110社会应急联动工作现状及对策研究——以绍兴市为例

□沈雄标

（绍兴市公安局，浙江 绍兴 312000）

○公安理论与实务

110社会应急联动工作现状及对策研究
——以绍兴市为例

□沈雄标

（绍兴市公安局，浙江 绍兴 312000）

随着现代化建设的不断推进、城市化进程的不断加速，各类公共安全事件日益多发，群众安全需求日益多元，如何更加有效地运用110社会应急联动工作机制，更好地服务群众和社会、保障安全和稳定，是当前各级政府创新社会管理视野中的一项亟待解决的重大课题。目前110社会应急联动工作存在承诺难以兑现，服务无法到位；指挥缺乏权威，合力不能形成；管理出现缺位，效能发挥受限等问题。对此，110社会应急联动工作机制应积极顺应时代发展的趋势，从促进社会公共事业发展，保障社会稳定和人民群众安居乐业的角度出发，实现自身全方位的转型升级，建成一个“政府领导，整体联动，高效运作，服务社会”的社会联动工作机制。

110；社会应急联动；创新社会管理；绍兴市

主持人：王玉叶

110社会应急联动工作机制，是建立在110报警服务系统基础上，整合各种社会应急服务资源，为市民提供综合性紧急救援服务，为社会公共安全提供强有力保障的工作机制。它是一项由政府主导的社会系统工程和公益事业，既是实施应急管理、预防和处置突发公共事件的重要平台，也是回应群众新期待、新要求，改善民生、保障民安的重要举措，更是体现政府转变自身职能、加强社会管理和公共服务的善治之策，事关千家万户安宁，事关党和政府形象，事关和谐稳定大局。特别是随着现代化建设的不断推进、城市化进程的不断加速，各类公共安全事件日益多发，群众安全需求日益多元，如何更加有效地运用现有的110社会应急联动工作机制，更好地服务群众和社会、保障安全和稳定，是当前各级政府创新社会管理视野中的一项亟待解决的重大课题。

一、绍兴市110社会应急联动工作现状分析

绍兴市110社会应急联动工作机制始建于1998年。当年4月，根据浙江省人民政府《关于实施社会服务联合行动工作的通知》（浙政发〔1998〕30号）精神，绍兴市区初步建立了由市政府牵头，以公安110报警服务系统为龙头，政府相关部门参与的110社会服务联动机制。联动工作开展以来，在绍兴市委、市政府的统一领导下，通过各成员单位的相互配合、共同协作，110社会服务联动机制效果显著。在2011年7月由浙江省公安厅委托省移动公司所作的民意抽样调查中，绍兴市群众对110接处警工作满意度居全省第一。一是品牌深入人心。经过10多年的精心经营和维护，“有困难拨110”成为群众遇到困难、需要求助时的第一选择，“有警必接，有难必帮，有险必救，有求必应”的承诺也妇孺皆知、家喻户晓。可以说，110已成为社会广泛认可、群众口口相传的一块政府品牌。据统计，绍兴市公安局110报警服务台的年接警数已从1998年的4万余起增至2010年的32万余起，增长了8倍多。二是作用无可替代。110作为百姓安全的守护神，已是百姓生活中不可或缺的一部分。特别是当前社会矛盾和安全事故多发，24小时运作的110成为群众向政府紧急求助的主要便捷渠道。一定程度上讲，110已变成政府的“守夜人”和“百管部”。2010年，绍兴市公安局110共处理各类警情18.4万余起，出动警力7.6万余人次，提供现场救助4.6万余次。三是基础更加扎实。110依托公安大情报体系，建立了较为完备的信息网络，能全方位、多层次、宽领域地收集各类情报信息，有效掌控社会动态；建立了训练有素、反应快速的全天候专业队伍，市区两级现有专职指挥员21名，接警人员46名，一线专职处警力量211名；建立了较为规范的运行机制，实行点对点指挥和派出所一级处警，确保了快速出警、有序处置；建立了较为先进的指挥中心，配备了“110、122、119三台合一”报警系统、短信报警系统、GPS卫星报警系统、实时图像监控系统、区域防范报警系统、350兆无线集群呼叫系统等先进的硬件装备。

但是，由于原有的社会服务联动机制较为松散，加上政府机构的数次改革和部门职能的不断调整，目前大部分单位联不上、动不了、处不好，问题不少。

（一）承诺难以兑现，服务无法到位。110“四有四必”的承诺，原先只局限于公安职责范围内，但群众对此承诺的要求却逐步扩展到社会的方方面面。据统计，绍兴市公安局110报警服务台接到的群众求助类电话中，60%以上为涉及工商、环保、城管等其他政府职能部门业务范围和开锁、维修水电气故障、民事纠纷、家庭纠纷等明显不属于公安机关管辖的非警务求助，这在节假日和夜间更为集中和明显。对此类求助，110民警由于职能所限，到达现场后难以进行有效处置，造成群众不满意。同时，由于群众求助的数量和要求不断提升，现有警力配备不足的问题也日益突出。目前，绍兴市公安局110报警服务台日均接警数近千起，处警民警常年处于忙于奔波、疲于应付的状态。

（二）指挥缺乏权威，合力不能形成。面对当前社会上发生的各种各样的突发事件，需要有指令畅通、一呼就应的指挥调度机制，针对不同类别的处置内容，及时调度相应的处置资源，以确保尽快、有效、稳妥地加以处置，从而避免事态扩大、损害加剧。但在目前情况下，公安110指挥中心作为公安机关内设机构，由于职责权限的制约，在接到群众报警时，其指挥的效力往往只能局限在公安内部；对于大量的非警务求助，则很难指挥、协调其他部门进行处置。而且，部分联动部门或未建立24小时值班制度，或未公布对外的热线电话，或未能落实值班人员，常常导致无从联系，更不用说指挥调度了。有些单位即使能够联动，或者反应速度十分缓慢，或者处置情况不及时反馈，也影响了应急联动工作的整体运行效能。

（三）管理出现缺位，效能发挥受限。伴随经济社会的飞速发展，不仅群众求助的内容不断翻新，范围不断延伸，而且绍兴市区的行政区划和构成、社会服务管理部门架构和工作体系也发生了巨大变化，许多新情况并不包含在原有的社会服务联动机制的制度设计范畴内，出现“有求难以应”现象。如绍兴市级政府部门几经调整，既有新设的，又有撤并的，但原来的联动职责归属并未作相应的调整和明确，绍兴高新技术产业开发区、袍江经济技术开发区、镜湖新区、滨海新城等区域的管委会均未参与110社会应急联动，导致许多工作无法落实，群众反映较多。

分析110社会服务联动工作面临窘境的成因，主要有以下几点：一是定位的局限性。原先的社会服务联动机制更多地定位为对公安110报警服务系统的补充。公安机关作为牵头部门，只是“为相关部门实施救援工作提供便利和支持”，缺乏刚性的指挥权和追责力，造成原有联动机制先天性就有职责定位不清、运行机制不畅、监督制约不强等诸多问题。二是资源的单一性。由于原有联动机制有名无实，在实际运作中，公安110指挥中心只能调度公安内部警力资源，无法有效指挥和组织其他部门行业的资源，也就不能有效应对群众多元化的紧急救助需求。三是手段的有限性。公安机关处置群众报警求助时，主要是依法运用法律手段。但实际运行过程中，面对群众多种多样的需求，仅靠法律手段显然远远不够，而且有些方面也不适宜用法律手段来解决，需要综合运用行政手段、经济手段等多种方式。这点在社会紧急服务方面显得尤为突出。

二、110社会应急联动工作的发展趋势

在经济社会迅速发展的大背景下，社会整体形态和群众生产生活发生了全方位变化，与之相对应的，110社会应急联动工作所承担的职责任务也要有相应的发展。一是社会有新要求。当前，我国已进入风险社会，各类突发性公共事件大量发生，要求政府能科学加以应对、及时有效加以处置，这也是社会管理创新的一大任务。110社会应急联动工作机制作为政府进行应急管理的一个重要平台，必须主动适应社会发展，加强自我改进和创新。二是群众有新期盼。广大群众法治意识和公民意识不断提升，要求政府提供更为广泛、更为高效、更为公平的公共服务。110社会应急联动工作机制作为政府服务群众的一个重要平台，必须主动回应群众期盼，扩大服务范围，改善服务方式，提升服务质量，最大限度满足群众需求。三是政府要新形象。打造效能服务型政府，更好地保障和改善民生，是新形势下党和政府贯彻落实科学发展观的具体体现，也是政府推动自身职能转变的一个方向。110社会应急联动工作机制作为政府展示新形象的一个重要平台，必须主动遵循政府改革方向，更好地体现政府执政为民的工作理念和务实作风。

总体而言，110社会应急联动工作机制应积极顺应时代发展的趋势，从促进社会公共事业发展，保障社会稳定和人民群众安居乐业的角度出发，实现自身全方位的转型升级，建成一个“政府领导，整体联动，高效运作，服务社会”的社会联动工作机制。关键是要实现“四个提升”。

（一）平台由部门向政府提升。目前，110指挥中心作为110社会应急联动工作的指挥中枢，仅是公安机关的一个内设部门，相应的，以此为依托的110社会应急联动工作也更多体现为公安机关的部门行为，限制了职能的发挥。为此，必须从政府层面上进一步做大做强110指挥中心，赋予其相应的职级和职权，将其打造成一个指挥有力、统一协调、快速高效的应急指挥调度中心，真正实现由部门指挥平台向政府应急联动指挥平台转换。

（二）功能由局部向综合提升。原先的110社会服务联动工作凸显的是社会治安管理和以公安为主的一般性社会公益服务功能，这显然与当前社会的实际需求不相符合，也与其所能发挥的功能不相匹配。为此，必须进一步拓展功能，在继续服务群众紧急求助的同时，扩大到对重大安全生产事故、群体性事件、治安事件、公共卫生事件、自然灾害事故等各类公共突发性事故（件）的应急救援处置（实际工作中已在部分履行上述功能），真正实现由较单一的治安管理、社会服务功能向综合性的应急管理和服务救援功能转变。

（三）资源由单一向多元提升。110社会应急联动工作涉及方方面面，不是仅靠哪个部门一家的力量就能做好的。建立110社会应急联动工作机制，就是为了尽可能多地整合和利用各类社会资源，改变公安机关一家苦撑的局面，更好地为社会和群众服务。为此，必须全面整合具有应急处置和紧急救援职能的部门及行业，使之在统一的体系下协调、有序地履行职责，确保最大限度地满足社会和群众的需求，真正实现由单一性的公安资源运用向多元化的社会资源运用转变。

（四）手段由传统向现代提升。110社会应急联动工作面对的是社会和群众的紧急求助，需要有快捷的反应速度，避免事态扩大、损失加剧、危害加重。为此，必须充分运用现代通信、信息技术手段，构筑一个全方位、立体式、现代化的调度系统和网络，做到扁平化指挥、可视化监控，确保能快速调度处置力量，精确锁定求助方位，全程掌控处置现场，真正实现由传统手段向现代手段转变。

三、完善110社会应急联动工作机制的对策措施

110社会应急联动工作机制应立足于 “破解难题、促进发展，提质提效、服务社会”的方向，从现实出发，突出应急与服务并重，充分整合现有社会资源，充分发挥部门联动优势，充分提升服务社会效能，从建好“五大机制”入手，真正做到“有呼必有应，人急我也急，整体能联动，动后出成效”。

（一）建立健全组织领导机制。在绍兴市政府层面成立由分管副市长牵头，政府各相关部门和社会服务单位参加的110社会应急联动工作领导小组，统一指挥、协调社会应急联动工作。同时，将公安110指挥中心作为日常管理指挥的平台，行使指挥调度、通报协调、装备调用、检查监督等相应职权。应急联动指挥中心可分设指挥调度组和考核监督组。指挥调度组主要负责受理涉及应急联动的各类报警求助、实时警情调度、处置过程监控和处置结果的反馈；考核监督组主要负责组织协调、综合分析、情况通报、例会召集、监督考核等工作。

（二）建立健全日常管理机制。制定110社会应急联动工作实施方案，规范报警受理范围、联动部门职责、处置原则和程序等内容。推行“统一制度、统一标识、统一着装、统一考核”的“四统一”管理模式，为各单位的应急联动处置车辆喷涂统一的外观标识，为处置人员配置统一的应急联动制式反光背心，以提升各联动单位的认可度、向心力和荣誉感，进一步树立110社会应急联动的品牌和形象。建立联动工作定期情况通报、报警回访、工作例会等工作制度，加强与群众之间、联动部门之间的沟通交流，及时掌握联动工作中出现的问题和不足，协调解决碰到的各类困难，使联动工作边运行边完善。

（三）建立健全分级联动机制。按照承担的职责任务和服务民生的紧密程度，将联动单位分为两个等级，实施二级联动架构。其中，一级联动部门主要承担经常性的应急处置、紧急救助和社会服务等工作，必须严格落实24小时专人值守，并做到“四定”（定值班场所、定应急处置队伍、定应急处置交通工具、定职责任务）；二级联动部门主要承担非经常性的应急处置、紧急救助和社会服务等工作，必须明确责任领导和联系人，保证24小时通讯联系畅通，确保发生紧急联动事项时能联得上、动得了。

（四）建立健全装备保障机制。按照“立足实战、急用先上、着眼长远、逐步建设”的原则，在合理沿用公安原有设施的基础上，进行全面扩展和升级，形成一张信息化、实时化、共享化的应急调度指挥网络。突出公安指挥中心这个联动中枢建设，增设110社会应急联动专门调度台和公共突发事件应急处置领导决策指挥室，装载动态视频、3G无线图像传输、GPS定位等设施，使之成为集接警派警、处警跟踪、动态监控、集群寻呼、处置监督、决策指挥等多项功能于一体的综合性实战平台。搭建 应急联动指挥中心与各联动单位的网络派单平台和“短信群发系统”，实现“点对点”高效指挥和信息互通共享。加强各部门应急联动专用装备建设，一级联动单位应设立24小时值班室，安装视频监控系统，配备专用应急联动警情接收电脑、联系固话、处置车辆，处置车辆统一安装3G无线视频系统、GPS定位系统和无线对讲系统；二级联动单位应在固定场所配备专用应急联动警情接收电脑和联系固话。

（五）建立健全监督考评机制。出台110社会应急联动工作考核细则，按照各单位承担的联动工作职责，采取日常抽查、每季通报、年度考核的形式进行检查考核，并明确将社会应急联动服务工作纳入市政府对各部门的年终岗位目标考核范围。及时落实工作奖惩，定期对联动工作优秀单位和个人进行表彰奖励，以充分调动各联动单位和工作人员的积极性；加强对各部门日常应急联动工作落实情况的检查，及时发现、督促纠正工作中暴露出来的各种问题，对造成严重后果的依法依纪追究责任，坚决杜绝有令不行、应而不急、联而不动等问题的发生。

此外，在110社会应急联动工作启动运行阶段，还需要着重抓好三项工作：一要提升队伍素质。重视110社会应急联动服务队伍与应急救援联动队伍的选配建设，把政治素质好、业务能力强的工作人员安排到联动工作岗位上来。同时，要加强对相关工作人员的法律法规、业务技能、文明用语、仪表形象等方面的培训，定期组织应急联动实战演练活动，力求建立一支责任心强、业务精通、作风正派、形象良好的应急联动服务队伍，提高社会应急联动工作的服务质量和效率，塑造良好形象。二要处理好部门间关系。目前，在处理综合性事务方面，除了110应急联动平台外，还有市长热线“12345”和便民服务中心。应清晰界定三者之间的职责，使三者分工明确，互为补充，做到既主动揽职，不推诿；又相互配合，不拆台，共同服务社会和广大群众。此外，对于一些部门和行业自有的求助服务平台，可根据实际需要与110应急联动平台互通互联，为群众提供多渠道的应急求助选择。三要营造良好氛围。通过广播、电视、报刊和网络，广泛宣传110社会应急联动工作的主要内容、职责分工和报警求助范围等，进一步增强工作的透明度，提高群众的知晓度，一方面使广大群众更好地运用、支持和监督110社会应急联动服务工作，另一方面也使各单位把110社会应急联动当作展示本单位工作的重要平台，进而增强主动服务的作为意识。

D631

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1674-3040（2012）01-0040-04

2011-12-15

沈雄标，浙江省绍兴市公安局党委副书记、副局长。

（责任编辑：王玉叶）