广州市暴雨内涝应急管理组织设计研究

郭光祥 ，丁继勇，曾 光

（1.广州市防汛防旱防风指挥部办公室，510064，广州；2.河海大学工程管理研究所，210098，南京）

一、引 言

近年，广州市城区洪涝灾害频繁发生，严重影响广州的社会秩序和经济发展。2010年5月，广州连续遭遇多次暴雨袭击，5月7日至5月14日的8天之内，降雨量达到了440 mm，超过了年平均降雨总量的1/4，尤其是 2010年“5·7”特大暴雨雨量之大、雨强之大、范围之广为历史罕见。

随着广州城市化进程的不断发展，人口急剧上升，城市范围不断扩大，广州市原有的防洪排涝规划和排涝设施已不能满足城区暴雨内涝应急管理的要求。虽然近几年广州市综合抗灾减灾能力有所提高，但随着强降雨等灾害日趋频发、突发，且预测预报难度加大，暴雨内涝灾害对广州市的压力日趋严峻，给市民出行带来诸多不便，同时也对城市经济发展产生重要影响。因此，暴雨内涝应急管理已成为广州防汛部门的重要任务。然而，目前广州市暴雨内涝应急管理组织结构尚不明晰，系统管理和分层管理均存在问题。在当前体制下，部门各自为政，市、区两级部门各自管理排水管、河湖水体和泵站等，小区工矿企业的排水管则由各业主管理。另外，尽管市、区两级均有水务专职部门，但街道、社区两级却未有相应部门，街道和社区的暴雨内涝应急抢险工作通常由维稳、安监、城管、公安等几个部门联合负责，责任不明晰，分工不明确，实际操作困难，造成城市排水管理职能过于分散，难以协调。

本文旨在研究优化广州市暴雨内涝应急管理组织结构，加强应急联动，构建完善的暴雨内涝应急管理组织的四级网络体系。

二、城市防汛应急管理组织体系发展现状及存在问题

1.防汛管理体制的发展历程

广州市防汛管理体制的发展历程，可分为三个阶段：

①第一阶段，新中国成立之初至1989年。1950年5月，广州市人民政府成立防洪指挥部，由副市长朱光任总指挥。1989年4月，国家防汛条例和国务院国发44号文件颁布，其明确规定：防汛工作实行各级人民政府行政首长负责制，实行统一指挥，分级分部门管理，各有关部门实行防汛岗位责任制。各级城市要实行市长负责制，建立统一的防汛指挥机构和相应的办事机构。广州市完善了防汛指挥机构和办事机构，建立了以市长负责制为核心的行政首长负责制的防汛防旱防风（以下简称“三防”）指挥部，各区建立了防汛指挥机构，并设立办公机构。在街道办一级（县团级）也建有专兼职人员的防汛办，形成了市、区（县）、街三级管理组织结构，如图1。

②第二阶段，1990—2010年。广州市实行水资源统一管理，将原来市政局的供水、排水职能与水利局的水行政职能整合后成立市水务局。防汛管理在原业务范围基础上扩充了中心城区的防暴雨内涝。防汛管理体系增加了专家库，在镇（街）一级增加水利管理员，承担三防职能，防暴雨内涝时成立街道三防指挥所。本阶段的防暴雨内涝应急联动组织结构如图2。

③第三阶段，2010年至今。随着水务体制改革的深入推进，特别是经历 2010 年“5·7”特大暴雨后，城市暴雨内涝已成为防汛应急管理的重中之重。经市政府批准，广州市三防指挥部设立市防暴雨内涝应急指挥分部，统筹指挥六个中心城区的防暴雨内涝抢险工作。办事机构设市水务局排水设施管理中心，平时负责城区排水管网设施管理，应急时负责电排水闸、泵站、人工湖、河涌等排水设施的调度和应急抢险。全市防汛管理体系仍为市、区、街三级，如图3。

2.存在问题

目前，广州市实行三级防汛应急管理体制。由于城区内防暴雨内涝应急体系还没有延伸到社区，没有建立市、区、街（镇）、村（社区）四级联动机制，当发布暴雨预警信号时，信息不能及时传递给住户和居民，造成村（社区）责任主体缺位，给全市的暴雨内涝应急管理工作增加了难度，这在以往的防汛应急工作中已经暴露出来。因此，需要认真研究，完善广州市暴雨内涝应急联动组织结构体系。

三、构建完善的暴雨内涝应急管理组织的四级网络结构

广州市 2010 年“5·7”特大暴雨发生后，广东省副省长、市长万庆良于2010年5月9日，在广州市三防指挥部现场主持召开全市三防工作紧急会议，要求各级各部门举一反三，继续研究，提高城市三防工作水平。万庆良指出，“5·7”特大暴雨考验了广州市的三防工作，也提出了提高应急联动水平的研究课题：应急必须同心协力、分秒必争，要按照“横向到边、纵向到底”的原则，落实各项工作，使水务、建设、交通、交警、环保、环卫、医疗、电力、通信等相关环节的部门真正联动起来，提高应急抢险水平。

1.建立市、区、街、社区四级联动的暴雨内涝应急管理组织体系

建议参照镇级设水管员的做法，在城区街道办设水管员，汛期组建三防指挥所，实行行政首长负责制。各居委会明确一名防暴雨内涝信息员，负责暴雨内涝及三防隐患的报送和暴雨预警信息的传递工作。暴雨内涝灾害发生后，在街道三防指挥所的统一指挥下，社区整合资源，组织辖区内有关单位，成立防暴雨内涝指挥部，下设综合协调组、风险评估组、应急抢险组、应急恢复组、应急保障组负责内涝灾害抢险工作等，如图4。

2.构建以市场主体为补充力量的防暴雨内涝四级联动体系

由于社区、村委会属市民（村民）自治组织，没有防汛抢险等政府职能，加上防洪排涝专业性强、安全要求高，发生暴雨内涝灾害后，社区主要职责是及时向街道上报信息。区、街三防部门接警后，调遣专业抢险队在较短时间内赶赴现场，及时处险。灾后，社区配合街道做好受灾群众的心理恢复，救灾救济物资发放和账目公开工作。因此，可构建社区与物业公司防暴雨内涝应急联动体系，如图5。

《国家突发公共事件总体应急预案》明确提出快速反应、协同应对的原则，要求发挥社区企事业单位在应对突发公共事件中的作用。国务院《物业管理条例》第四十七条明确规定：“物业管理企业应当协助做好物业管理区域内的安全防范工作。发生安全事故时，物业管理企业在采取应急措施的同时，应当及时向有关行政管理部门报告、协助做好救助工作。”由此可知，物管企业应制定所管区域的物业管理应急预案，平时要做好监管，发生突发事件时应采取应急措施，及时报告，及时救助，及时制止破坏性的行为；对服务不当和服务过程中的小范围突发事件负有及时处置之责。因此，居委会应加强与小区物业的协作，协调物管公司提前做足做好防暴雨内涝的准备，落实检查车库的防暴雨工作，备好防汛物料，关闭地下空间三防门，落实值班人员24小时在岗到位；充分利用物管公司业主的短信平台，及时将暴雨内涝预警信息通知到小区各户主，落实自身和家人的安全防范措施；组建和完善群众救灾队伍，使其逐步成为救援体系的必要补充力量。

近两年来，广州市组建了防汛机动抢险队、轻舟队，购置了水泵、抽水机、钩机等抢险设备，如区需要增援，市给予援助。市还在重点区域、重点社区和易涝点，配置了一些救生抢险设备。城市社区属自治组织，但它承担街道委托的许多行政事务，包括计生、民政、综治、维稳等，平时对社区内的易涝点、危墙危房进行排查，发现隐患及时报告。

3.完善防汛排水应急管理领导体制

在构建暴雨内涝应急联动组织体系的基础上，还应完善防汛排水应急管理领导体制。具体建议如下：调整完善市三防指挥部，统一领导全市的防汛工作；强化市三防办的职能，恢复1998年降格的副局级规格，根据省的要求，落实行政编制，统一组织指挥全市三防的应急处置和日常管理工作。参照市三防指挥部的体制经验，成立市防暴雨内涝应急指挥分部，挂靠在市水务局，将排水应急管理纳入三防应急行政管理体制，赋予行政职能，纳入参照公务员统一管理。落实镇（街）、村（社）应急体系，明确镇（街）、村（社）应急预警预报工作，在预警发出后，要及时通知基层单位做好防御工作，做到预警预报“横向到边，纵向到人”。此外，还要加强新闻媒体沟通，及时通报灾情及防御情况，协调新闻媒体加强防灾减灾正面报道。

四、结 语

①在城市暴雨内涝应急管理过程中，应加强组织建设，将应急组织体系延伸到社区、村组等基层单位，夯实基础，加强上下应急联动，这对防御暴雨内涝灾害显得尤其重要。

②充分发挥非政府组织的辅助作用，在城市防暴雨内涝应急管理中，明确物业管理公司等市场主体的防暴雨内涝主体责任。社区居委会应加强与小区物业的协作机制，协调物管公司提前做足做好防暴雨内涝的准备，落实防暴雨措施，加强信息共享，落实安全防范措施。

③牢固树立市三防指挥部统一指挥的权威，强化各级三防组织建设，恢复市三防办原有的规格，增强其协调能力和组织能力，做到政令畅通。

[1]广州市设计院.广州市雨水系统总体规划[R].2007.

[2]广州市防汛防旱防风总指挥部办公室.广州市三防年鉴[R].2006.

[3]舒涓.广州要立足防大汛抗大灾抢大险确保拉得出联得上救得下打得胜[N].广州日报，2010-5-8.

[4]陈德豪，陈平.大型居住区突发事件预警与应急[J].现代物业，2007（3）.

[5]谭徐明，马建明，张念强.洪涝灾害应急响应调查及其若干问题探讨[J].中国水利水电科学研究院学报，2009，7（3）.

[6]郭光祥，陈岩，曾光.广州市三防形势分析及应急管理策略研究[J].中国防汛抗旱，2009（4）.