都市圈县域城市与中心城市同城化路径研究——以江苏句容市为例

冯朝柱 汪小琰

（句容市发改经信委，江苏 句容 21 240 0）

同城化，是区域经济发展过程中为打破传统的城市之间的行政分割，促进区域市场、产业、基础设施一体化，以达到提高区域内各城市经济整体竞争力的一种发展状态。2010年国务院正式批准实施《长江三角洲地区区域规划》，将南京定位为“两基地两中心一门户”，明确提出加快建设南京都市圈。两年来，南京都市圈内各主要城市合作日益深化，一体化发展开始加快。句容市作为南京都市圈核心层的县级城市之一，虽行政上隶属镇江市，但距离南京市市区仅50公里，与南京拥有75公里的交界面，且人缘相亲、经济关联、文化相通、交通紧密，是南京都市圈向东宁镇扬板块的第一座县市，极具合作基础和发展潜力。2009年，句容正式确立“推进同城同建，打造南京副城”新一轮发展战略，不断加大自身建设，主动融入都市圈核心城市南京，加快推动宁句发展联动，城市面貌日新月异，县域综合实力得到增强。

一、宁句同城化的重要举措与成效

1.积极争取发展规划全面对接

规划是一个地区发展的总纲、龙头和关键，坚持高起点与科学规划是引领可持续发展，统筹协区域共同开发的的重要前提和保证。为了更好的规划和协调好句容全城与南京相邻区域发展，句容成立宁句一体化研究会，重点加强南京发展规划、城市建设、产业发展等方面研究。主动争取与南京市发改、国土、规划等部门合作，积极做好县域国民经济和社会发展规划、主体功能区设计、城乡和土地利用规划等重大规划与南京的协调衔接，切实增强相邻区域一体化水平。目前两市共同编制完成《南京镇江相邻地区（句容）区域规划》，合作完成《句容市城市发展战略规划研究》、《句容市“十二五”产业发展规划研究》等专项规划，很好地推动了两市重大基础设施、产业发展对接和重要功能区的配合。

2.努力缩小城际基础设施差异

公共基础设施建设不仅是城市前进的条件，更是经济发展的基石。在推进基础设施建设上，句容首先坚持干线公路和铁路齐建并举，逐渐实现与南京道路环网相连。目前，北部形成以312国道、沪宁城际铁路、栖霞大道-疏港公路为主的沿江通道，快速提升了片区市场价值和发展潜力。正式开通句容至南京马群的城际快速公交，南京“金陵通”句容交通卡联网启用；中部完成122省道双向10车道快速化改造，104国道扩宽改造工程正式开工；南部也已经形成243省道、宁杭公路、宁常高速三股快速通道，将句容与南京禄口机场相连；2012年，宁句城际轨道交通建设获得国家发改委的建设批复。其次，句容不遗余力地推进水、电、气、污水处理等市政设施的同城化尝试。目前，境内宝华镇、下蜀镇以及开发区已经通过协商部分实现了025南京固定电话号码；数字电视、区域用水、天燃气也开始引自南京，并相继实现相邻地区部分污水处理设施共享，极大地方便了相邻地区企业生产与居民生活，对加快句容城市化步伐起到了积极的推动作用。第三，积极引进南京教育、医疗卫生资源。为了提升当地教育和医疗水平，句容以完善碧桂园凤凰城等大型新兴社区公共配套服务为契机，在积极引进南京医疗机构、教育单位合作管理运营外，不断加强与南京在医务人员、教师等方面的合作培训力度，取得了良好的效果。

3.突出产业综合承接协作能力

由于受到城市容量、土地、劳动力以及商务成本等条件限制，南京城区部分制造业加快向外转移，为了抓住机遇，句容依托经济开发区、临港工业集中区、宝华新城、郭庄空港新区、南部旅游板块“五大板块”，抢抓有利时机，加大基础设施投入，优化企业发展环境，促进南京产业转移及项目投资尽快落户。截至2010年底，“五大板块”直接接收来自南京新办的企业超过30家，其中16家企业达到规模企业标准，9家企业即将成长为规模企业。2011年句容新开工和续建的来自南京的项目投资超过30家，计划总投资105亿元左右，其中新材料、电子信息、装备制造等项目投资占据较大比重，句容相邻地区逐渐成为承接南京产业转移和项目投资的“首惠区”。同时，来自南京的服务业投资和带动效应逐渐显现，有力地促进了句容城市服务功能的提升。针对南京农产品消费大市的特征，句容不断扩大高效农业规模，积极培育都市农业，确保对宁农产品的有效供应。2012年上半年，句容新增新增高效农业面积8.3万亩，其中新增设施农业面积5万亩，蔬菜与瓜果产量达到21.5万吨。

4.借力快速提升科技研发水平

科技和人才作为新兴产业发展以及传统产业升级的支撑，是城市竞争力的重要源泉。为了充分利用和发挥好南京教育科研人才优势资源，句容加快人才引进步伐，不断增强创新载体建设。一是根据句容企业需求和高校人才研究方向，依托“高校博士句容行”、镇江“331”计划，组织南京大学、南京理工大学、东南大学等知名高校赴镇、园区和重点企业深入洽谈，开展产学研合作，成功为境内华阳金属管件、纳赛诺科技、江苏海田技术等境内众多家企业与南京高校签订产学研合作提供全程服务。二是积极引进南京、上海等地高校科研机构入驻，着力打造集科技研发、孵化、生产为一体句容科技新城。2011年，全市新增孵化器面积6.6万平方米，在孵企业49家，成功实施镇江市级以上科技类项目14个，新增国家高新技术企业7家。全年专利申请量超过前五年总和。高新技术产业产值占规模工业产值比重达31.4%，科技贡献率达56%。

5.打造特色生态文化旅游品牌

句容的部分优势在生态优势。伴随产业转型升级步伐的加快，句容相继关停了一批高耗能、高污染的企业和矿山开采，大力实施封山造林、美化绿化和村庄整理。主动保护源头水源，限制流域工业发展，不仅充分保持了自身良好的资源禀赋，而且有效保障了南京秦淮河水质以及东部生态屏障。目前，句容拥有茅山风景名胜区、宝华山国家森林公园两个4A级风景区，各项环境指标在苏南地区优势明显。良好的生态环境，优美的自然景观，加之境内深厚的道教文化、佛教文化和红色文化有机融合，逐步形成了南京都市圈独特的休闲度假、户外活动旅游品牌，旅游对外吸引力不断增强。2012年上半年，茅山风景区旅游接待251万人次，实现门票收入3086万元，营业收入达1.43亿元。

二、宁句同城化面临的主要困难和挑战

1.行政区划壁垒难以逾越

由于两地行政级别的巨大差异，由此产生的不利影响十分明显。南京市为国家区域中心城市、副省级城市，句容为县级市。在宁句一体化的实践中，深入推动两个不同级别、不同地位的城市进行平等合作十分艰难。这也在很大程度上直接导致宁句港口物流、轨道交通、教育卫生、养老及医疗保障、城市管理等多方面、全方位、深层次合作推进缓慢。

2.协调合作方式依然有限

目前，句容与南京栖霞等地签署了合作框架，但尚未形成市级或省级主导签订的相关协议。当同城化发展到一定阶段后，仅仅依靠会议制定已经难以有效解决同城化合作中出现的诸多问题，直接导致两市之间基础设施共建共管、医疗养老保险互联互通、特色服务业配套发展均遇到很大阻碍，进一步增加了两地政府合作治理跨区域公共事务的成本。

3.区域功能引导划分不细

从区域统筹协调、优势互补的角度看，宁句相邻地区缺乏统一、清晰的功能分工体系。缺少从宁句区域整体发展的角度考虑区域的总体功能和空间格局，各区域主导功能不够清晰，功能雷同、衔接不足的问题较多。尤其是在两市交接地带，功能缺乏协调和分工的问题更为突出。而基础设施各自为政、重大交通互不接轨、蔓延式的土地利用方式，则影响了设施服务的共享和环境的共保。

4.产业同质竞争较为激烈

南京除了经济总量、人均收入、技术创新、科研实力、人力资源等方面较周边城市有较大优势外，南京与周边城市的“同城效应”中存在着明显的城市首位度不高、辐射带动能力较弱的现象。南京对句容的作用可以分为“溢出”和“挤出”两大方面。目前，南京加快经济转型，一定程度上为句容提供更多承接产业“溢出”的机会，但同时南京积极鼓励发展电子信息、装备制造、新材料和服务业必将对周边中小城市产生更强的“挤出”效应。句容在新材料、新能源、电子信息等新兴产业以及服务业发展中一直处于南京市的直接竞争和挤压下，发展缓慢，弱势地位明显。

5.生态环境压力倍增

句容发展的部分优势在生态，然而生态敏感也将约束句容传统产业发展。根据《江苏省主体功能区规划》，句容有577平方公里面积划为限制和禁止开发区域，占县域总面积的42%。句容境内的茅山、宝华山以及众多大中小型水库更是南京东部最重要和最直接的空气净化地与水土涵养地。然而，在高速发展的同时，宁句相邻区域开发强度不断加大，尤其是长江岸线地区水泥、建材、电力、化工、钢铁企业集聚，开发强大加大，森林绿地不断减少，空气与水质污染问题加重，人居环境质量降低，可持续发展能力减弱。

三、深入推动宁句同城化的对策与建议

1.创新同城化建设机制，弱化现有行政壁垒

要加强政府协调机制创新，破除地域封闭观念，克服“官本位”思想，树立共同发展观，最大限度发挥各自优势。要建立健全宁句同城化合作领导机构及工作协调机制，尝试设立更高级别的行政职能部门，强化综合指挥协调功能，提高跨区域政府及部门协调水平。推进都市圈内各城市政府签订合约，促进区域内污水处理厂、消防、图书馆、公立医院等公共服务设施的合作，减少公共设施重复建设的同时，避免“搭便车”现象。此外，可以参照美国的《阿巴拉契亚地域开发法案》、《田纳河流域管理局法案》等，呼吁相关部门针对涉及众多地方政府合作方面制定一定的法律，用立法的形式加大同城化协调力度。

2.积极推进交通先行，实现区域基础设施共建共享

充分发挥交通先行的引导作用，联合成立交通投资控股公司，实行区内重大交通基础设施建设一体化投资，加快交通等基础设施现代化建设。重点构建与南京主城和重大交通枢纽间的快速公路网络，优化城市主次干路对接。对现有区间城际客运班线进行公交化改造，尽快开行句容至南京火车南站公交，实现公交同城化运行。同时，积极推动宁句地铁15号线与S6线项目。另外，统筹大型市政公用设施，推动宁句相邻区域重大城市基础设施的合理规划、同步建设，配套完善各项市政设施，实现供排水、供电、燃气、水利与卫生设施的共享。加快基础通信网、无线宽带网、数字电视网等基础设施的融合，全面取消移动电话长途和漫游资费，调整移动电话资费套餐逐步同价，逐步缩小城际各项差异。

3.加快区域产业融合，打造现代产业配套体系

依托南京液晶谷，以句容开发区、下蜀镇、宝华镇产业集聚区为载体，加快推进新能源、新材料、激光显示、电子元器件等产业发展，重点支持一批技术含量高、产品市场好、行业带动作用强的企业和项目发展，促进产业升级。提升服务业整体水平。大力推动物流、信息、研发等服务项目与制造业的剥离，促进生产性服务业的壮大；加快文化产业基地以及特色文化产业集群建设，吸引文化产业战略投资者，不断培育骨干企业，推进文化产业集约化、专业化、规模化发展。同时，抓住南京建设长江国际航运物流中心的契机，加强句容公用码头建设，强化重点园区与龙潭港的交通衔接，提升积极培育一批园区物流功能，积极发展第三方物流。依托栖霞山、宝华山、茅山等自然生态和历史文化资源，重点发展绿色生态旅游、宗教旅游和红色旅游。要深化传统农业向现代农业转化。继续提升现代农业园区建设水平，扩大高效农业种植面积，着力构筑服务南京都市圈的高端农产品生产、加工基地和物流平台。

4.构建优质服务机制，深化公共服务均衡发展

一是提升公共事务协同管理水平。加强重点板块内部管理协作，建立工作联动机制，制定城市管理跨区域协作联动预案，联合开展专项整治。以水环境污染和空气污染联防联治为突破口，建立健全区域性环境问题联防联治长效机制，严格限制可能污染水源的项目建设。二是促进教育均衡发展。积极开展区域教育交流合作，促进优质教育资源共建共享，积极引导在宁高校来句容茅山、宝华山等地区办学以及设立教育和社会实践基地，构筑南京都市圈东部地区教育次中心。三是完善医疗卫生服务共享。引导南京市区三甲医院向仙林新副城、汤山新城、龙潭新城等地区布局，探索建立双方定点医院双向转诊机制、医保互认机制和急诊报销机制。四是促进文化体育事业合作发展。推动公共图书馆文献资源共建和服务协作，逐步实现读者证互认。鼓励两地体育场馆双向免费开放。借助“青奥会”契机，鼓励句容利用本地场馆承办南京赛事，鼓励驻宁的高水平运动队到句容建设专业训练基地。

[1]程大林等.都市圈内部联系与圈层地域界定—南京都市圈的实证研究[J].城市规划，2003，（11）.

[2]邹建平.郊区城市化发展的动力新模式[J].现代城市研究，2007，（1）.

[3]李俊高等.成德绵乐同城化难点及对策研究[J].湖北财经高等专科学校学报，2012，（2）.

[4]宋虎．区域经济视角下行政壁垒形成的博弈分析[J].区域发展，2009，（2）．

[5]李晓晖等.同城化下广佛区域发展的问题与规划对策探讨[J].城乡规划，2010，（12）.

[6]中国科学院南京地理与湖泊研究所.南京镇江相邻地区区域规划（专项规划），2012.