完善农村养老保障体系的实践探索——基于福建省泉州市18个行政村的调查报告

陈彩珍

（中共泉州市委党校，福建泉州362000）

完善农村养老保障体系的实践探索
——基于福建省泉州市18个行政村的调查报告

陈彩珍

（中共泉州市委党校，福建泉州362000）

虽然泉州市农村养老保障体系建设存在许多有利条件，但在建设过程中仍然面临一些困难，包括：农村老年人口增长速度快，养老压力逐年增大；农村医疗设施落后，老人看病难、看病贵的现象依然存在；家庭养老功能弱化，老人照料护理问题尤为突出；等等。完善农村养老保障体系可采取以下措施：巩固和发展以家庭养老模式为基础的农村养老；因地制宜加大投入，逐步提高农村老人的经济保障水平；建立农村失能老人长期照料制度；整合资源，建立和完善新型农村养老服务机构；发展老年协会，使之成为农村养老保障体系的重要补充。

泉州市；农村养老保障体系；实践探索；困难；对策建议

泉州市地处我国东南沿海，是著名的侨乡，人多地少。全国第六次人口普查数据显示，泉州市全市常住人口达812.85万人。至2010年底，全市户籍人口681.94万人，老年户籍人口74.76万人，占全市人口总数的10.96%；其中农村老年户籍人口55.19万人，占全市老年人口的73.82%。预计到2030年，全市老人将激增为170多万，约占全市人口总数的25%左右。养老问题已成为民生的一个突出问题，尤其是农村老人绝大部分靠家庭和土地养老，是社会养老保障的薄弱环节，养老状况总体不容乐观，其中失能老人的护理照料问题尤为突出，因此，完善农村养老保障体系已成为稳步推进泉州市老龄事业发展的一个不容忽视的问题，也是泉州市“十二五”规划中解决民生问题的主要内容之一。2011年4月至6月，笔者参加了泉州市老龄委办公室、市老年学学会联合组成的调研组，对泉州市农村养老问题进行了一次深入的调研。此次调研选择在晋江市、南安市和安溪县的18个行政村进行，其中在每个县（市、区）抽取经济条件好、中、差各两个村进行调研。此次调研，共发放《泉州市农村养老情况调查问卷》5945份，收回5945份，问卷合格率为100%；发放《泉州市农村失能老人调查问卷》128份，收回合格问卷124份，问卷有效率为96.5%。笔者在认真分析有效问卷的基础上，对泉州市农村养老保障体系建设面临的困难进行了总结，并就如何健全农村养老保障体系提出了自己的几点建议。

一、当前泉州市农村养老保障现状分析

第一，经济供养情况。泉州属于经济较发达的沿海城市，经济总量连续20年位居福建省第一。2010年全市国民生产总值达3564.76亿元，城镇居民人均可支配收入为25155元，农民人均纯收入为9296元。但通过此次调查发现不少农村老人经济收入不高，生活拮据。在接受调查的5945位老人中，72%以上的老人月收入500元以下，收入1500元以上的老人仅占总数的5%。从供养方式看，65.7%的老人靠子孙供养，靠退休金和自己劳动获得经济收入的占28.6%，靠政府的五保、低保供养和亲友资助的占5.7%。另一项对124位失能老人的调查显示，他们的生活费用主要由子孙提供，月平均300元。实行“新农保”后，老人每月可以领取基础养老金55元，部分老人有失地农民养老金95元，其余部分由子孙补贴。仅有6.45%的失能老人平日家庭收入略有结余，58.87%的失能老人家庭日常收支平衡，34.68%的失能老人家庭入不敷出，其中有借贷的失能老年人有17个，占参加调查失能老年人总数的13.71%。

第二，医疗保障情况。大部分老人身体健康状况良好，医疗费用有一定的保障。调查结果显示，健康老人占32.1%，基本健康老人占42.4%，两项合计74.5%；不健康老人只占老年人总数的25.5%，其中失能老人124人，占老人总数的2%。从医疗支出看，2010年有64.8%的老人医疗费支出在200元以下，医疗费用在3000元以上的仅270人，占4.6%。实行新型农村医疗保险制度后，有5543人参加保险，参保率为93.2%，每人每年交医疗保险费30元，根据福建省相关规定，参保农民住院医疗费补偿封顶线为7万元（晋江提高到10万元），一年内住院累计获得大病住院补偿的最高限额为20万元。经走访了解，50%的老人家庭有经济能力治病，没有经济能力治病的占老人总数的17.7%，治病负债的有166人，占老人总数的2.8%。

第三，生活照料情况。健康老人生活自理，失能和半失能老人的日常生活照料主要依靠家庭，社区和政府提供的服务相当有限。统计显示，78.4%的老人生活能自理，在需要他人照料的1284位老人中，90.2%的老人由子孙照料，126人需要亲戚、邻里或社区提供照料服务，占总数的0.98%。18个村中只有1个村办养老服务站。

第四，精神生活情况。总体而言，老年人得到的关爱较少，精神生活比较贫乏。调查结果显示，虽然99.4%的老人都认为子女孝顺和基本孝顺，但实际上由于子女长期外出打工，老人受到的关心和关爱较少。有43.7%的老人子女外出打工，一年只能回家探望一两次，长期不回家探望的有46人。有8个老人与子女分开居住后长期互不来往，被子女遗弃的有1人。我们在走访中发现，相对而言，失能老人反而能得到更多的照顾和关爱。有89.52%的失能老人与子女同住一个社区，在多子女家庭中，只有12.9%的老年人有部分子女长期外出谋生；44.35%的失能老人认为子孙很孝顺，55.65%的老人认为子孙一般孝顺，没有老人表示子孙不孝顺。另一项关于老年人文化生活情况的调查显示：18个村有15所老年学校，参加活动的学员有2463人，占老人总数的41.4%。大部分老人的主要文化生活还是表现为在家看电视或阅读自订报刊。

二、泉州市农村养老保障体系建设面临的困难

首先，农村老年人口增长速度快，养老压力逐年增大。泉州市农村老年人口占全市老年人口总数的73.82%，数量庞大，且增长速度快，预计到2030年泉州农村老年人口将达到125万。急速增长的农村老年人口对进一步健全农村养老保障体系提出了挑战。农村老人收入低，49.2%的老人月收入在300元以下，月收入在500元以下的则占72%。老年人省吃俭用，仅有的一些积蓄也基本上用于子女嫁娶和必要的生活开支，多数没有积余。特别是农村女性老人，大多从事家务劳动，没有经济收入。尤其是农村改革后，耕地不断减少，子女大量外出，家庭养老功能弱化。大部分村没有集体经济，无力为老人提供养老支持，未来农村养老压力将非常大。

其次，农村医疗设施落后，老人看病难、看病贵的现象依然存在。接受调查的18个行政村都没有正规的卫生所，每个村只有一两个私人诊所，坐诊的大多是乡村医生，仅能对小病做一些简单治疗，对老年疾病无能无力。乡镇卫生院总体上设备简陋、床位较少，医生的医术也很有限，大部分农民有病只能到县（市）医院治疗。失能老人行动不便，看病更是一个大难题。“新农合”在实际操作中存在诸多问题，对农村老年人特别是失能老人看病就医所起到的作用远远不如预期：一是参加“新农合”登记和报销程序较繁琐，农民的满意度低；二是“新农合”是以大病统筹、兼顾小病理赔为主的农民医疗互助共济制度，小病、常见病、多发病并不属于该保险的范围，对农民就医保障力度不足，农民就医负担依然较大。调查显示，仍有近18%的老人因家庭经济能力有限不能及时就医。

再次，家庭养老功能弱化，老人照料护理问题尤为突出。随着城市化的推进以及劳动力结构与人口结构的变化，传统家庭养老模式遇到了越来越严重的困难与挑战。调查结果显示，严重失能老人占老人总数的2.09%，他们急需护理照料；另有25.55%的老人处于不健康状态，这些老人在不久的将来也有护理需求。按照这个比例推算，泉州市农村将有1.1万失能老人和14.1万不健康的老人需要照料服务。尽管失能老人所需生活费用不高，但是其子女既要打工挣钱，又要照料他们，承受着经济和精力的双重压力，往往力不从心，一旦处理不当，很容易引发家庭矛盾。所以，单纯依靠家庭成员来完成失能老人护理照料的办法已经难以为继。

最后，居家养老服务范围有限，社会养老机构发展滞后。从2009年起，泉州市全面发展居家养老服务，部分农村设立了居家养老服务试点，但我们调查的18个村中只有1个村设有村办养老服务站，为3名老人提供钟点服务，帮扶项目主要集中在家务劳动、开办老年人食堂等最基本的日常生活照料上，对失能老人及失能老人家庭极其需要的专业化生活照料护理无法保障。社会化养老方面，全市现有农村敬老院45家，各类社会养老机构10家，总床位数2207张，占老年人总数的比例为3.1‰，这一比例远远低于全国8.6‰甚至全省4.5‰的平均水平。在走访中我们得知124名失能老人没有一个入住农村敬老院或养老机构。原因有三点：一是不符合“五保”标准，难以入住敬老院。二是经济上无力负担私人养老机构的费用。养老机构在失能老人照料方面收费较高，而失能老人家庭一般来说经济状况较差，往往负担不起这项费用。三是敬老院和养老机构护理人员缺乏，无力承担失能老人的护理工作。受资金限制，绝大多数敬老院几乎没有护理人员，养老机构护理人员也经常由于工资低、社会地位不高而出现流动性强的特点。

三、完善泉州市农村养老保障体系的对策建议

农村养老保障是整个社会保障的重中之重。加强农村社会养老工作，必须充分发挥政府、社会、家庭、个人的作用，建立以“居家养老为基础，社会服务相结合，机构养老作补充”的新型养老模式，进一步完善农村养老保障体系。

第一，巩固和发展以家庭养老模式为基础的农村养老。当前，虽然传统家庭养老模式正在经受前所未有的挑战，从家庭养老向社会养老转移也成为一种必然趋势，但是传统家庭养老模式能使老年人更多地得到情感上的满足，这是其他任何社会保障机制无法替代的。特别是在农村，受家族、乡土观念的影响，传统孝道的概念已深深印刻在人们的头脑中，社会舆论与道德的无形力量使人们无法心安理得地为老人选择家庭养老模式外的其他养老模式，这点在传统文化积淀较深的泉州仍很突出。泉州属于经济较发达地区，大部分农村家庭经济基础较好，且有多个子女，家庭养老仍将是泉州广大农村地区养老的主要方式。因此，一方面，各级政府和有关部门要加大宣传力度，营造浓厚的养老敬老氛围，积极探索巩固家庭养老模式的措施，要让家庭成员认识到赡养和照顾父母不仅是一种亲情，更是一种社会责任和义务。另一方面，各基层老龄部门、老年协会要认真维护老年人权益，积极开展“一访（走访老年人家庭）四查（查看老年人的吃、住、穿、医情况）”活动，及时发现问题、调解矛盾，要对虐老、弃老、不养老的行为进行曝光，对不尽赡养义务的家庭、子孙进行批评教育，责令其改正，必要时要诉诸法律，依法追究其法律责任。

第二，因地制宜加大投入，逐步提高农村老人的经济保障水平。养老模式的形成是由生产力发展水平、社会结构和家庭结构决定的。就目前的调研情况看，泉州各县市农村经济发展不平衡，应根据各地经济发展状况因地制宜、循序渐进地在不同区域推进和完善新型农村养老保障制度。在发达地区的农村，农民收入较高，农村经济实力比较雄厚，地方政府财力充裕，可以根据具体情况，提高养老保障标准。如通过提高基础养老金标准、增加“新农保”缴费档次选择和政府补贴、适当提高医疗报销比例等，或者通过股份合作制乡镇企业中的年龄股和集体股来实现对农村老年人口的经济保障，还可以根据有地农民和失地农民两种情况分别处理，建立政府和集体支持的社会养老保障制度体系。在加强社区养老保障作用的基础上，逐步实行城乡一体化的养老保险制度。实现“以家庭保障为基础，社区保障为核心，商业保险为补充”的模式，为农村老人提供较好的经济保障。在此基础上，还必须发挥家庭、社区及社会的服务保障功能。在经济发展相对落后的农村，老人经济收入少，集体经济不发达，因而针对贫困老人的经济保障是关键，政府的主导作用是根本。要加大财政转移支付力度，为农村养老体系拨付更高比例的款项，支持农村养老保障体系建设，必须使用于老人事业的这部分社会支付随国民收入的增长而同步增长，并采取看得见、摸得着的具体措施，使老人感到自身福利确实是与时俱进的，自己确实是在分享社会经济的发展成果。

第三，建立农村失能老人长期照料制度。首先，要充分发挥政府职能，做好制度规划。可分三步走：第一步是要尽快建立失能老人家庭照料制度。可实行由社区卫生服务中心、村（居）卫生院负责，定期上门为失能老人提供健康体检、疾病诊断、康复治疗、精神陪护等服务，逐步建立失能老人家庭护理制度。第二步是要努力完善社区、村（居）卫生医疗服务，为失能老人提供快捷、方便、连续的医疗服务。调查显示，失能老人患慢性病比例高，慢性病医疗需求巨大。可通过社区、村（居）医疗机构，向老年人普及健康知识，进行健康教育，加强慢性病的防治。第三步是要规划建立失能老人长期照料补助制度。内容包括失能老人护理的评估分级、护理补贴的审核程序和发放标准、护理服务的补贴形式等。建议按老人失能程度分级，每个月为其补贴100元至300元，资金保障实行由市一级主导、县（市、区）配套安排的两级补贴政策。其次，农村居家养老服务要更多地向失能老人倾斜，为失能老人提供较多的服务补贴，重点解决家庭中失能老人的医疗护理问题。再次，要打造失能老人照料护理专业化队伍。失能老人护理对服务人员要求较高，要求护理人员具有基础医疗知识和专业护理技能。一是目前农村失能老人的照护者主要为其家庭成员，建议有针对性地对失能老人家庭成员进行基本的照护服务技能培训，使其掌握失能老人护理技巧，能有效对失能老人进行精神慰藉及康复训练。二是要加强失能老人护理机构人员的专业培训，对已从业人员增加失能老人专业护理技能培训，规范服务标准，提高服务质量。可以有计划地通过大专院校培养一批专业护理人员，实行持证上岗制度，提高护理人员层次。三是要建立失能老人照护者表彰机制，稳定失能老人照料服务队伍。四是要建立完善社区、村（居）志愿者队伍，鼓励志愿者利用业余时间，就近就地为失能老人提供日常性照料服务。

第四，整合资源，建立和完善新型农村养老服务机构。要改变农村养老机构发展滞后的现状，对公办养老机构新建、改造、扩建进行扶持，鼓励民营资本进入养老事业，倡导多元化养老模式，促进农村养老机构向普惠型、综合服务型发展。一要加强农村敬老院硬件设施建设和规范化管理。农村敬老院应以“五保”、“三无”老人供养为主，社会养老为辅。要增加财政投入，加快改造和完善农村敬老院的基础配套设施，增加现有敬老院的床位，提高集中供养的比例。二要依托乡镇按照就地就近、小型简便的原则建设小型老年护理院，以长期照料护理为基本服务内容，吸收当地无子女照料或子女无暇照料的失能老人。老年护理院可采取有偿服务与无偿服务相结合的方式，收取的费用视入住老人的经济状况而定，由政府和社会力量给予相应的补贴。三要重点建设具有护理功能的养老护理康复机构。要在市一级甚至包括县（市、区）一级建立专业化养老护理康复机构，配备相应的康复设施及护理人员，集中力量为失能老人提供专业化的护理、康复服务。

第五，发展老年协会，使之成为农村养老保障体系的重要补充。老年协会是一种主要由老年人自发组织、参加、自治的群众性组织，是农村老人加强彼此联系的组织，也是党委、政府联系农村老年人的桥梁和纽带。老年协会在农村可提供多样化的养老保障内容，尤其注重老人的精神保障，应该成为新时期农村多元化养老保障体系的重要补充。农村老年协会可以经常组织老年人一起学习交流，举办各类适合老年人参加的娱乐、体育活动，通过协会举办的各类活动，把有着共同时代背景、生活习惯、兴趣爱好的老年人汇聚在一起，组成“大家庭”，这样可以消除老年人的孤独感，使其找到精神和情感归宿。农村老年协会还可以在配合村两委开展尊老爱幼教育、签订赡养协议、调节家庭赡养纠纷、落实老年保障政策等方面发挥积极作用。一是各级政府应该明确老年人协会这种民间组织在农村养老保障体系中发挥着重要作用，是多元化农村养老保障体系的一个主体，能够极大地增强农村老年人的“自我养老”意识。二是各乡镇政府和村委会要对老年协会工作予以热情支持和必要的人力、物力、财力方面的帮助，使老年协会工作的开展更加方便、有可持续性。三是要加强老年协会自身建设，如邀请和动员热心老龄事业的退休干部、教师、医生等加入老年协会，并对老年协会的工作予以指导和建言献策，使老年协会活动组织更科学、更有号召力；要积极组织会员学习，不断提高会员的思想觉悟；开展有益身心的活动，丰富和活跃老人生活；组织老年人开展“一帮一”活动，年轻健康老人与体弱多病老人结对帮扶等。

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F328

A

1009-1203（2012）04-0060-04

2012-05-20

陈彩珍（1964-），女，福建建瓯人，中共泉州市委党校哲学教研室主任，副教授。

责任编辑 梁华林