关于创新与发展水资源管理的思考

张同声

（水利部农村水电及电气化发展局，100053，北京）

2012年在法国召开的第六届世界水论坛，形成了重视水资源管理、促进水资源可持续利用的共识，呼吁国际社会行动起来共同解决世界水问题。

我国既是一个缺水国家又是一个发展中大国，要以占世界6%的水资源和9%的耕地，保障世界21%人口的粮食安全、饮水安全和国家经济发展，任重道远。要使有限的水资源实现可持续利用并且支撑经济社会的可持续发展，必须要加强水资源的科学管理。为此笔者对水资源管理的创新与发展作了些许思考，旨在抛砖引玉，与所有关心水事的人们共同探讨水资源管理的国是。

一、经济社会的高速发展呼唤着水资源管理的创新与科学发展

20世纪末，特别是我国加入世贸组织后，水资源利用出现了新形势。

1.水资源开发权配置矛盾凸现

在计划经济时代，水资源是国有国营，其经济、社会和环境效益由全社会共享，水资源配置由政府说了算，顺理成章，无可厚非。随着市场经济的建立、改革的不断深入，投资主体实现了多元化，因争抢水电站开发权而出现的群众斗殴和上访事件时有发生。在这种情况下，水资源开发权给谁不给谁，配置方式的公平公正性受到挑战，稍有不慎将导致腐败，引发社会问题。

2.水资源综合利用矛盾加剧

随着气候变暖，极端气候频频发生，水资源综合利用越显重要。以贵州省为例，已建成的1 000多座水电站开发任务多为发电，很少兼顾灌溉和供水，水资源的综合效益未能充分发挥。在遭遇特大旱灾时，这一问题凸现出来：一边是多数水库、山塘蓄水量严重不足，广大地区需要打井找水、长距离运水以解决农村饮水和抗旱保苗；另一边是大量水电站的蓄水因工程措施缺乏不能用于灌溉和供水。据统计，该省水电站的蓄水量远远超过水利工程水库的蓄水量，利用水电站蓄水除发电外兼顾其他，使发电、灌溉、供水等多种效益更好结合，充分发挥水资源综合效益是非常好的措施。但是，对已建水电站的这种功能调整目前还缺乏相应的补偿机制作保障。

3.水资源生态安全受到挑战

新中国成立初期，百废待兴，大干快上建成了一大批水利工程。由于当时思想观念、财力、科技和人才的局限性，我们对水资源利用的理念是充分利用，少有顾及生态环境等其他方面。数以万计的电站、水库等水利工程经过几十年的运行，对河流的生态环境都有不同程度的影响，河流脱水、断流的情况时有发生，影响群众的正常生活，与广大人民群众期盼享有良好生态环境的愿望相去甚远，水资源生态安全和可持续利用受到挑战。

4.水资源安全受到挑战

近些年，一些外资来华收购小水电站，然后在国际市场上市。据不完全统计，其中仅一个公司，4年间已收购11座水电站，总装机达到34.46万kW，而且这种收购正呈发展态势。这些水电站是作为纯粹的企业进行交易，符合现行政策。但是作为水资源所有权代表的水行政主管部门却丧失了应有的话语权。由于此前国家没有关于水资源开发使用年限的规定，收购了水电站实际上就拥有了永久、无偿使用水资源的权利。我国原本就是一个缺水大国，如果任由这种态势发展到一定程度，就会影响到国家的水资源安全和节能减排战略。而且水电站在功能、技术和管理等方面都不同于一般的生产或服务企业，在防洪、调度、安全等方面都需要水利、电力等部门的严格管理。外资收购水电站将会影响水电站公益功能的发挥以及流域水电开发规划的调整。如果流域水电开发规划进行调整，当新规划要求外资收购的电站进行功能调整时，没有法律依据，引发的将是外交纠纷，流失的将是国家作为水资源所有者的资产权益。

综上所述，水资源开发利用呈现的多样性、复杂性使得水资源的安全和可持续利用面临巨大威胁，也对政府管理能力提出了更高的要求。因此，创新和科学发展水资源管理势在必行，十分紧迫。

二、对水资源和水资源管理的再认识

对水资源和水资源管理的不同理解会直接导致管理理念、管理体制和管理方法的不同。关于水资源与水资源管理，水利部在《深化水务管理体制改革指导意见》中作过详尽表述：“水资源是地球表层可供人类利用的水，包括江河、湖泊、井泉、高山积雪以及冰川等可供长期利用的水量；河川水流、沿海潮汐等所蕴藏的天然水能；江河、湖泊、海港等可供水运事业的天然航道以及可用来发展水产养殖事业的天然水域等。”“水资源管理是对水资源量、质、温、能的全要素管理，对水资源治理、开发、利用、配置、节约、保护的全方位管理，对水资源供给、使用、排放的全过程管理。”由此可见，水资源管理内容非常丰富、复杂，是一个庞大的、需要全面统筹的管理系统。笔者认为：①全要素管理是指对水资源构成要素的逐一管理，包括量、质、温、能等诸要素的管理。②全方位管理是指对水资源治理、开发、利用、配置、节约、保护以及与之相关行为的立体管理，包括水资源的开发利用，水利战略规划的拟定，流域综合规划的组织编制，生活、生产经营和生态环境用水的统筹兼顾，水资源的保护，水旱灾害、水土流失的防治，饮水安全、节水灌溉、水事纠纷查处以及相应的政策法规、制度措施的制定等。③全过程管理是指对水资源横向流程的管理，包括水资源的供给、使用、排放等。

关于水资源的全要素管理。水资源是集水量、水质、水能、水域、水温等多种要素为一体的综合体。如同构成汉字的音、意、形三要素一样，水量、水能、水域是水资源最基本的构成要素。以水量而论，没有相当的量，水何以为源？以水能而论，它是河流的生命动能，没有水能，江河岂能万古流？以水域而论，它是水的空间承载，没有域，源以何为载？可见水量、水能、水域是水资源必不可缺的、不可分割的最基本的要素，都是水资源的存在形式。从这个意义出发，缺少其中任何一个要素的严格管理，水资源的管理都是不全面、不到位、不可能真正实现的。水量、水能、水域作为水资源的基本要素又都有着其与生俱来的鲜明特点，因此对它们的管理不能简单用水资源管理一言以蔽之，更不能用水量的管理替代水能、水域的管理。

从管理实践看，长期以来我们对水资源的管理注重于对水量的管理，制定的一系列法律法规主要调整和规范的是围绕水量而开展的行为。但是要管理好水资源，仅有量的管理是远远不够的。就水能资源管理而言，开发利用水能资源，第一，要加强水能资源开发权的管理，建立和构筑公平公正的水能资源市场，依法保护公民享有公有水资源的权益，防止国家水资源资产的流失；第二，必须做到人水和谐，要留给河流以足够的生命动能，河流只有流动生命才存在、才健康；第三，要科学确定水能资源开发规模和开发方式，做到适度开发，而不是竭泽而渔，更不能为追求一时的发展而牺牲子孙后代的福祉。在水法制体系已经形成的情况下仍然出现了跑马圈河、河流脱水断流等问题，也从一个侧面说明了我们制度建设的缺失。显而易见，仅仅依靠现有的水法律法规，应对水资源开发利用的新形势是不够的，需要不断丰富完善。

《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》中要求“把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措”，科学发展观是实现这一战略举措的根本保障。以愚之见，科学发展包含了认识的科学性和发展的科学性。所谓认识的科学性，是指实事求是，准确把握和分析国情、民情、水情；发展的科学性，是指思路理念符合社会发展规律和趋势，法律、政策、规划和措施符合实际，有针对性，能有效解决问题。水资源利用出现的新形势，是经济社会发展提出的新课题，我们必须面对并且要深入思考研究，有的放矢进行破解。水资源管理的改革发展要求我们从比较注重水资源量的管理向水能、水域等水资源全要素管理转变，按照水能、水域的特点制定配套的法规和制度，完善现行的水法制体系，深化和细化水资源管理。

三、关于建立水能资源管理制度的思考

上述水资源开发利用出现的新问题，主要是水能资源管理不到位，缺乏有效的解决办法。在我国，对水能资源富集的河流，规模开发利用的方式主要是水力发电。在较长的实际工作中，人们大都把水电与水能混为一谈，这种认识的混淆直接导致了水能资源管理的缺位。

水电是人们对水能资源的一种开发和利用，它是通过工程措施获得水流落差，将水能转化为电能而不消耗水量。水电能以电网为载体，存在于电力系统之中，是电位差与电流量的结合，与河流生命没有直接关系，作为电力产品的一个商品，大都由市场进行调节。

水能是河流生命的动力，它依存并从属于水资源而不能独立存在，是水资源不可分割的重要组成部分，属资源的范畴。水能转化为电能是最常用的也是对人类社会非常有利的水功能利用，即使可以转化为能源的那部分水能资源属于能源的范畴，但它还是水资源多重功能的一种功能利用，其本质属性仍然是水资源。水能资源开发利用涉及资源拥有者、投资者、经营者和消费者之间的利益协调，谁拥有了水能资源的开发权，谁就垄断了某一河段乃至整条河流的水资源。同时它还涉及上下游左右岸的统筹协调，所以不管从空间分布、功能分布，还是水资源安全来看，都必须由政府管理。需要强调的是水能资源对水资源不可分割的从属性，决定了水能资源从属于水资源统一管理的法律属性,因此必须依照水法，加强水能资源管理。从这个意义上讲，开展水能资源管理既是对水资源管理的深化和细化，又是对水法制体系的丰富和完善。

水能资源管理应设置的主要制度：

1.水能资源调查评价制度和规划编修制度

水能资源调查评价是水能资源开发规划的基础。根据经济社会发展的要求，进行动态调查评价，不断发现和研究新问题，适时修编规划，正是规划的生命力之所在。要创新规划编修思路，综合考虑各方面因素划分水能资源禁止、限制、鼓励、保留开发区；充分考虑生态环境、移民等因素，转变过去对水能资源榨干用尽的做法为有限、适度开发，调整开发规模和开发方式，保护河流生命健康不受威胁，保障水资源可持续利用。

浙江省丽水市瓯江玉溪—开潭河段自然景色优美，历史人文集中。原规划有3座电站，装机容量6.5万kW，为保留该河段的原生态景观，丽水市修编了规划，放弃了该段河流的开发，如今成为民众休闲的好去处。该省松阳县原规划兴建高坝引水式水电站，装机2万kW。后调整规划建成坝后电站，装机容量虽减少了2000 kW，但形成了10 km2的湖面，避免了大坝下游河段的脱水，保护了生态。

2.水能资源开发许可制度及有偿使用制度

水能资源长期由少数人或部分人无偿占有和收益，有悖于社会公平，而且配置过程极易产生寻租腐败行为，需要通过制度的保障彰显公平公正。

浙江省率先在全国推行水能资源开发使用权有偿出让制度。随后湖北、湖南、贵州、吉林、辽宁、河北、广东等10多个省相继建立和推行了水能资源开发许可和开发权有偿出让制度，强化了水能资源权属管理，使水资源的国有属性和价值得到了体现，为投资者构建了公平公正的水能资源市场环境。

3.水能资源开发权使用年限制度及水电站转让登记制度

旨在强化水能资源的国有属性，防止国家资源所有权流失，确保水资源安全，对民族和历史负责。浙江、湖北、贵州、重庆、湖南、吉林、辽宁、广东、河北等省份都已明确规定水能资源开发权使用期限不超过50年。

4.水资源综合调度制度及其补偿机制

解决水资源综合利用矛盾,提高水资源的利用效率。在极端气候出现时，电调必须服从水调，利用水电站蓄水除发电外还要兼顾其他，使发电、灌溉、供水等多种效益更好结合，使水资源综合效益最大化。同时用补偿机制作保障，以弥补水电站为了公益用水而减少的发电效益，保护业主的合法权益。浙江省在这方面已经有了很好的经验。

5.最小下泄流量制度及绿色水电认证制度

前者是为保障河流健康提供生命动能；后者是要根据水电站的生命周期，适时开展绿色水电认证，解决水电站长期运行可能给河流、河势造成的生态环境问题，确保水资源生态安全，促进水资源可持续利用。浙江、广东、陕西、甘肃等省份出台了河流生态流量管理意见，明确规定了小水电站最小下泄生态流量，实施的结果使河流脱水、断流现象得到了明显好转。

胡锦涛总书记讲：“只有改革开放才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义。”“我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题突出，制约科学发展的体制机制障碍躲不开、绕不过，必须通过深化改革加以解决。”水资源管理中的问题同样躲不开、绕不过，只能通过深化改革来解决。我们要认真贯彻总书记讲话精神，在创新实践的过程中奋力把水资源管理不断推向前进。

[1]2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》[J].中国水利，2011（4）.

[2]国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见[J].中国水利，2012（7）.