新加坡经验的几点启示

梁淳久

新加坡经验的几点启示

梁淳久

通过现代城市领导者专题研究班培训学习和调研考察，笔者对新形势下的城市在经济社会发展中的重要作用有了新的认识，对城市的功能定位、发展战略有了深刻理解。我深切体会到，作为一个城市部门和单位的领导者，必须学习借鉴国内外的好做法、好经验，深刻认识和全面把握城市的发展规律，深入研究本地城市化建设和社区管理的新情况、新问题，不断提高管理城市科学发展、和谐发展、率先发展的能力。

一、在新加坡所看到和了解的情况

（一）城市形象

新加坡是一个移民国家，地少人口密集，加上外来人口，接近一平方公里近万人，城市管理的量大、压力大、难度大。然而，他们通过坚持不懈、严格高效的城市管理，成功地把建国之初的一个“脏乱差”国家变成了国际公认的“花园城市”，树立了城市品牌，提升了国家竞争力。

从城市总体功能看，小到一条街区、一条道路、一块绿地、一栋建筑、一个市场，都井然有序，整洁优美，无论从哪个角度看，都给人一种赏心悦目的感觉。

从立面角度看，各类建筑物外立面简洁明快，保养如新，见不到乱贴乱画，见不到一块楼顶广告，见不到乱挂的空中管线；除主要商业街外，沿路杆线、沿街建筑基本没有广告牌和店面招牌。

从平面角度看，路面、街面、公园、市场平整干净，见不到乱停乱放、果皮纸屑；大部分道路没有人行护栏，以或宽或窄的绿化带隔离；很少有占路经营的亭棚，人行道畅通；各种灯杆、箱盖、指示牌、公交候车亭等排列整齐、色彩一致、整洁完好。

从动态角度看，各个建筑工地整洁有序，各种机动车辆特别是环卫、渣土车辆车容整洁，见不到尘土飞扬和撒落现象；路上见不到乱穿行闯红灯，基本看不到交通警察，也很少看到塞车、交通拥挤及事故发生。

从生态角度看，道路两旁树木成荫，大街小巷花草遍地，楼顶阳台枝繁叶茂，无论站在哪个地方，满眼皆绿，整个城市就像个大公园，处处体现人与自然的和谐。

（二）城市管理

新加坡强调“以人为本、服务为先，以规划为统领、以法制为保障、以严管为手段、以精细为目标”，实行精细、精致、精确、严格的管理，保障城市高效运转，彰显城市的文明形象。

新加坡城市管理方法中最根本的是建立了一整套严格周密、具体详细、切合实际、操作性强、没有回旋余地的法律法规体系。据了解，新加坡现行的法律、法规达400多种，覆盖到城市规划建设管理的各个环节。严格执法、严刑峻法，交通局长违规停车也得挨罚，部长醉酒驾车与公众一样处理，不讲情面，法律面前人人平等；除保留死刑和终身监禁外，还有“鞭刑”制度。

严惩重罚促进人们养成良好的习惯。对轻微违法行为大量采用罚款的处罚措施，其特点是罚款范围广、名目多、数额大、执行严格，足以使受罚者心疼。比如随地吐痰最高罚款1000新元、在电梯里吸烟罚款500新元、上公共厕所后不冲水罚款500新元、过马路闯红灯罚款200新元等。对于运用罚款手段还不足以制止的违法行为，则合并运用罚款和强制劳役等手段。比如，对乱扔垃圾者，除处以罚款外，还要责令他们穿上标有“我是垃圾虫”字样的特制服装打扫公共卫生。

（三）科技手段

运用高科技手段提升城市管理水平。新加坡电子政务十分完备，各项规划、建设项目申报均实行电子传送；燃气、水、电、路桥费、垃圾处理、污水排放、房屋转售、罚款、乘车出行等收费实行银行电子结算。

为提高道路的通行率，一方面通过建立“拥车证”制度限制私人车辆急剧膨胀；一方面在市中心繁忙地段，按时段、按车型收取数额不等的道路拥堵费，调整车流量。同时，在市中心多处路口动态显示周边停车场车位数，引导和分流车流。

（四）便民管理

实行规范便民管理破解城市管理难点。在便民服务方面，自1971年起，新加坡用了15年时间在组屋区内规划建设小贩中心，以优惠的津贴吸引小贩进入，1986年街头小贩全部迁入小贩中心经营；20世纪初，开始对小贩中心进行翻新改造，不少小贩中心装上空调，用餐环境和食品卫生大大改善。截至目前，新加坡全国共有这样的小贩中心113个，由国家环境局统一管理。

新加坡在城市管理中采取了多种促进参与的方法，如成立人民协会（政府机构）、民情联络组，组建居民委员会、邻里委员会、民众俱乐部和社区发展理事会等，加强与群众的联系，征求群众意见，广泛收集民意，协调解决问题。

二、新加坡城市管理的特点

（一）规划、建设和管理相分离

“建管分离”是城市管理的一个重要原则，新加坡在这方面做得十分成功。该国的城市规划、建设、管理分别由不同的相互独立的部门承担。城市的总体规划由城市重建局负责，它为城市的建设和管理制定宏观的框架；城市建筑的单体设计和建设是由建屋发展局负责；城市管理职能则主要是由市镇理事会行使，同时还有园林部门和卫生部门共同参与。各部门之间除了定期进行交流外，一般相互不干涉，各自有职权范围，权责明确，便于城市管理规范化进行。

（二）法制化的城市管理

新加坡城市管理最大的特点就是完全法制化的管理，这也是它成功的最重要经验。首先建立一套完备的城市管理法规体系且操作性极强。其次，城市管理的执法力度很大，“严”字当头，除违法罚款数额高之外，还有一支素质精良的法纪监督稽查队伍和遍及社会各阶层的群众监控网络。

（三）重视宣传教育

新加坡政府认为法制化的管理只能“治标”，要真正“治本”需要从根本上减少城市环境的破坏行为，这就要依赖于广泛的宣传教育。因此，政府不断以各种形式，特别是通过媒体对其居民进行城市管理方面的宣传教育，使他们从思想上认识到遵守各项法律规章、维护城市环境的重要性。

（四）相关单位与个人的有效沟通

新加坡城市管理的主要负责机构——市镇理事会，把居民、城市管理中的承包商、基层领袖和政府部门都看做是自己的合作伙伴，始终保持着有效的沟通。市镇理事会定期与建屋局、环境发展部等相关的政府部门举行会谈，通过宣传海报、布条、教育手册及主办大型的活动来教育居民，同时还通过与基层领袖的定期会面以了解居民的问题和需求。

三、新加坡城市建设的启示

（一）要重视城市发展的定位和规划

新加坡城市发展的重要经验之一，就是较好地解决了城市的发展定位问题。新加坡在建国之初，以强烈的生存追求、忧患意识和危机感，明确提出把建设“花园城市”作为国家竞争战略。实践证明，这个战略定位是科学的，路径选择也是正确的。在此基础上，新加坡非常注重规划的科学性、超前性、权威性和透明性。他们用4年时间，高起点、高质量地编制完成概念性发展规划，然后以此为总纲，制定城市总体规划、分区规划和控制性详规。规划一旦通过法定程序批准，任何人不得随意修改。一个城市的发展，必须首先明确发展的战略定位。战略定位要根据城市的地理坐标、区位特点、资源禀赋、产业优势、基础现状、历史文化、发展趋势等因素，科学定位、合理规划。既不无定位，更不瞎定位，既不追逐时髦，更不不自量力。发展战略一旦确定，就要制定科学的城市发展规划，并依靠政府的强制力保证规划的严格执行。我们推进城市化，就要像新加坡一样，在城市规划建设中以城市发展规划、土地利用规划、产业布局规划“三规合一”引领城市建设，在产业、土地、人口、区划和生态承载力等方面做出精细化的规划，做到“五先五后”，即“先规划后建设、先环境后居住、先地下后地上、先修路后栽树、先民意后开工”。同时，要把人流、物流、资金流、技术流、信息流纳入城市规划和管理的要点，合理配置城市发展的资源要素。

（二）要注重社会稳定和公共安全这“两条底线”

新加坡是个多民族杂居、多元文化并存、多种语言通行的国家，他们能够做到多族群融洽、多宗教和谐，一个重要的原因就是把民族宗教问题看做事关国家生死存亡的大问题。在种族问题上，新加坡政府用融合共处的机制使族群和宗教融入社区层面活动。为了避免在居住上出现单一种族聚集区，新加坡政府要求每幢居民楼都要有不同种族的人杂居，比例要和全国种族人口大致相当。比如，组屋分配，华族占75%、马来族占15%、印度族占10%。新加坡政府始终把“亲民”作为执政的基本理念，执政的人民行动党为了密切与民众的联系，规定党的国会议员每月至少同本选区民众见一次面，对民众提出的问题，能当场解决的就地解决，涉及政府各部门的由议员本人向部长反映，在最短的时间内予以解决。正是这种较高的为民服务能力，使人民行动党政府成为民众心目中的好政府。新加坡政府以廉洁高效和严格执法闻名于世，政府专门设立贪污调查局，严查公务员腐败行为。他们认为社会动乱的根源不是贫富差距大，而是不公平、不公正。因此，新加坡政府给每个公民都提供平等的机会、平等的权利、平等的待遇。对每一项政策的出台，都要积极争取公众的支持，对涉及人民利益的问题，不操之过急，力求稳妥而周全，以保证社会的稳定和公共安全。这些经验都非常值得我们学习借鉴。城市化的过程，也是利益格局大调整、社会矛盾大凸现的过程，必须把社会稳定和公共安全作为城市一切工作的基础，严守社会稳定和公共安全这两条底线。

（三）要注重发挥好产业、项目、科技“三个引擎”的作用

新加坡之所以能成为亚洲“四小龙”之一，新加坡市之所以能成为世界上最具特色的现代化国际大都市，一个重要原因就是城市化和产业、项目、科技的有机结合。在城市化过程中，新加坡一方面巩固传统的国际贸易、加工业、旅游业三大支柱产业，另一方面加速发展资本密集、高增加值、高科技含量的新兴工业，兴建了一大批高科技电子产品、生物制药、石油化工、机械设备、交通设备等项目，形成了商业、制造业、建筑业、金融业、交通通讯五大产业经济。产业、项目、科技被称为城市化的“三个引擎”，在城市化过程中，必须充分发挥“三个引擎”的带动作用。新加坡的经验告诉我们：没有产业发展作支撑的城市化是不健康、不可持续的城市化，必须把城市化与基础性战略产业的发展结合起来，对城市的产业布局进行深度研究，以工业园区、高新技术园区、科技创新园区“三区建设”支撑城市发展，为城市的发展注入源源不断的活力。

（四）要注重塑造城市的形象

新加坡非常注重城市形象的塑造。在绿化方面，结合地区实际，引进全球同纬度、同气候特点的物种和树种，加强绿化管理，采取先进的现代科技，对树龄长的大树委派“树医”定期“体检”，严惩乱砍伐和破坏绿化的行为；在交通方面，根据交通流的增长趋势来构建城市交通网络，采用ERP系统在市中心拥堵路段收取“拥堵费”，以保证主要路段的畅通，采取拍卖、购买“拥车证”的方式来控制车辆的总量增长；在建筑方面，非常注重建筑外立面的设计，既让每一座建筑彰显个性、凸显活力，又保证建筑群之间整体协调；既注重推出类似金沙综合娱乐城这样的现代建筑，又不忘对克拉码头仓库等历史建筑的保护和更新。我们在城市化过程中也应该向新加坡学习，不仅要在城市的规模、基础设施、建筑风格上下工夫，还要在卫生绿化、生态环境、管护机制上多做些工作。城市的好坏不在于规模和气派，关键在于自己的特色。

（五）要注重解决就业、住房、教育、医疗、社会保障等突出的民生问题

新加坡是一个实行市场经济的国家，但新加坡政府认为，在市场经济条件下，教育、医疗、基础设施建设、国防、住房五个领域不能市场化。在住房方面，新加坡政府明确提出“居者有其屋”，95%的人都拥有自己的住房，其中84%的人居住在政府提供的房屋内；在保障方面，新加坡建立了完善的退休、住房和医疗保健保障制度；在就业方面，新加坡政府采取“授之以渔”的策略，加强对就业人口的培训力度，帮助劳动者提高工作技能，鼓励个人创业，激发个人的创造力和奋斗精神。如果我们解决不好人民群众的就业、住房、教育、医疗、社会保障等切身利益问题，城市化就失去了意义。

四、新加坡城市管理的借鉴意义

城市现代化是城市的经济、社会、文化及生活方式等由传统社会向现代社会发展的历史转变过程，它的核心是要为城市居民提供最佳工作、学习、生活环境。新加坡的一些做法值得我们学习和借鉴。

（一）健全的城市管理法规体系

新加坡城市管理的成功在很大程度上是由于它建立了一套健全的城市管理法规体系，使得城市管理完全成为一个法制化的过程。我们城市管理方面的法规体系还很不健全，城市管理中自由裁量的人治现象还比较普遍。因此，我国城市需要借鉴新加坡的经验，健全和完善一整套城市管理的法规体系。

（二）执法过程中“严”字当头

新加坡城市管理执法过程中始终突出了一个“严”字，执法如山，毫无例外。我们城市也应当逐步实现法制化管理，不但要健全法规体系，还应当严格执法，在法律面前不讲人情，没有“下不为例”。

（三）循序渐进执法，教育与惩罚相结合

循序渐进地执法有利于居民对法律法规的充分了解。我们在城市管理过程中也应当借鉴新加坡的执法经验，首先对城市居民进行法制教育，让居民充分了解法律法规的内容，然后再进行严格的执法。这样可以避免居民因为不懂法而违法，也便于进入正常执法阶段后能够高效严格地执法。

（四）城市执法“硬中有软”

我们的城市管理通常都是执法人员强行执法，很少有借助居民进行协调的，这样的执法通常效果不好，容易影响执法人员的形象。我们城市管理一方面应当严格执法，另一方面也可以让具有权威性的居民参与到城市管理中，让比较有威信的居民以朋友的身份出现，协调执法中的“钉子”问题和一些不容易处理的纠纷，从而形成硬性执法中的“润滑剂”，使执法工作能够顺利开展。

（五）城市管理相关部门有效沟通

我们在进行城市管理时常由于缺乏沟通而产生交叉管理或相互推诿的现象，而在新加坡，与“全能警察”的理念一致，其任何部门接到市民投诉，都不得以不归其管理为由推脱，必须做到绝对的 “一站式服务”，给市民以答复或合理的解释。借鉴新加坡的经验，加强相关部门之间以及城市管理部门与居民之间的有效沟通，减少城市管理中人力物力的浪费，就显得很有必要。

（六）加强精神文明建设

新加坡对于东方文化及儒家文化的倡导，使得从政府官员到具体管理人员都具有很强的责任心，同时，这也培养了居民对于国家公共环境的强烈责任感，因此新加坡城市管理能够成为世界各国学习的榜样。我们作为儒家文化的发源地，更应当将它发扬光大，以精神文明建设推动城市管理。

（七）适当运用城市管理中的全市性运动

新加坡大量的全市性运动虽然在一定程度上推动了城市管理工作的进行，但是过多的运动也会影响运动的效果，浪费大量的财力物力。因此，我们在进行城市管理时，一方面应当开展一些城市管理运动，特别是执法理念转变的开始阶段，将常规的城市管理工作推向新的阶段，但同时也应当注意适度的原则，将城市管理运动作为推动城市管理的一个辅助手段，而不是完全依赖它。

高效可行的城市管理能够预防和治理城市发展过程中的各种“城市病”，从一定意义上说，城市管理可以成为一个城市与地区经济发展的主要推动力。新加坡的城市管理模式和方法对我们有很强的实用性，但也存在不足和不适合我们的地方。因此，在借鉴的同时也要结合我们城市自身的实际情况，有选择性地借鉴其先进经验与方法，使我们的城市管理逐步走向成熟，实现城市管理的法制化、正规化，从而最终实现城市社会与经济的可持续发展。

（作者系天津市新闻出版局副局长）