加强基层公务员职业能力建设——以A省D县为例

胡本春

（中共马鞍山市委党校，安徽马鞍山24300）

加强基层公务员职业能力建设
——以A省D县为例

胡本春

（中共马鞍山市委党校，安徽马鞍山24300）

基层公务员职业能力建设是整个公务员队伍能力建设的重要一环，从某种程度上说，它直接关系到整个基层政权执政的成败。由于体制、机制和历史遗留等诸多方面的原因，当前基层公务员职业能力建设存在许多不足，如基层公务员队伍“年老体虚”，科学的“进出机制”没有建立起来，知识储备比较薄弱，专业知识欠缺，缺乏系统培训，处理突发事件能力有待提升等。为此，加强基层公务员职业能力建设，应优化队伍结构，科学分类分层，建立系统性的培训机制，按照科学发展的要求，树立服务理念，用服务化解基层矛盾，努力建立一支能进能出、专业化、知识型、复合型、服务型的基层公务员队伍。

基层公务员；职业能力；优化队伍结构；进出机制；知识型；复合型；服务型

基层政权是国家政权的基础，是全面贯彻执行党的路线、方针、政策，团结带领群众全面建设小康社会的前沿阵地。基层公务员是与人民群众贴得最近的管理服务群体之一，起着承上启下、沟通联系、了解民意、宣传政策、调解矛盾等重大作用，是政府开展工作的支点，是群众依靠的基点，其素质的高低，直接影响着党组织的凝聚力、战斗力和向心力，影响着农村改革、发展、稳定。据统计，目前，工作在县级以下的基层公务员占全国公务员队伍总数的60%左右，构成我国公务员队伍的主体。所以，从某种程度上说，基层公务员职业能力建设的成败，直接关系到整个基层政权执政的成败。

基层公务员职业能力一般概括为：基层公务员应该掌握的，直接影响其在职位上依法运用公共资源来科学、有效地履行行政职能，提供公共产品与服务等活动的知识与技能的总和。由于体制、机制和历史遗留等诸多方面的原因，当前基层公务员队伍建设存在着许多不容忽视的问题，一些基层公务员工作能力欠缺、工作方式和领导方法陈旧、为民意识淡薄、个别干部作风方面的问题比较突出等弊端，不仅侵害了群众的权益，而且严重影响了政府在广大群众心目中的形象。面对新的形势和新的挑战，如何杜绝新形势下基层公务员队伍建设中出现的问题，是当前和今后一个时期值得深思和探讨的问题。本文以A省D县为例，以该县公务员职业能力建设为突破口，进而阐述目前基层公务员职业能力建设的现状及完善路径。

一、基层公务员职业能力建设存在的不足

（一）公务员队伍年龄结构有待优化，科学的“进出机制”没有真正建立起来

以D县为例，全县乡镇及县直7类机关工作人员中，2011年共有1666名同志登记为公务员（或参照管理机关工作人员），30岁以下公务员占总数的13.1%（2005年为10.7%），31岁～45岁公务员占总数的46.4%，46岁以上公务员占总数的40.5%，35岁以下公务员所占比例不足20%，46岁以上公务员群体比例略大。对基层来说，这个年龄段的人员大多是改革开放初期参加工作的，由于受到当时环境的影响，他们的专业知识比较欠缺，特别是针对公务员队伍的科学进出机制没有完全建立，因而造成人浮于事，工作效率低下。同时，基层公务员职业类别断层、断代现象日益严重，其主要原因是，目前构成公务员主体的人员大多是1997年机构改革时，由原行政编制人员过渡为公务员的人员。公务员过渡结束后，国家实行严格的“凡进必考”制度，由于受编制限制，虽然近几年通过公务员招考的方式，不断有新的力量加入基层公务员队伍，但每年基层公务员增加的数量明显不能满足各单位的有效需求。随着近几年依法治国进程的不断推进和基层维稳任务的加大，近三年来，D县新增加的公务员多集中在公检法系统，其他部门增加很少，因而存在人员补充不均衡的现象，有些部门年年进人，有些部门几年不进一人，人为造成机构编制的不健全。另一个突出问题是，随着近几年干部选拔的公开化、常态化，一批年轻、有学历、综合素质较高的公务员往往在基层还未扎下根，刚刚适应当地的环境，就被上级机关选调出去，或者参加公开选拔到上级部门，因而又造成基层公务员队伍“年老体虚”，缺乏踏踏实实扎根基层的公务人员。

（二）基层公务员知识储备比较薄弱，专业知识欠缺

当前，基层公务员队伍中，接受全日制高等教育的人员规模不大，特别是专业型人才缺乏，极度缺少真正扎根基层一线的公务人员。在D县公务员队伍中，研究生以上学历占总数的0.6%，大学本科（含各级党校毕业生）学历占总数的21.4%，大专以下学历占总数的78%。现有人员主要是综合管理类公务员，而涉及法律、财会、信息技术、经济管理、农业、环保及特色产业的专业型、技术型公务员所占比例很少。究其原因，一是公务员岗位设置不严格，没有真正做到岗位与人员相匹配；二是公务员招考时，虽然招聘了部分专业人员，但是由于数量有限，很多没有扎根基层就被调到上级部门；三是现在的单位在向组织部门申报所需专业的人员时，会有严格的审核过程，很多单位年年申报，但是一直没有得到招考指标；四是“用非所学”现象严重，要么是在岗占编的不懂技术，要么是懂技术的被派去做一些非本职的工作。这种断裂现象的存在，致使他们在处理日常工作事务时候可能“缩手缩脚”，缺乏创新精神。公务员的职责主要是为群众服务，群众的需要多种多样，只有具备专业的知识，复合的知识，力争做到“又红又专”，才能使基层的服务“到家”，让群众满意。

（三）基层公务员缺乏系统培训，能力素质提升较慢

现行针对公务员的培训主要集中在领导干部这一块，针对基层政府里非领导干部人员的培训相对来说缺乏系统性和制度性，致使基层公务员没有条件通过定期培训、学习提高自身能力素质。2006年颁布的《公务员法》规定了各级公务员有接受培训的权利，现实是基层公务员接受培训的权利没有得到很好的落实。2010年开始，由D县委组织部、人事局组织，委托D县委党校开办的“周末大讲台”培训活动，主要是面对全县科级以下非领导干部人员，就当下所关注的热点问题开展培训，运用菜单式选学，根据学员选择，精选培训内容，受到学员的热烈欢迎。但是整体来看这样的活动次数偏少，时间有限，一周一次，缺乏系统性的培训，培训也没有形成制度化。究其原因：一是县乡两级政府财政困难，培训经费难保证；二是基层工作任务繁重，工作学习矛盾突出；三是缺乏明确的法律规章来明确基层各层级非领导职务公务员定期定性接受培训的权利。D县的科级干部定期在县委党校培训是五年一轮，股级干部是若干年一次，时间跨度长，对于一些经常和一线群众接触的普通人员来说，培训机会是少之又少。干部培训是一项系统性工程，需要在硬件、软件上有机配合。缺少系统性培训机制，使基层公务员职业能力建设受到极大制约，能力素质提升较慢。

（四）基层公务员队伍整体素质与农村经济社会发展尚有差距

D县是中部地区一个中等发达城市，近几年，随着市场经济的快速发展，工业化、城镇化和城乡一体化进程加速推进，急需一大批掌握现代经济管理、企业经营管理、农业、旅游、畜牧养殖和各类法律法规知识的复合型行政管理人才，来不断推进该县经济社会的快速发展。目前，D县公务员队伍知识结构比较单一，懂得现代经营管理的复合型人才相对缺乏，处理问题能力比较薄弱。在D县公务员队伍中，具备大学本科学历的公务员大部分是参加工作后脱产、函授的进修学历，全日制科班出身的人员所占比例较小，因而大部分人员理论基础不够扎实，专业技能不够深入，对现行经济政策和管理知识掌握不够充分，对当下工作开展造成一定制约。当前，中央提出建设社会主义新农村，全力推进城乡一体化，打造特色城镇，在此形势下，基层公务员队伍综合素质将面临着新的挑战，其与农村经济社会发展尚有一定差距。

（五）基层公务员面对复杂局面，处理突发事件能力有待提高

随着改革开放的不断推进以及民众权利意识、法律意识的不断觉醒，在我国部分地区，由于政府与民众的利益没有得到妥善处理，使各类群体性、突发性事件不断出现，这些事件如果不妥善解决将严重危害政府的形象和社会的和谐稳定。出现此类问题的背后是不少基层公务员自身的工作能力不足，思想意识转变不到位，不主动认识问题、分析问题、透过问题的表面看到事情背后的根本原因，而是片面地、孤立地看待和处理问题，经常以问题解决问题，处理手段过于单一、机械、粗暴，因而导致问题接着问题，或者直接把问题上交、把问题扩大化，最终导致“到市、赴省、进京”的上访事件时有发生。这些都从侧面反映了，基层公务员面对复杂局面处理突发事件能力有待提升。

二、加强基层公务员职业能力建设的现实路径

（一）优化队伍结构，建立一支能进能出的公务员队伍

新中国成立以来，我国进行了几次大规模的政府机构改革，在某种程度上使政府“瘦身”。政府机构从数量上看不断减少，机构职能相对来说更加明确，但从整体上看，很多机构的在编人员还是很富余的，年龄大多集中在40岁以上，他们有一个很大的不足是缺乏现代服务理念，官僚意识比较严重，专业知识不过硬，对新鲜事物认知较慢，思想上惰性意识严重。工作状态不理想，工作思路不明确，不能做到执政为民，有的言行还严重影响政府的形象。所以，必须着力打造一批年轻、有能力、有学历的公务员队伍，建立良性梯队，为整个体制输入新鲜血液。一是重点招录基层公务员。基层是和群众接触最多的地区，基层的事务最繁琐，大量的具备丰富基层经验、具备群众意识、具备服务意识、年轻有学历的人员是我们整个干部队伍最需要的生力军；二是为基层公务员创造一个良好的生活、工作环境，为其解决后顾之忧，使之真正扎根基层，真心想留在基层，而不是把基层作为积累经验的一个“垫脚石”；三是畅通进出渠道，优化队伍结构，把不适宜做公务员的人员从队伍里分流出去，建立起能进能出机制。

（二）科学分类分层，建立一支专业化、知识型的基层公务员队伍

随着近几年高等教育的发展，专业的分类分层越来越规范，为我们选拔专业化的公务员队伍提供了一定的便利。针对上文出现的专业技能与实际需要不相符的现状，笔者认为，通过以下措施解决上述问题，一是科学设置部门岗位，做到岗位设置的制度化，规范化，严格设置部门岗位；二是对于因被选拔或者流动到其他部门的基层公务员岗位，要尽快选拔相应的人员补充这个岗位，而不能造成岗位缺失，给工作带来不利影响；三是组织人事部门以及用人单位制定灵活的选人用人机制，组织上应尽可能为各部门开通便利，满足各部门用人需求，可以大胆启用人才引进机制，同时给各用人部门一定的用人自主权，按照实际需要招录一定的特殊公务员；四是按照物尽其用，人尽其才的原则，定岗定人，坚决杜绝“用非所学”、“混岗混人”的用人现象，尽可能发挥人才的最大价值，建立一支专业化、知识型的基层公务员队伍。

（三）强化系统性的培训机制，建立一支复合型、综合素质强的公务员队伍

新中国成立以来，几代领导人都要求不断加大广大党员干部培训力度，建立科学的培训机制，不断为广大公务员“充电”，用学习培训来保持干部队伍的先进性。为了弥补现有干部队伍培训机制的不足，应采用以下路径建立系统性的培训机制：一是设置基层公务员专项培训基金，可由中央财政支付，保证培训财力有保障；二是灵活机动解决培训时间问题，尽量不造成工学矛盾，开展脱岗培训，培训期间不兼原来工作，为各位学员专心学习创造条件；三是完善制度，明确基层公务员培训内容、时间。制定面向基层公务员适度倾斜的定向培训机制，目前开展的培训，公务员级别、层次越高，培训规格越高，培训力度也越大，培训越系统。实际上，越是基层公务员对知识需要越急迫，因为他们是和群众直接接触的一类群体，群众需要千差万别，没有充足的知识储备，很难适应群众需要。同时对基层公务员开展培训，也让他们感受到组织的关爱，对组织认知更加深刻，更会怀着一颗感恩的心去工作。

（四）按照科学发展的要求，建立一支适应农村发展需要的基层公务员队伍

随着信息化、网络化、现代化的不断发展，知识更新越来越快，这就使基层公务员开展工作面临一个巨大的挑战，因此，他们需要不断地转变自我，接受新知识，才能满足工作需要，满足经济社会发展需要，不懂科技、网络的公务员会被社会淘汰。必须加强基层公务员专业知识、科技、网络培训力度，基层公务员通过网络，可以掌握许多高科技，按照科学发展的要求，来指导群众，满足群众需求。必须按照中央提出的建设社会主义新农村的要求，全力推进城乡一体化，打造特色城镇。基层公务员必须学习农业科技，掌握前沿知识，带领群众共同致富。

（五）树立服务理念，用服务化解基层矛盾，建立一支服务型的公务员队伍

在传统的“家国同构”思想和家长制行政文化影响下，少数乡镇公务员观念中还存在“官”即“管”等管制思想。这种“命令—服从”的强势思想导致基层公务员忽视人民群众的主人翁地位。他们在行政过程中重命令、轻沟通，不愿改进不合时宜的行政方法、方式和手段，导致群众满意的公共产品与服务提供效率低下。因此基层公务员应树立服务理念，用服务化解基层矛盾。一是要树立“权为民所用”的理念。政府公务员的全称是人民的公务员，权力来源于人民的赋予，人民是权力的根本。各级公务员必须要把人民赋予的权力用好，真正为民服务，想人民之所想，急人民之所急，真真切切地解决群众问题，不能本末倒置，把权力凌驾于人民之上，利用手中的权力和人民作对；二是树立“情为民所系”的理念。人民群众是我们的衣食父母，人民群众是历史的创造者，是社会的开拓者。把人民群众的需要作为自己工作动力的出发点，用真心、真情做好服务工作；三是树立“利为民所谋”的理念。公务员手中握有人民赋予的公权力，不能把公权作为私权，用公权谋取私利。必须意识到权力是人们赋予的，那么使用权力获得的利益必须反馈于人民，为人民谋福利，才是基层公务员服务的根本。

当前，我国社会的主要矛盾仍然是人民日益增长的物质文化需求与落后的社会生产之间的矛盾，矛盾处理得不好，很可能会转化为群体性事件，进而危及社会和谐稳定。随着改革开放的日益深入，西方各种资本主义思潮不断涌入，对整个社会价值观构成一定的挑战，由主要矛盾衍生出来的子矛盾不断出现，比如劳资纠纷、医患纠纷、干群纠纷等，这些问题的出现对基层公务员来说是一个艰巨的挑战，只有不断地转变治理方式，树立服务理念，真正想群众之所想，急群众之所急，才能切实维护好社会的和谐稳定。

〔1〕刘峰，舒少福.中外行政决策体制比较〔M〕.北京：国家行政学院出版社，2008.

〔2〕姜明安.行政法与行政诉讼法〔M〕.北京：法律出版社，2006.

〔3〕〔法〕卢梭.社会契约论〔M〕.上海：学林出版社，2006.

〔4〕俞可平.权利政治与公益政治〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2003.

Improve Professional Ability of Basic- level Public Servants——Take D County，A Province，for Example

HU Ben-chun
（The Party School of the CPC Ma'anshan City Committee，Ma'anshan，243000，China）

It is an important link of improving the ability of the contingent of public servants to improve the professionalability of basic- level public servants，for it directly bears on success or failure of the governance at the primarylevel .For many- sided reasons，there are lots of deficiencies in the improvement of public servants’ability. Forthis reason，it is necessary to perfect the structure of the contingent，establish a systematic training mechanism on thebasis of scientific lamination and classification，foster the of service idea in line with the scientific development，defuse contradictious at the basic level by improving service，and train many- sided，specialized，service- oriented andwell- educated public servants who can be transferred to other jobs.

basic- level public servants；professional ability；perfect the structure of the contingent；transferencemechanism；well- educated；many- sided，service- oriented.

D63

A

109-1203（2012）05-070-04

2012-08-11

胡本春（1982-），男，安徽金寨人，中共马鞍山市委党校理论研究室管理学讲师，研究方向为公共政策。

责任编辑 雨文