甘肃坡耕地水土流失综合治理试点工程建设实践与启示

王 勇，赵永强

（甘肃省水利厅水土保持局，730000，兰州 ）

甘肃地处青藏高原、蒙新高原、黄土高原和秦巴山地的交汇地带，干旱缺水，水土流失严重，生态环境脆弱，农村经济发展相对滞后。全省土地面积42.58万km2，水土流失面积38.6万km2，每年输入黄河、长江的泥沙高达5.5亿t，分别约占黄河、长江的1/3和1/10，是全国水土流失最为严重的省份之一。全省多年平均年降水量仅277 mm，人均水资源占有量1 100 m3，约为全国平均水平的1/2，耕地亩均水资源占有量仅为380 m3，不到全国平均水平的1/4。全省8 100万亩（540万hm2）耕地中有坡耕地面积5 895 万亩（393 万 hm2），且全部为旱地，粮食单产仅203 kg，农业生产基础条件非常薄弱，水利化程度仅为40%左右，资源性缺水、工程性缺水、水质性缺水并存，“旱”是制约甘肃省农业生产的根本所在。大量的坡耕地是水土流失的重要策源地，是典型的跑水、跑土、跑肥“三跑田”，使得有限的降水难以就地拦蓄利用，靠天吃饭、广种薄收现象依然普遍存在。这些严酷的自然条件和特殊的省情实际，决定了坡改梯在甘肃农业生产乃至全省经济社会发展中具有重要地位和作用。

一、甘肃坡耕地试点工程建设实践

1.工程建设情况

为加强坡耕地水土流失综合治理，改善山丘区农业生产条件和生态环境，促进农村产业结构调整和农民增收，巩固退耕还林成果，保障国家粮食安全，2010年国家发展和改革委、水利部启动实施了国家坡耕地水土流失综合治理试点工程，甘肃省先后有通渭、秦安、永靖等14个县（区）被列为试点县，其中永靖、东乡、临夏3个县被列为耕地较少水库移民坡改梯综合治理试点县。全省坡耕地试点工程由33个项目区组成，总面积1 528.04 km2，其中水土流失面积1 491.63 km2，占总面积的98%。项目区坡耕地面积大，人地矛盾突出，有坡耕地面积85.8万亩 （5.72万hm2），人口32.81万人，人均基本农田仅0.9亩（0.06 hm2），且全部为旱地，粮食产量低而不稳。通过近几年的建设，共治理水土流失面积565.83 km2，其中新修梯田4.4万hm2， 造林8 356.92 hm2，种草 3 390.87 hm2，配套田间道路2934.48km，修建截排水沟1225.04km、涝池 71座、水窖1 493眼、谷坊923道，取得了显著的生态、经济和社会效益。

2.工程建设成效

（1）水土流失得到有效控制

通过山、水、田、林、路、村综合治理，各项治理措施对位配置，组成衔接紧密、相互协调、经济实用、景观优美的有机整体。项目区大面积的宜修坡耕地全部修成了水平梯田，项目区治理程度由治理前的29.53%提高到70.26%。林草植被覆盖率由治理前的14.2%提高到23.4%，这些新增的治理措施年可拦蓄泥沙313.15万t，拦蓄径流2 182.2万m3，基本实现了水不下山、泥不出沟，使有限的水资源得到了就地拦蓄利用，提高了水资源的利用率，水土流失得到有效控制，生态环境明显改善。

（2）农业综合生产能力显著提高

项目区新修梯田66万亩（4.4万hm2），人均梯田面积由治理前的1.19亩（0.08 hm2）增加到 3.77 亩（0.25 hm2），增长了217%，使“三跑田”变成了“三保田”，提高了水、土、光、热资源的综合利用率，农业生产条件明显改善。据测算，新增的4.4万hm2梯田加上配套的旱作农业技术，每年可增产粮食14万t，粮食安全得到了有效保障，群众的口粮问题得到了有效解决，粮食保障能力进一步增强。同时，也为农机具的广泛使用、特色产业发展、旱作农业技术推广和农业产业结构调整创造了条件。据统计，随着耕作条件的改善，项目区农业机械增加了2 200多台（套），农业生产的机械化程度大幅度提高。

（3）群众收入稳步提高

将治理与开发相结合，在大规模、高标准梯田建设的基础上，大力推广全膜双垄沟播、测土配方施肥等农业技术，结合当地实际，发展具有当地优势的马铃薯、地膜玉米、中药材、林果、草食畜牧业等特色产业，及时调整农村产业结构，使群众收入稳步提高。据调查统计，项目区平均农民人均纯收入由治理前的1 645元提高到2 090元，增长了21%。2011年，仅定西市的陇西、安定和通渭3个坡耕地试点县在新修的梯田上发展脱毒马铃薯1 166 hm2，收入达2 100多万元，实现了“当年修建、当年培肥、当年种植、当年受益”。

（4）基础设施建设进一步夯实

依托坡耕地试点工程建设，将交通部门的道路工程、扶贫部门的整村推进工程、林业部门的林草绿化工程、水利部门的小型水利工程、新农办的易地搬迁和危旧房改造工程等惠农项目一并纳入项目区同步规划和实施，项目区基础设施建设明显加快，人居环境大为改观，有力促进了当地新农村建设，使山、水、田、林、路、村一次规划到位，一次配套到位。

（5）库区移民安置区遗留问题得到妥善处理

永靖、东乡、临夏3个库区县通过试点工程的实施，有效解决了库区移民的口粮问题，项目区移民人均基本农田由0.06 hm2增加到 0.15 hm2，移民收入进一步提高，移民安置区基础设施建设不断完善，生产生活条件明显改善，实现了移民“移得出、搬得进、稳得住、能致富”的目标。

二、主要做法

1.科学规划，综合治理，提升工程治理水平

地广人稀的华池、环县、礼县通过梯田建设促进退耕还林还草，发展草食畜牧业；人多地少的静宁、秦安、秦州县通过梯田建设发展山地果园和设施蔬菜；干旱缺水的通渭、会宁、安定、陇西县通过梯田建设发展旱作农业；人地矛盾突出的永靖、东乡和临夏3个库区县通过梯田着力改善和解决移民的生计和发展问题。按照“山、水、田、林、路、村”综合治理的建设思路，采取以规划整合项目、以项目整合资金的办法，依托试点工程把发改、交通、扶贫、水利、林业、农牧、新农办等部门的惠农项目一并纳入项目区同步规划和实施，并因地制宜布设各项治理措施，打造精品示范流域，使其发挥最大效益，极大地提高了工程治理水平。近年共整合其他相关部门的项目资金21 086万元，建立了有效的部门联动机制和体系，形成了强大的建设合力，同时，创建了精品示范流域，工程治理水平有了很大的提高。

2.强化领导，注重宣传，凝聚工程建设合力

省委、省政府对试点工程建设高度重视，省主要领导从项目县选择开始，就多次听取汇报和研究，先后召开了两次全省梯田建设现场会专门进行安排部署。各试点县党委、政府把试点工程作为全县农村经济工作的重点，举全县之力着力推进，成立了以县长任组长的试点工程建设领导小组，将试点工作任务纳入目标责任制考核范围，层层签订了责任书，建立了行政领导和技术干部的双轨责任制，落实了各项工作责任。同时，利用广播、电视、网络、报纸等新闻媒体，采取设立大型宣传牌、印发资料、悬挂横幅、张贴标语、制作效益对比展板等形式，广泛宣传坡耕地试点工程的重大作用和意义，加强政策引导，确立了群众在工程建设中的主体地位，调动了群众的积极性，形成了“政府负责，部门配合，乡镇实施，群众参与”的工作机制。

3.规范管理，创新机制，提高工程建设质量

认真落实项目责任主体负责制、工程合同制、建设监理制、资金报账制、群众投劳承诺制、工程建设公示制和建后管护责任制等管理制度的同时，不断创新建管机制，推动工程有序建设。大胆尝试实施主体下移，由乡镇实施，充分发挥乡镇的协调作用，有效解决了项目区群众投劳、筹资等难题和矛盾。实施规模治理，工程建设打破地界、村界、乡界，一面坡、一架山整流域地集中连片、规模兴修，梯田建设规模均在千亩以上，其中万亩以上的梯田建设点就达到23个，面积达38万多亩 （2.53万hm2）。强化技术支撑，利用专门开发的梯田建设管理软件系统，采用GPS采集数据，建立了“三图一表”的管理体系。同时，加强对工程参建人员特别是施工人员的建前技术培训，施工中派出技术人员深入一线，跟踪开展技术指导和服务，随时解决施工难题，并严格按照工程质量标准指导施工。多次开展专项监督检查，建立由县水保局技术员、村镇干部和群众代表组成的质量监督小组，加强质量监管，确保了工程建设的质量和数量。

4.配套产业，调整结构，提升工程建设效益

充分利用光热资源充足、特色产业丰富的优势，把梯田建设与旱作农业和特色产业紧密结合，大力推广全膜双垄沟播等农业技术，并依据区域优势和市场需求，大力发展地方优势特色产业，调整农村产业结构，转变农业经济发展方式，促进粮食增产和农民增收。秦安县依托大规模、高标准的梯田，采取 “基地+农户”的方式，流转土地 6 000 亩（400 hm2），建设高标准的苹果生产基地，逐步形成了“坡地梯田化、梯田林果化、林果规模化、种植全膜化、生产标准化”，“梯田+林果+全膜+水窖+路网+片带”五化六位为一体的旱作农业发展模式。通渭、会宁等县按照“治理抓特色，特色抓产业，产业抓优势，优势抓规模”的思路，结合当地实际，探索出了“梯田+马铃薯、梯田+地膜玉米、梯田+小杂粮”等各具特色的建设模式，成功地走出了一条“修梯田、调结构、兴产业、促增收”的良性发展路子，极大提高了试点工程建设效益。

三、工程建设启示

试点工程建设由于注重科学规划，注重项目整合配套，注重工程的实施组织，注重特色产业的开发，注重项目的规范建设，取得了实实在在的成效，探索出了“修田+退耕+养畜+增收”“修田+兴水+建园+增收”“修田+铺膜+提质+增效”“修田+强基+建村+移民”等各具特色的建设模式，积累了一些可资同类型地区借鉴的建设管理经验。

1.行政推动，利益驱动，是试点工程建设的力量源泉

坡改梯工程作为农业生产基础和社会公益性项目，要取得成功，离不开各级党委的重视和领导，离不开政府的有效组织管理，离不开广大群众的积极参与。只有采取以政府为责任主体的管理形式，加大行政推动，才能使各项工作措施和责任落到实处。同时，群众既是试点工程的建设主体也是受益主体，调动群众的积极性、主动性至关重要，在工程建设中必须充分尊重群众意愿，集中民智，依靠民力，要让广大群众从试点工程建设中得到实实在在的好处，只有这样才能得到群众的认可和支持。

2.科学规划，项目整合，是试点工程建设的有力支撑

实践证明，单项治理措施难以发挥整体效应。要确保试点工程取得实效，必须进行科学规划，实行以小流域为单元的“山、水、田、林、路、村”综合治理，做好各部门项目的有效整合。只有做到规划先行、项目组装配套，才能最大限度地发挥工程建设效益，确保工程建一处，成一处，见效一处。

3.规范管理，创新机制，是试点工程建设的根本保障

在试点工程建设中，要着力完善和创新各项建管机制，建立健全质量管理、资金管理等制度，把试点工程建设纳入到法制化、规范化管理的轨道上来。同时，要根据新形势和新任务的要求，不断制定和完善工程建设管理办法，出台优惠政策，注重科学发展和机制创新，只有这样才能达到事半功倍的效果，使试点工程建设取得实实在在的效果。

4.注重民生，培育产业，是试点工程建设的根本归宿

开展坡耕地综合治理的根本目的是在有效控制水土流失的基础上，提高耕地的质量和效益，改善和保障民生。在工程建设中，要始终把改善民生作为试点工程的出发点和落脚点，根据当地区位优势和市场需求，发展适合当地的特色产业，想群众之所想，把单家独户办不了或办不好的事办成，构建群众增收的长效机制，进一步拓展、延伸和提升试点工程的综合效益，使项目区群众得到真正的实惠。

四、建 议

2011年甘肃省粮食产量首次突破1 000万t大关，这主要得益于梯田建设与全膜双垄沟播技术的推广应用。甘肃省委、省政府在全省顺利实现第一轮500万亩（33.33万hm2）梯田建设目标的基础上，作出了2012—2016年 5年间再新修 750万亩（50万 hm2）梯田的重大决策，通过梯田建设与旱作农业、特色产业的结合，促进农业产业化发展，促进土地合理流转，努力实现农村经济从传统农业向现代农业转型，建立推动“三农”工作的长效机制。但从省情实际来看，目前制约转变经济发展方式、改善生态环境、提高农业比较效益的因素还比较多。尽管2011年全省农民人均纯收入达到了3 308元，但仅占全国农民人均纯收入5 919元的56%，仍然处于较低收入水平,特别是坡耕地面积大、水土流失严重的干旱半干旱山区，群众生活更为困难。目前，甘肃省有1 950多万亩（130多万hm2）宜修梯田的坡耕地和720万亩（48万hm2）低标准梯田亟待改造。为此，建议国家在总结各地试点经验的基础上，制定优惠政策，提高补助标准，加大投入力度，尽快全面启动实施坡耕地水土综合整治工程。

[1]张新玉，杨元辉.我国水土保持小流域综合治理模式研究[J].中国水利，2011（12）.