我国公众参与地方政府绩效评估障碍性分析

柏 洁

（中共哈密市委党校 新疆 哈密 839000）

一、我国公众参与地方政府绩效评估中存在问题

我国各地方政府开展的以公众参与为主的政府绩效评估活动，提高了政府及其工作人员的责任和服务意识，加强了对政府绩效的监督与约束，但总体效果不尽如人意，而造成这一结果的原因，主要有以下三点。

（一）受传统行政文化束缚，公众的参与意识不强

长期以来，由于受传统文化以及其他一些因素的影响，我国始终未形成民众本位的参与文化，公民普遍缺乏参与意识。究其成因，笔者认为主要有以下三点：首先，传统行政文化抑制了公众的主体意识。由于中国传统政治文化中的封建等级思想在民众心理上积淀甚深，导致公众对政治权力表现出明显的依附性、臣属性，抑制了公众的主体意识。由于公众主体意识的缺失，导致民众缺乏参与政府绩效评估的主动性与积极性。其次，在传统评估模式的影响下，当前我国各地开展的公众参与政府绩效评估活动主要是一种政府行为，有些甚至就是一种政绩工程，公众在参与中往往处于被动的地位。且其发起和实施都是由政府主导的，并易受主要领导关注点转移而转移，或主要领导变更而转移，因此持续性不强，评估活动最终往往流于形式。再次，按照公共选择理论，人都具有理性经济人特性，即追求个人效用最大化是个人行事的动机与动力。而公众在参与政府绩效评估的过程中不但需要支付一定的成本（譬如时间与金钱），甚至还容易造成与政府被评估部门的关系紧张。因此，这也导致“搭便车”现象盛行，很多人对待参与活动不积极，希望通过别人的参与，使自己坐享其成。

（二）公众难以有效获取政府的绩效信息

由于政务公开制度不健全，导致公众难以有效获取政府的绩效信息。其具体主要表现为政府信息的公开度相对较低以及政府运行机制的透明度不高等方面，而公众获取政府绩效信息匮乏也直接影响公众参与政府绩效评估的有效性。因为公众评估政府绩效的过程实际上是一个绩效信息在政府与公众之间进行交流的过程，公众获得的政府绩效信息的数量和质量将直接影响到绩效评估的效果，很难想象公众在不知情的情况下能对相关部门的绩效作出正确的评价。然而，长期以来公民获取评估信息困难重重。公众在参与地方政府绩效评估时往往缺乏常规的绩效信息，再加上政府运行过程的封闭性，公民要想获取有关地方政府行政特别是其技术运用和内部业务方面的信息非常困难。因此，由于所获评估信息的匮乏，公民也就失去了对地方政府绩效进行评估的依据和条件，即使参与了评估，往往也是“盲人骑瞎马”，难以取得预期的效果。

（三）评估内容与方法的科学性不足

目前影响公众参与地方政府绩效评估效果的除上述两点外，缺乏科学的评估内容与评估方法也是重要因素之一。其主要表现在如下三个方面。

首先，当前我国地方政府在绩效评估中对于参与主体的选择缺乏针对性。当然，也许是为了更大程度地代表民意，目前各地开展公众参与评估的规模都比较大，动辄上万人。同时，对参与评估的主体也没有按照评估部门的不同进行严格甄选，缺乏针对性。

其次，对参评部门未进行分类或未进行科学归类，导致评估结果的可比性差。根据目前已经进行过的公众参与政府绩效评估活动中，地方政府惯常采用的模式是将所有部门放在一起进行评估，而不论其职责及服务对象是否相同，且一般都是按评估结果对各部门进行排名和考核。而这一看似合理的评估模式却忽视了不同政府部门的工作的独特性与服务对象的差异性，而这也容易造成评估结果缺乏相应的客观性与公正性及被差评单位的不满。

最后，是评估内容过于笼统，指标设计缺乏针对性。真正有效的评估内容应能真实反映被评估部门的职能和工作特点。但在当前的评估模式中，由于参评部门过多，且未分类或分类不够科学，导致评估的内容只能大而化之，诸如服务质量、办事效率、服务态度、党风廉政等笼统且缺乏针对性的指标很难真正反映被评单位的工作实际与履职情况。

二、完善我国公众参与地方政府绩效评估的对策

（一）切实提高公众的参与意识

公众只有真正产生了参与社会管理的意识才能转化为积极的行动。当前随着经济社会的发展，以及公民素质的提升，我国公民的主体意识和权利意识也逐渐增强，公众对政府管理及政府绩效也产生了越来越多的关注，特别是对政府管理及绩效中存在的一些问题都有自己的认识与理解，并希望能参与到政府的管理及问题的解决过程中来。因此，应大力培育有中国特色的公民社会，不断提高公民的主体意识、权利意识，引导公民塑造独立的政治人格，培育和发展参与型的政治文化氛围。

（二）构建高效的政府绩效信息公开机制

社会治理中，“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”。因此让公民了解政府的政策的制定和执行过程，了解政府的运行机制，有助于增加公民参与公共部门绩效评估的有效性。所以，要使公众更好的参与到地方政府绩效评估中来，政府部门首先就要做好绩效信息公开工作。因此，必须进一步深化政务公开，健全政务公开的各项制度，并应欢迎与引导大众传媒全程介于评估活动之中，大力发展电子政务，以使公民获得更多的高质量的政务和政府绩效信息，非如此，不足以提高公众参与评估的有效性。

（三）提高评估内容与方法的科学化程度

若想切实提高公众参与的作用与效果，提高评估内容与评估方法的科学化程度必不可少。可以从以下三个方面对评估体系进行改进。

首先要对参评公众进行科学筛选。“把合适的人放到合适的位置上”是管理学中的一条重要原则，这句话放到公众参与中同样适用。因为评估主体的确定对于评估结果的客观性与公正性至关重要，所以在评估过程中一定要运用科学的抽样方法，使特定的公众针对特定的对象进行评估，譬如说可以根据不同的评估对象选择不同的评估主体。因为政府部门各职能的差异决定了其服务对象的差异，在公众参与的政府绩效评估中，只有选择和各政府部门有过直接接触，对其工作情况有较深入了解的公众才具有针对性，才能对政府部门的表现作出较准确地评价。同时对于公众参与的规模也一定要控制好，并不是说参与的人数越多效果越好，有时情况恰好相反。因为如果参与人数过多首先就会造成将评估成本过高的问题，同时也很难保证评估的准确与公正。因此，保持适度的规模是必要的。相关研究表明，对于一项评估来说，在最充分的意义上，考虑各类政府部门的服务对象的总量，有3000—3500左右样本量就足以获取反映一个区级城市所有政府部门表现的有价值的公众评价结果。因此，合理限定公众参与的规模是保证评估结果合理有效的前提之一。

其次，要对参与评估的政府部门进行科学分类。为了保证评估结果的客观公正，使最终排名能反映各部门的真实工作绩效，必须对参评的部门进行合理分类。在同一类部门中进行排名，才能使结果具有针对性。而分类的原则可以按照以下两个标准实施。第一，主要服务对象同一性：第二，工作领域相似性，满足这两个标准的分类方法才有助于真实反映各部门的工作绩效，保证评估结果的客观与公正。

最后，要设计出更具针对性的评价指标。评价指标是公众对政府绩效进行评估主要依据，因此，指标设计的优劣将直接影响到评估的效果。所以，首先要根据部门的不同设计出不同评估指标体系，同时对于一些普遍性的指标，诸如办事效率、职能转变、党风廉政等等，则要根据各部门职能的不同，对其权重进行合理认定。其次，评估指标要细化、量化，定性指标也要尽可能通过量化的方法表现出来，建立起一个便于操作的评估指标体系，便于公众进行评估。具体而言，要构建系统化的指标体系，可以通过将目标逐级分解的方式，来便于公众理解与评估。譬如可将“政务公开”进一步分解为“三公开销明细”、“主动宣传法律法规”等指标，便于公众对指标的准确理解。同时，对于一些直接面对公众提供服务的窗口部门，可借鉴私营部门的经验，对诸如办事效率，服务质量等评估指标进行量化，例如办事效率可以按单次服务时间来进行量化等。这样就易于公众作量化比较，减少定性比较所带来的偏差和误解。

[1][美]凯瑟琳·纽科默等.迎接业绩导向型政府的挑战[M]，张梦中等译.广州：中山大学出版社，2003.

[2][美]戴维·奥斯本/彼德·普拉斯特里克.政府再造的五项战略[M]，谭功荣、刘霞译.北京:中国人民大学出版社，2002.

[3]范柏乃.政府绩效评估理论与实务[M].北京：人民出版社，2005.

[4]王宁.当前我国政府绩效评估中的公共参与问题研究[J].西北工业大学学报，2009(12).