工作。

第三，加快推广铁路节能环保重点项目。要进一步加大节能环保项目资金投入，加快淘汰技术落后的高能耗设备，继续大力度推广地源热泵、动态能源管理等节能技术，重点开展城区限制机车鸣笛、旅客列车密闭式厕所改造、站段生态塘污水处理等环保工作，并积极争取国家财政对铁路节能环保项目的补贴。

第四，坚持不懈抓好铁路战备工作。要加大科研攻关力度，完善铁路战备保障装备体系，积极探索战备工作与平时应急工作有效衔接的途径，完善铁路战备工作协调机制，加强战备物资动态管理，完善铁路战备物资储备体系，满足平战铁路保障需要。

面对“十二五”繁重艰巨的任务，发展计划系统要全面落实部党组的部署要求，扎实做好发展计划各项工作。一要讲大局、识大体，进一步转变作风，立足服务基层、服务企业、服务社会，深入一线，加强调研，倾听和吸取各方意见，更好地为铁路建设的科学发展出谋划策，抓好落实；二要严格执行工作程序，加强管理过程控制，落实岗位职责，不断提高计划管理水平；三要加强对科学理论、法律法规和专业知识的学习，不断提高统筹协调的业务水平，增强应对复杂局面、解决复杂问题的能力；四要深刻吸取铁路系统腐败案件教训，毫不松懈地抓好廉政建设，落实党风廉政建设责任制，在项目审批、设备采购、投资核算、招投标等重点环节加强监管，形成勤政廉洁、克己奉公的良好氛围。