托克托灌区农民用水户协会节水灌溉管理模式研究

赵占彪 ，崔 泽，刘金海

（1.内蒙古农业大学，010018，呼和浩特；2.呼和浩特市托克托县农综办，010018，呼和浩特）

一、我国现行灌溉管理制度的基本特点及其存在的主要问题

我国现行的灌溉管理制度是计划经济的产物，许多灌区实行的是专管与群管相结合的管理制度。这种管理制度，一方面可以调动农民群众投资兴修水利的积极性，另一方面也可以发挥专业技术人员对农业灌溉的技术指导和服务职能。

随着社会主义市场经济体制的建立，这种管理制度存在的问题也逐渐凸显，主要表现在以下几个方面：

一是产权不清、管理主体不明确，管理权、责、利不统一。国家（集体）是水利工程设施的所有者，模糊了具体所有者和对资产负责的主体，使得中央、地方、农民都有份，但到底资产归谁所有、由谁负责不明确，用水者参与管理程度不高，出现了水利设施有人用、无人管的局面。二是供水价格形成机制不合理。我国现行的灌溉水价远低于供水成本，水费收取制度不合理，大部分灌区水费收取效率不高，从水费计收过程来看，我国传统的水费收交一般需要经过用水户、村、乡镇、县区、市，再到灌区管理单位，中间环节多，加收、截留、挪用、搭便车现象严重，这样使得农户本已经交纳的水费很难准时足额地到达水管单位。由于拖欠水费，水管单位就不能及时地放水给需水农户，从而造成农户与水管单位的矛盾加剧，严重制约了大型灌区的发展。三是内部管理存在着机构臃肿、人员过剩、结构失衡以及规章制度不健全等问题。要彻底解决好水利工程管理中存在的问题，巩固现有建设成果，就必须深化管理体制改革，加强工程设施的经营管理，建立符合社会主义市场经济要求，充满生机和活力的管理体制和运行机制。

二、托克托灌区灌溉管理制度改革探索

1.托克托灌区管理体制改革

托克托灌区管理体制改革按两个不同层次进行：一是灌区主系统的改革。其重点是精简机构，转变职能，分流、压缩管理人员，培训再上岗，开拓多种就业门路，降低供水成本，增加灌区财务收入。二是支斗渠的管理体制改革，这是目前监测评价工作的核心。整个支斗渠管理体制改革的监测评价工作按以下方式进行：在灌区内成立了12个农民用水户协会，通过对160个定点农户进行走访和实际调查资料的分析处理，得到项目实施后的运行情况。

①本着田间考察与用水户考察相结合的原则进行现场调查。采用查阅分析资料、座谈、问卷调查、研讨等方式，重点对用水户协会的运作管理、农民参与灌溉管理的实际效果等进行了分析。

②应用指数模型对农民用水户协会成立后灌溉水利用率的变化作了定性分析，并得到相应结论。

2.用水管理和灌溉服务

（1）工程维护与管理

工程管理是指对协会所管辖范围的工程设施进行使用、养护、维修、管理等方面的工作。在工程管理中，防范重于抢修，日常的管理维护与定期整修并重。托克托县的渠道全部是明渠，所以对渠道的维护和管理要求高，投资大。在基层政府的支持下，各个协会对渠道都有不同程度的维修，尤其是对遭到冻融破坏的混凝土衬砌渠道进行了维修。

（2）用水户参与运行管理情况

农民用水户协会是用水户自己的民主自治组织，满足所有用水户的灌溉需求，需要用水户之间互助合作，共同参与，而不能只靠协会负责人管理，所有用水户都要积极参与工程维护管理。

为了保证用水户协会的正常运行和健康发展，托克托县各个用水户协会建立了以下几条基本原则：

①充足的水源和完善的灌溉设施。水源可以由供水单位供应，有条件的协会也可自己拥有独立的水源，如水库、塘坝、机井等；协会应拥有灌溉设施的使用权或产权。

②按照 《社会团体登记管理条例》，协会必须在政府民政部门登记注册，才能拥有法人资格，享受法人地位；协会必须制定章程，规定协会的组织形式、各项管理制度、会员的权利义务。

③协会的负责人由协会会员（农民）通过民主选举产生，协会的主席必须是农民用水户。

④以渠道水利边界组建各个协会，同时考虑原有行政边界。

⑤没有独立水源的协会应与供水单位签订供水合同，并按时向供水单位交纳水费。

⑥各个协会设立独立账户，定期向会员公布财务状况；会员积极参与协会工作，并监督协会执行机构的工作。

3.加强渠道衬砌，减少渗漏损失

实践证明，衬砌渠道是控制渗漏损失最有效的途径。相同流量下，衬砌渠道的断面比非衬砌渠道的小，因而可以减少渠道占地。另外，衬砌还可以防止渠底和边坡的冲刷以及动物的破坏，从而减少渠道的维修费用。

4.提高灌溉技术水平，改变大畦大水漫灌方式

托克托县灌区是典型的农业灌区，粗放的灌溉方式和落后的灌水技术以及农民形成的浇地要 “浇满”的习惯是导致农业灌溉用水量居高不下的主要原因。托克托灌区目前粮食作物主要是玉米，玉米的灌水定额在220 m3/亩（3 300m3/hm2）以上，只有提高田间灌水技术水平，改变大水漫灌的习惯，才能实现节水灌溉，提高水利用率。托克托灌区采用地面灌的方式，首先要平整土地，平整的农田表面有利于入地进水量和灌水深度的变化相对均匀，使作物根区内水分入渗保持较好的均一性，起到改善田间地面灌溉效率的作用。国内外的研究结果表明：土地平整能有效地提高水和能源的利用率，是改善地面灌溉方法的重要技术措施之一。其次在灌区内推广小畦灌溉、长畦短灌、细流沟灌、膜上灌等田间节水灌溉技术。小畦灌溉的特点是水流流程短，灌水相对均匀，只要管理好，可显著减少深层渗漏，提高田间水利用率，减少灌水定额，达到节水和增产的目的。长畦短灌是将长畦分为若干不打横向畦埂的小段，用纵向输水沟将水流送入各段灌溉，长流畦分段灌溉可以达到小畦灌溉同样的节水效果。膜上灌溉是在地膜复种的基础上，把膜侧灌水改膜上行水，通过放苗孔直接向作物供水的一项田间节水增产灌溉技术。它是一种局部灌溉，可有效防止深层渗漏，由于地膜覆盖又大大减少棵间无效蒸发。据测算可节水20%~30%，增产10%~15%。

5.强化水商品意识，促进节约用水

水是一种特殊的商品，是人类生存、社会发展不可替代的、稀缺的资源和物质基础。价格与价值的背离是导致水资源浪费的原因之一。所以要进行水价改革，通过水价的杠杆作用，促进全社会节约用水，实现水资源的可持续发展。同时通过改革，形成水价的补偿机制，保证水管单位的正常运行，使水利工程供水处于良性循环状态。

6.调整农业种植结构，提高水利用率

托克托灌区处于高寒区，部分土地土层较薄、土质较差，灌区以种植玉米为主，种植结构单一，粮食产量一直偏低，但用水量都在220 m3/亩（3 300m3/hm2）以上，有 40%的水量不能被作物吸收，而是入渗到土层下的砂层中流失掉。灌区必须加大种植结构调整力度，种植耗水少且经济效益高的作物，如中药材等，降低用水量，提高灌区群众的经济收入。

三、灌区改革调查与研究成果分析

本次共调查12个用水户协会的160户用水户，有效调查问卷155份。通过对各个用水户协会调查数据的统计分析，得到用水户协会所在镇单亩产量和单亩用水量的基本情况，从而对整个托克托县的项目实施情况作出评价。

1.各个镇的单亩产量变化情况

由于各镇的主要种植作物为玉米，其他经济作物所占总的耕种面积比例较小，因此，仅统计了用水户协会成立前后玉米产量的变化。

可以发现双河镇、伍什家镇、五申镇、新营子镇在用水户协会成立后产量分别较成立前增加35.19%、20.76%、17.59%、40.99%。全县产量增长了28.41%。

增产最多的为新营子镇，主要原因为该镇属于井灌区，设备老化严重，渠道水利用率低，灌溉水不能满足作物在生长期的用水量。在协会成立后，更换了70%的水泵，对渠道进行衬砌，大大增加了渠道水利用率，增加了有效灌溉面积，产量有了大幅度的提高。但在调查过程中，农民用水户反映了设备还存在老化严重、更换不及时的问题，主要原因是资金不足。

通过建立农民用水户协会，用水户自行安排灌水时间，用水及时，从而有利于作物的生长。

2.单亩用水量变化情况

双河镇、伍什家镇、五申镇、新营子镇在用水户协会成立后单亩用水量分别减少了17.55%、21.05%、16.84%、14.29%。全县单亩用水量减少了17.43%。其原因主要有：

（1）渠道治理

以前农民并不关心水利设施的维护和维修，造成水利设施有人用、没人管，有的衬砌渠道破坏严重而无人修，土渠堵塞无人疏通。用水户协会成立后，水利设施直接由用水户协会负责，使渠道得到及时的维修和疏通。

（2）农民的节水意识加强

在托克托县灌区，农民用水户协会经过近3年的发展，已由最初的试点阶段走向了推广发展阶段并取得了很大成效。协会成立后，工程维护与经营管理的责任权力移交给协会，实行责、权、利相结合，将田间工程建设与管理落到实处，改变了过去田间工程无人负责的状况，使斗、农渠工程状况大为改善，增强了渠系输配水能力，减少了渠系渗漏损失，斗渠水利用系数提高，由组建协会前的0.6左右上升到0.9，大幅度地提高了水的利用率，节约了灌溉用水。农民用水户协会有专人进行配水、管水，杜绝了渠系跑水无人管的现象。水价公开，用水量透明，水费按水量计收，更能激发农户节约用水的积极性。

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