我国村镇银行发展解读及对策研究

邓燕云

(中共遂宁市委党校，四川遂宁 629000)

一、村镇银行发展的背景

随着改革开放的不断深入，我国金融业经历了不断探索和渐进改革的历程，初步形成了以间接调控手段为主的金融宏观调控体系;以银行业、证券业、保险业的分业经营、分业管理的监管体系;以国有控股金融机构为主的多种股权结构的金融机构组织体系;涵盖货币、资本、外汇、黄金等业务的多层次多功能的金融市场体系。金融资产从1978年的1151亿元人民币，增长到2007年的83.8万亿元人民币。金融业的从业人员从1978年的76万人增加到2007年370万人。虽然我国金融业取得了举世瞩目的成就，得到了迅速发展，但我国农村金融的政策性金融作用尚未得到有效发挥。随着县域银行营业网点和信贷功能的收缩，推进农村发展资金净流出，在农村吸收的金融资金通过上存，源源不断地流向城市、企业和大项目，形成巨额的资金“漏斗”。农村金融制度改革，就是要让资源回流农村，让产权出经济效益，让农民有收益，让农村有发展的资金。

从已有的金融体制改革措施看，更多地着眼于存量改革。实践证明，这种改革思路对缓解农村金融供求矛盾虽能起到一定作用，但不可能打造出适应“三农”特点和社会主义新农村建设要求的新型农村金融组织体系。构建新型农村金融组织体系的基点，在于启动增量改革，引入新的金融组织元素和新的金融组织成分进入农村金融市场。2006年底银监会发布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，首次将农村金融原有体系改革深入到增量改革阶段。此后，成立的多家村镇银行具有门槛低、资金来源多元化、治理结构灵活多样以及股权层次新颖等特点。这无疑为艰难发展的农村金融市场注入了新的活力。因而，以增量改革为代表的村镇银行成为我国农村金融改革发展路上的新的里程碑。

十七届三中全会指出:“规范发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村为主的地区性中小银行。”2009年中央一号文件再次指出:“在加强监管、防范风险的前提下，加快发展多种形式新型农村金融组织和以服务农村为主的地区性中小银行。”在这样的背景下，我国以村镇银行为代表的新型农村金融机构正迎来历史性的发展机遇，对我国农村金融改革、促进新农村建设意义重大。

二、村镇银行的内涵及特征

(一)村镇银行的内涵

村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。

根据规定，村镇银行是设立在农村地区，为当地农户或企业提供金融服务的银行业金融机构，不得发放异地贷款，具有独立的企业法人，出资人包括境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、自然人，以安全性、流动性、效益性为经营原则，因此村镇银行具有地域性、属地性、独立性、多样性、盈利性等特点。

村镇银行经银监分局或所在城市银监局批准，可经营下列业务:可吸收公众存款;发放短期、中期和长期贷款;办理国内结算;办理票据承兑与贴现;从事同业拆借;从事银行卡业务;代理发行、代理兑付、承销政府债券;代理收付款项及代理保险业务;经银行业监督管理机构批准的其他业务。

(二)村镇银行的主要特征

村镇银行是我国在中西部农村地区进行新型银行业金融机构改革试点的最主要的机构。自2007年试点以来，村镇银行在解决我国农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题和支持社会主义新农村建设等方面，发挥了其特有的优势和作用。

1.产权结构明晰、多元。村镇银行是股份制银行，采取发起方式设立，要有1家以上(含1家)境内银行业金融机构作为发起人。最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构，且持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，单一自然人持股比例、单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股比例不得超过10%。任何单位或个人持有村镇银行、农村合作金融机构股份总额5%以上的，应当事先经监管机构批准。

2.公司治理简洁、灵活。村镇银行属于一级法人机构，这种扁平化的结构，决策链条短、反映迅速，能够根据当前农业和农村经济发展的实际创新金融产品，按照市场化原则开展经营。村镇银行采用现代企业制度，实行简洁、灵活的公司治理，按照因地制宜、运行科学、治理有效的原则，并结合自身机构规模小、业务简单的特点，建立和设置公司组织架构。科学设置业务流程和管理流程，确保机构高效、安全、稳健运行。强化决策过程的控制与管理、缩短决策链条、提高决策经营效率的同时，加强对高级管理层履职行为的约束，防止权力的失控。

3.服务对象差异大、分散化。亲农、扶农、帮农、惠农、建“农民银行”应作为设立村镇银行的宗旨，坚持“立足地方、服务村镇”的市场定位。各个地区农民受各种因素不同程度的影响收入差异比较大，一般分为三类农民，一是文化水平落后、无一技之长、生产要素欠缺、勉强维持生计的农民。二类是正在脱贫致富的农民，从事简单的个体经营、种植业、渔业等。三类是已经富裕起来的农民，从事规模化的经营活动。各类农民的需求差异是比较大的，农村的现状即农民分散居住、分布广而散决定了村镇银行服务对象的分散性。另外，村镇银行的重要服务对象中小民营企业也是具有多样性，增加了村镇银行服务任务的繁重和艰巨。

第四，经营业务成本大、风险高。农村金融需求呈现出的差异性、多样化、小规模、高风险等特征决定了村镇银行经营业务成本大、风险高。虽然农村企业的金融需求规模巨大，但是由于农村绝大部分是中小民营企业，中小企业以多样化和小批量著称，他们的金融需求往往小规模、频率高、随意性大、时间紧，不像大型企业有很强的计划性，这增加了金融需求的复杂性，单个农村企业的金融需求也相对较小;农民的需求总量大，个体需求小，分散化，而且还受季节的影响而变化。这种分散化、小规模的金融需求，必然导致金融机构的经营成本的增加。另外，由于农村经济面临更大的自然和市场风险，贷款主体又很难提供合格的抵押担保品，客观上导致农村金融机构经营的高风险。

三、村镇银行的现状及问题

(一)村镇银行的现状

2006年12月，银监会出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好地支持社会主义新农村建设的若干意见》，首批选择四川、吉林等六省区进行试点，2007年10月又将新型农村金融机构试点扩大到全国31个省份。2007年3月1日，第一批3家村镇银行开业。到2008年末，已开业89家。截至2009年6月末，全国已有118家新型农村金融机构开业，从机构类型看，村镇银行100家，贷款公司7家，农村资金互助设11家;从地域分布看，中西部地区84家，东部地区34家。短短两年时间实现了数十倍的增长速度，而这一数字还将迅速壮大。

(二)村镇银行的主要问题

1.金融新生事物，社会认同度低。作为一个新生事物，村镇银行成立的时间较短，农村居民对其缺乏了解，加之前些年兴办的“三会一办”(储金会、农村合作基金会、光彩基金会、供销社扩股办)清理关闭造成的负面影响，因此，很多农户对村镇银行的资质仍然持怀疑态度，认为把钱存在村镇银行不安全，还是农业银行、农村信用社和邮储银行更为可靠和保险。

2.没有银行行号，结算渠道不畅。村镇银行是银监会倡导设立的，一直没有经过人民银行的批准，因此没有行号使得村镇银行不能直接加入人民银行的支付结算系统。一方面，汇款、转账等各种业务无法正常办理，对村镇银行支付结算影响较大;其次，未与发起行联网，不能提供联网的特色服务;再次，村镇银行目前尚未发行银联卡，某种程度上影响了服务水平;最后，行号征信系统无法开通，对公业务也因此无法办理等等。

3.营业网点偏少，业务拓展困难。营业网点是金融竞争的最前沿，营业网点数量上的多少，提供服务及时、方便、快捷和服务的多样性，也是吸引客户的重要方面。村镇银行刚刚成立，面临网点少、成本高、吸收存款困难，同时在信贷投放方面，也只能基本满足所在乡镇范围内的“三农”信贷需求，暂时还不方便向周边乡镇开展信贷业务，严重制约了业务发展。

4.市场占有率低，盈利能力不足。村镇银行作为新型农村金融机构，多数处于经济欠发达的农村地区，这些地区高新产业、龙头企业较少，基本上以传统农业为主，城乡金融发展的不均衡、农村金融产品缺乏、金融供给不足导致农村地区经济不发达，村镇银行无高效益项目支持，盈利空间较小。村镇银行的客户多数是农民，种植业和养殖业贷款较多，利润率本身较低，而风险较高。而农民居住偏、散，导致业务经营成本高，影响村镇银行的经济效益。

5.专业人员缺乏，操作风险增加。村镇银行作为一种新型的金融机构，在摸索中不断发展，非常需要更多具有专业技能和丰富执业经验的人才。按照《意见》要求，在人员素质上的要求并不高，但是农村的经济环境与工资水平不利于招到合适的专业人才，而且符合要求的金融人才也大多都分布在已有的金融机构中，村镇银行并不能够提供更优越的条件以吸引具有从业经验的人才。经验不足及业务素质不高的从业人员存在着很大的操作风险。

6.配套政策缺位，可持续发展难。一是缺乏相关配套政策和规定。我国2007年1月开始实施的《村镇银行管理暂行规定》共八章六十三条，但具体实施以后缺乏相关配套政策和规定。如涉及村镇银行会计科目如何设置、统计如何归属及统计代码编制等问题，还没有明确规定。二是缺少财政税收政策扶持。村镇银行与农村信用社都以立足农村、服务“三农”为宗旨，但在营业税、所得税征收方面比照的是商业银行标准，不能享受农村信用社同等税收优惠待遇。银联入会费也缺少相关政策的扶持，财政对农业银行、农村信用社发放农业贷款进行贴息，但对村镇银行发放贷款没有明确规定进行贴息，这些都极不利于村镇银行的生存与发展。

四、我国村镇银行发展的对策建议

村镇银行的发展在国家政策的规范和市场商业利益的驱动下，其发展势头必然如雨后春笋。村镇银行作为一个新兴的农村金融机构，在发展过程中必然会遇到一般商业银行都面临的问题，因此，笔者认为促进村镇银行的健康发展，需要从以下几方面加强工作。

(一)加大村镇银行政府扶持力度

村镇银行作为新兴的农村金融机构，面临着底子薄，服务“三农”成本高等诸多困难。需要政府及有关部门给予更多的支持。具体而言，一是要加强对村镇银行的宣传，支持其开发市场资源;二是支持其提高对经济的渗透力，将其纳入农村经济金融整体规划，使其尽快融入县域经济发展中;三是要适当给予政策支持。财政政策上，加大农业贷款的贴息。税收政策上，加大对县域或涉农贷款的税收减免优惠。如比照农信社享受免征所得税和减免营业税的优惠政策。货币政策上，对涉农贷款机构应降低准备金比率，扩大利率的浮动范围。

2010年5月，银监会下发了《关于加快新型农村金融机构有关事宜的通知》，允许村镇银行在西部地区除省会城市以外的地级市，以及中部边穷地区，以总行的架构设立村镇银行，总行在地级市吸收存款，但不可以做贷款业务，而是由其所在地级市管辖的县级区域内设立的支行发放贷款。这一政策在一定程度上扩大了村镇银行的存款来源，建议各地普遍推广。

(二)加快村镇银行金融产品创新

除国家给予相应的财政支持，努力降低村镇银行操作成本、减轻风险损失外，村镇银行也应加快自身的基础设施建设，完善其业务核算系统，争取加入大小额支付系统、征信系统、银联网络系统等，以现代化的手段和优质的服务吸引客户的加盟。同时，职工应深入“三农”的各个触角，及时了解农民、企业的生产经营状况，引导他们将闲置资金存到村镇银行。

村镇银行要结合地方实际，改进金融服务流程，完善贷款营销模式，推动农村金融服务方式多样化、多元化。鼓励村镇银行采取信贷员包村服务、金融辅导员制度、“贷款+技术”等方式，大力推动信贷服务方式创新。加快打造现代化的农村金融服务渠道，通过设立自助银行、自动服务终端等服务设施和提供流动性服务来扩大服务辐射范围。积极推广电话银行、网上银行和手机银行等新型服务方式，逐步实现村镇银行金融产品服务的信息化、网络化。支持村镇银行发展各类中间业务，开展保险、证券等金融产品交叉销售，努力提升服务“三农”的效率和水平。

(三)加强村镇银行金融业务监管

银监会的数据显示，截至2011年底，我国共批准组建村镇银行726家，村镇银行目前在我国呈现“遍地开花”的局面，不仅国有大银行积极发起组建，而且一些地方银行甚至外资银行也参与其中。因此，加强战略监管，建立健全“事前有承诺、事中有监督、事后有考核”的支农监管制度体系就尤为重要。

金融监管部门应引导村镇银行建立健全内控制度和风险管理机制，帮助村镇银行提高风险防范能力。第一，建立严格的准入制度。对申请开办村镇银行的个人或企业建立相应的举报制度，让公众对申请者的资信、品行进行评议。第二，建立审慎的运营监管制度。比如资本充足率标准应高于其他类型的银行业金融机构，贷款分类标准和流动性比率应更高，以保障其运营更安全，努力减少因经营不善可能给社会带来的负面影响。第三，建立严格的信息披露制度。比如按季在当地主要媒体公布经营情况，由监管部门组织成立专门的经营评价机构，定期公布评价结果，将经营情况置于公开场所，使存款人方便查阅，借以增强市场对经营者、借款人、监管者的制约。

完善证券、期货和保险保护(保障)基金制度。适时出台覆盖所有存款类金融机构的存款保险制度。加快建立统一透明、公正规范的风险处置和市场退出机制，及时处置救助无望的高风险机构，鼓励和支持对高风险机构实行并购重组。

［1］康书生鲍静海李巧:外国农业发展的金融支持经验及启示

［2］张扬:美国农村金融体系构建的经验及其启示，中国农村研究网:2008－07－29。

［3］陈柳钦:金融自由化在发展中国家的实践及中国的金融开放，2005年11月14日。

［4］严太华、沈韦林:我国农村金融改革的国际借鉴，财经视线2007年第15期。

［5］韩俊等:中国农村金融调查［M］，第7页，上海远东出版社，2007年7月。

［6］陈建新:农村金融研究的最新进展［N］，《金融时报》，2003年9月1日。

［7］农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》中国银行业监督管理委员会关于印发《村镇银行管理暂行规定》的通知(银监发〔2007〕5号)

［8］2006年中国银行业监督管理委员会公布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》

［9］中国银行业监督管理委员会关于印发《村镇银行管理暂行规定》的通知(银监发〔2007〕5号)。