创新社会管理 强化服务促社会和谐—— 乐山市社区矫正实施与完善的相关问题研究

孙剑峰

(乐山市司法局 四川 乐山 614000)

近年来，两院两部先后印发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》、《关于扩大社区矫正试点范围的通知》、《关于在全国试行社区矫正工作的意见》等指导文件，《刑法修正案(八)》、《刑事诉讼法修正案》对社区矫正给予了法律上的肯定。2012年元月，两院两部研究出台了《社区矫正实施办法》，将各地在实践中形成的行之有效的工作体制机制、矫正方法和模式等固定下来，上升为统一的司法制度，为社区矫正工作提供了强有力的保障。我国社区矫正试点工作从2003年开始，2005年扩大试点，2009年在全国全面试行。截至2011年12月底，全国累计接收社区矫正人员88万余人，累计解除矫正48.2万人，现有社区矫正人员40余万人。社区矫正人员数量逐年增长，社区矫正工作覆盖面稳步扩大。实践证明，社区矫正工作适应了现阶段我国经济社会发展和民主法制建设的形势和需要，为预防和减少重新违法犯罪，构建社会主义和谐社会具有重要意义。如何有效开展社区矫正工作，完善社区矫正相关体制机制，需要在实践中不断总结方法和教训，不断克服困难和挫折，不断发扬经验和成绩。

一、乐山市社区矫正试点工作开展基本情况

2006年底，乐山市社区矫正试点工作首先在市中区、峨眉山市和井研县启动。按照四川省司法厅的统一部署，在乐山市委、市政府的正确领导下，在相关部门的积极配合和社会力量的大力支持下，社区矫正试点工作取得了良好的法律效果、政治效果和社会效果，积累了初步的成功经验。在试点基础上，2010年社区矫正在乐山市全面推开。截止目前，全市累计接收社区矫正人员2383人，累计解除矫正1232人，现在册社区矫正人员1157人。试点工作的主要做法是:

(一)建立责任网络，强化组织保障

市、县、社区三级分别成立了社区矫正试点工作领导小组，市、县两级由政法委书记任组长，相关职能部门主要负责人为成员，领导小组下设办公室在司法局，具体负责督促、检查、指导社区矫正工作。乡镇、街道以及村、社区相应成立了社区矫正工作站，具体负责组织和实施本辖区的社区矫正工作，做到工作管有人、做有责，实现了社区矫正三级组织体系网络全覆盖，为矫正工作顺利开展奠定了扎实基础。同时，筹集资金10万余元作为社区矫正试点工作的启动经费，用于添置基础设施，改善办公条件。

(二)健全工作制度，注重规范运作

为科学规范实施社区矫正，乐山市借鉴各地经验，结合乐山实际，相继出台了《乐山市关于社区矫正试点工作的实施意见》、《社区矫正试点工作实施细则(试行)》等既符合上级要求、又有操作性的指导性文件，健全完善了社区矫正会议制度、衔接管理、请示报告、教育考核、责任追究以及文书格式、档案管理等工作制度，规范了各项工作流程，确保社区矫正工作健康有序运行。试点区县结合实际制定了《社区服刑人员须知》，明确其权利义务和应遵守的规定，印发了《矫正对象活动及思想汇报月报表》，详细掌握矫正对象的工作、学习、生活和思想状况，实行动态化管理。

(三)整合社会力量，充实工作队伍

社区矫正工作以基层司法所为阵地，以专兼职司法助理员为骨干力量，同时，还必须整合社会力量，充实矫正队伍。从市中区试点情况看，为确保对辖区内220余名矫正对象矫正工作到位，除全区32个乡镇共有的32名司法助理员和32名辅助人员从事社区矫正工作外，还专门聘请了社会工作者305人、志愿者228人，给每一名矫正对象落实了由司法助理员、社工、志愿者三人组成的矫正小组，确保矫正工作落到实处。此外，从2009年3月至2011年12月试点期间，市境内监狱每年选派了16名监狱警察充实到基层司法所，具体参与和帮助开展社区矫正工作。

(四)创新工作方法，强化矫正质量

一是以人为本，注重人性化矫正管理。针对矫正对象类别、年龄、心态等不同情况，采取定期走访家庭、交心谈心、思想汇报等形式，及时掌握矫正对象的思想动态和现状，坚持分类管理和个性化教育，突出针对性和有效性;工作中坚持“三不三多”(即:不嫌弃、不歧视、不纠缠旧账，思想上多交流、生活上多关心、就业上多帮扶)，做到“真心”对待、“耐心”引导、“细心”帮助、带着“责任心”去开展矫正工作，摸索运用“情感矫正法”、“帮困解难法”、“致富矫正法”、“威慑教育法”和“公益劳动矫正法”等矫正方法，有效帮助矫正对象克服心理上的障碍，重新回归融入社会。

二是创新管理，构建司法E通管理平台。2011年，市中区社区矫正工作经费列入财政预算8万余元，依托中国电信移动通讯和信息定位 (LBS)等先进技术，建立“司法E通社区矫正管理系统”平台，为中心城区86名矫正对象配发了GPS定位手机，及时掌握行踪，初步实现了监管手段信息化。这一举措是乐山市社区矫正试点工作推进社会管理创新的一项新尝试，该平台具有实时定位查询、电子围墙、自动跟踪、历史轨迹查询、自动报警、信息发布等多种功能，既能简化工作程序，加强监控管理，又能降低行政成本，提高工作效率，有效防止脱管和漏管。

三是真情帮教，矫正对象感恩回报社会。试点工作中，司法行政机关做到法制教育与真情帮教同步跟进，积极协调相关部门为矫正对象提供就业信息，开展实用技术培训，减收免收相关费用等。积极开展“亲情帮教大走访”活动，切实帮助矫正对象解决生产生活中的实际困难和问题，用真情感化他们重新做人，懂得感恩回报社会。如:市中区柏杨社区矫正对象陈某不仅捐助贫困学生2名，为社区修建垃圾库一座，在“5.12”汶川地震发生时，还主动到社区帮助登记、储藏、搬运救灾物资，个人捐款 6450元，捐物价值 3000多元，献血200ml。陈某以实际行动支援抗震救灾工作，积极主动感恩回报社会，因有重大立功表现，市中区司法局提请市中级人民法院裁定对其减刑6个月，这是全省社区矫正工作中首例减刑案例。

二、乐山市社区矫正工作存在的问题

社区矫正试点工作是一项全新的业务，尽管我们克服了种种困难，不断摸索总结，不断开拓创新，取得了较好的成效，但仍存在着很多问题和薄弱环节。

(一)社区矫正工作管理机构亟需建立

两院两部的《通知》规定:“社区矫正是专门的国家机关，在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下实施的。”《实施办法》第二条规定:“司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作。”今年1月，中央编办批准司法部单独设立社区矫正管理局，省司法厅正积极准备在已有的社区矫正管理处基础上，单独设立社区矫正管理局 (社区矫正总队)。德阳市作为全国社会管理创新综合试点城市，已在市司法局设立了社区矫正警察支队，县级司法局设立了社区矫正警察大队，乡镇、街道依托司法所设立了社区矫正警察中队，全省其它市州也正在积极筹建相应的社区矫正机构。目前，乐山市未建立正式的管理机构，市司法局社区矫正工作由市监狱管理科负责，区县则由基层管理股代管，不利于社区矫正工作的有效开展，亟需成立专门的社区矫正管理机构。

(二)社区矫正工作队伍建设亟待加强

《实施办法》第三条规定:“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作。”目前，全市11个区县的212个乡镇和7个街道办事处司法所，肩负着对全市1157名社区服刑人员监管的任务，现只有专职司法助理员42名，其余均为司法所兼职工作人员，且司法所还承担着人民调解、法制宣传、法律服务、安置帮教等多项工作职能，仅有市中区配备了32名、峨眉山市配备了18名辅助人员，这远远不能保障司法所承担社区矫正非监禁刑法执行活动的顺利开展。加之，乐山市现有的社区矫正工作者和志愿者对开展社区矫正工作的认识还不到位，对矫正对象的“心理矫正”能力较弱，其感召力、亲和力与震慑力也不够，自身法律知识、专业水平、工作能力离社区矫正工作的要求还有相当大的差距，亟需进一步加强社区矫正工作队伍建设。

(三)社区矫正工作经费保障亟需落实

中央和省级有关文件要求:建立社区矫正经费的全额保障制度，将社区矫正工作人员经费、行政运行经费、办案业务经费、业务装备经费、社会工作者和社会志愿者聘用、业务培训经费等纳入财政年度预算，并根据工作发展的需要，建立社区矫正经费动态增长机制。2011年市级社区矫正经费未纳入财政年度预算，市司法局从办公经费中列支5万元用于社区矫正工作，11个区县社区矫正经费列入财政预算仅 22.5万元 (包括安置帮教经费在内)。2012年全市社区矫正经费情况没有明显变化，仅有市中区按照每名矫正对象1500元/年的标准列入了财政预算。可见，乐山市社区矫正工作经费缺口很大，亟需落实经费保障机制，彻底解决“巧妇难为无米之炊”的尴尬境地。

(四)社区矫正工作监管配合亟待加强

社区矫正工作需要各有关部门分工负责，密切配合，单靠司法行政机关“单打独斗”收效甚微。全市矫正对象居住较为分散，出于生计需要，外出务工也较多，在监管上本身存在很大难度。再加上经费保障不足，对矫正工作者和志愿者的培训、管理、督查力度也不够，个别社区开展警示教育和公益劳动尚不够，全市社区矫正信息交流平台尚未建立完善，部门之间的协调配合和日常监管力度亟需进一步提高。

三、实施与完善社区矫正工作的对策与建议

今后一段时期内，随着新形势新任务的变化，社区矫正工作的要求将越来越高，规模和覆盖面将进一步扩大，社区矫正工作将面临着新的机遇、新的挑战和新的要求，需要我们迎难而上，采取有效措施，主动作为，积极应对。

(一)深化思想认识

由于社区矫正工作起步较晚，人们对社区矫正工作的认识还不深。在绝大多数人的思想意识中，“罪犯”就意味着“坐牢”，认为只有把罪犯关在监狱里才是最安全、最有效、最理所当然的。实践证明，社区矫正有利于祛除在监狱中执行刑罚的弊端，有效防止罪犯的交叉感染，削弱罪犯在监狱服刑中所产生的孤独感和监禁之苦，有利于增强罪犯的社会责任感，培养良好的社会行为习惯，促进其顺利融入社会，有利于保护罪犯的合法权益，维护其基本人权，也有利于“因材施教”，实现对犯罪的特殊预防和一般预防相结合，提高教育改造质量，促进社会治安秩序良性循环，同时有利于合理配置行刑资源，减轻国家的行刑成本等，其意义非常重大。我们要充分认识到开展社区矫正工作的重要性和必要性，进一步深化思想认识，切实增强推进社区矫正工作的紧迫感和责任感，强化工作的自觉性和主动性，充分利用各种媒体和载体，采取多种形式广泛宣传与社区矫正工作相关的法律法规，大力挖掘典型案例、典型经验和先进事迹，深入宣传社区矫正工作良好的改造效果和社会效应，让广大干部群众了解社区矫正工作，让更多的社会组织和志愿者理解、支持、参与社区矫正工作，不断扩大社会影响面，增强社会影响力，形成领导高度重视、全社会公众积极参与社区矫正工作的良好局面和社会氛围。

(二)推进机构建设

按照2012年司法部和省司法厅社区矫正工作重点“以司法部成立社区矫正管理局为契机，健全各级社区矫正管理机构”的要求，拟在市司法局单独设立非监禁刑罚执行机构，即乐山市社区矫正管理局，主要负责指导管理、组织实施全市社区矫正工作，依法履行刑罚执行职责;区县司法局拟设立社区矫正管理科，主要负责对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助;乡镇、街道司法所拟设立社区矫正办公室，承担社区矫正日常工作，从根本上解决社区矫正工作机构立户列编问题，有效保障全市社区矫正工作的顺利推进。

(三)强化队伍建设

社区矫正是一项严肃的刑罚执行活动，从事社区矫正的工作人员是代表国家实施刑罚，肩负着改造服刑人员的社会重任，建立专业化、职业化和规范化的矫正队伍至关重要。全市应在设立社区矫正管理机构的基础上，积极争取人事、编制等相关部门的支持，全面落实司法所社区矫正工作的专门人员，负责对矫正对象进行监督管理和教育帮助。按照上级提出的“一个司法所应当由三名以上人员组成，其中专职司法助理员不少于2人，辅助工作人员不少于1人”的要求，结合目前乐山市219个司法所仅有42名专职司法助理员和50名辅助工作人员的严重缺编现状，拟采取选派机关干警、空编统招招录、争取专项政法编制等形式配齐177名司法所专职司法助理员;积极争取党委、政府的支持，招聘169名司法所辅助工作人员;按照《实施办法》第八条规定，充分利用各种社会资源，聘请2214名社会工作者和社会志愿者参与到社区矫正工作中来，实行专群结合，所需经费纳入同级财政预算予以全额保障。同时，应将具体负责实施社区矫正的工作人员纳入司法警察序列管理，予以正式授衔，力争建立一支以司法行政机关执法工作者为核心、社会工作者为辅助、社会志愿者为补充的“三位一体”的社区矫正工作队伍，积极探索具有中国特色的社区矫正管理教育模式。同时，进一步健全完善社区矫正工作者和志愿者的聘用、管理、培训、考核及激励机制，强化社区矫正队伍素质教育和业务培训，不断提高业务能力和综合水平，使其熟练正确地掌握和运用矫正工作方法与技巧，全面适应新形势下社区矫正工作的需要。

(四)落实经费保障

社区矫正是一项严肃的刑罚执行活动，涉及多方面的工作，必须要有工作经费予以保障。乐山市自实行社区矫正试点以来，由于诸多原因，工作经费一直没有全额保障，多数单位从自有资金中调剂解决的金额仅是杯水车薪。按照省社区矫正工作领导小组的要求，“各级党委、政府要认真贯彻落实中央要求，切实加强社区矫正工作经费保障，以各地社区服刑人员为基数，县级应按每人每年不低于1500元标准纳入预算，市级应按每人每年不低于400元标准纳入预算”，以全市现有1157名在册社区矫正人员为基数计算，乐山市需社区矫正工作经费220余万元 (其中市级46万元)。同时，应建立健全社区矫正工作经费全额保障机制，将社区矫正工作经费列入财政预算，专款专用，有效保障教育矫正、监督管理、帮困扶助、基地建设等各项社区矫正工作的顺利开展。

(五)创新监管方式

监管安全是刑罚执行工作的生命线，加强和创新对特殊人员的管理，是深化中央司法体制和工作机制改革的必然要求。一是要坚持以人为本，严格把握好“六关”(即:入矫关、移交接收关、矫正个案关、教育关、考评管理关和帮扶关)，继续做到“四心”帮教，着力推进分类管理、分类教育、分级处遇，进一步健全衔接、管理、教育、考核及奖惩、社会保障、解除矫正等各个环节的工作制度，依法规范运行，维护刑罚执行的统一性、严肃性。二是积极推进社区矫正管理教育服务中心建设，加强对社区矫正服刑人员的监督、考察和管理。三是建立完善市、县、乡镇街道三级社区矫正信息管理专线网络和信息交换平台，达到公、检、法、司基础工作一体化管理模式，实现社区矫正工作动态数据共享，做到底数清、人员明、效果显。四是积极争取党委、政府的支持，筹集专项经费，依托中国电信移动通讯和信息定位 (LBS)等先进技术，在11个区县全面推广建立“司法E通社区矫正管理系统”平台，为社区服刑人员发放GPS定位手机，基本实现对社区矫正对象数字化管理、自动化监控、科学化引导，促进社区矫正工作向专业化、规范化、智能化方向发展。

(六)注重协调配合

《实施办法》规定:“各级人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关应当切实加强社区矫正工作的组织领导，健全工作机制，明确工作机构，配备工作人员，落实工作经费，相关部门、社会人员应当加强配合，密切协作，保障社区矫正工作的顺利开展。”社区矫正工作综合性强，涉及国家司法、刑罚执行、治安管理、社区管理、群众工作等诸多层面。为此，要进一步建立完善党委政府统一领导、司法行政部门牵头组织、相关部门协调配合、社会力量广泛参与社区矫正工作的领导体制和衔接配合机制。各相关部门要进一步强化大局意识、责任意识和服务意识，切实履行职责，鼎力协作，齐抓共管，形成合力，不断提升社区矫正工作质量和管理水平，共同推动社区矫正工作良性发展。同时，要整合一切社会资源和力量，广泛开展亲情帮教和社会帮教活动，用心教育感化挽救服刑人员，帮助他们改变心理认知，克服心理障碍，变被动矫正为主动矫正，积极提供免费技能培训和就业指导，提高适应社会能力，竭力帮助解决基本生活保障方面的困难和问题，促使其顺利回归和融入社会，切实维护社会和谐稳定。