“十二五”水利发展改革和管理主要任务——《全国水利发展“十二五”规划》解读之二

王冠军，张 旺，王海锋

（水利部发展研究中心，100038，北京）

《全国水利发展“十二五”规划》（以下简称《规划》）对水利发展现状和面临形势进行了深入分析，提出了水利改革与管理的指导思想、原则和目标，确定了水利改革与管理的总体思路、目标任务和保障措施，为“十二五”及今后一个时期水利管理、体制创新和科技进步指明了方向。

一、“十二五”时期面临的形势

“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，同时也是全面推进民生水利、全面深化水利改革、实行最严格水资源管理制度的重要时期。经济社会发展为水利改革与管理提供了良好的机遇，同时，加快推进经济发展方式转变和保持经济平稳较快发展、改善和保障民生、建设生态文明等对水利改革与管理提出了新的更高要求。

1.深入落实科学发展观要求践行可持续发展治水思路，加快传统水利向现代水利和可持续发展水利的转变

以科学发展观统领水利发展与改革，要求积极践行可持续发展治水思路，要求把科学发展观的科学内涵和精神实质贯彻落实到 “十二五”水利工作的各个方面，把科学发展观的基本要求与各流域、各地区的实际有机结合起来。

2.实现平稳较快增长、加快经济发展方式转变要求加快水利发展，提高水利保障能力

水利改革和管理在促进形成低水资源消耗、低污染排放中发挥着至关重要的作用，只有适应经济社会发展的需要，不断地调整完善水利管理的体制和机制，才能统筹考虑关系民生的各种措施和手段，形成城乡统筹、优化配置和高效利用的制度体系，不断提高防洪安全、供水安全和生态安全保障水平。

3.建设生态文明要求转变粗放的水资源开发利用方式，加快建设节水型社会

水利发展必须牢固树立生态文明观念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，统筹水资源开发利用和节约保护，加快完善有利于节约保护水资源的法律法规和政策措施，提高水资源的利用效率和效益，加强河湖管理、水生态治理保护和水土保持，大力推进节水型社会建设。

4.应对全球气候变化要求夯实水利基础，提高复杂条件下防灾减灾水平

全球气候变化是当今世界共同面临的重大课题，“十二五”时期必须加快水利发展，夯实水利基础，增强应对极端天气事件的能力，提高复杂条件下防灾减灾的水平，最大限度地减少全球气候变化对我国经济社会发展的影响。

二、水利改革和管理的薄弱环节

我国特殊的国情和水情决定了水利建设的长期性、艰巨性和复杂性。随着经济社会发展的进程，各流域、区域改革与管理不断出现新变化、不断遇到新问题，水利管理任务越来越繁重，水利改革任务越来越艰巨。与经济社会发展日益提高的要求相比，与人民群众生产生活对水利越来越多的需求相比，水利改革与管理面临严峻的挑战，仍存在以下薄弱环节：

1.最严格水资源管理制度尚未建立健全

目前主要江河流域取水许可总量控制指标体系尚未落实，用水效率指标和入河排污总量控制指标还不完善，河湖岸线水体等资源的无序开发尚未有效遏制。

2.防洪减灾管理体系还不完善

近年我国频发的干旱特别是2012年西南地区发生的特大干旱，暴露出我国抗旱减灾体系还很不完善、抗旱水源战略储备严重不足、抗旱应急管理的体制机制尚不完善，应对持续性干旱和严重干旱的能力偏低。水利应急管理还存在一定差距，预案、预报、预警“三预”建设亟须加强。

3.水利投资渠道和规模还不稳定

尚未建立稳定增长的水利投入机制，农田水利建设和运行新机制尚未形成。农村水利基础设施存在主体缺位、责任不清、经费缺乏等问题，小型农田水利工程产权制度改革需要进一步推进。

4.水利法制体系需要继续完善

在民生水利建设、节水管理等领域，缺乏必要的法律法规。包括河道管理条例在内，许多水利法律法规亟待完善。

5.水利行业能力与大规模水利建设的要求还不适应，特别是基层水利还比较薄弱

水利行业标准等基础工作比较滞后，水文水资源监测能力不强，水利管理手段落后、方式粗放，不能适应大规模水利建设和加强社会管理的需要。

三、水利改革和管理的重点目标

综合考虑未来面临的形势和当前水利改革管理存在的突出问题，《规划》确定了以下三方面的重点目标：

1.全面加强水利管理

初步建立最严格水资源管理制度体系框架。水资源管理、河湖管理、水利工程建设管理要明显加强，水务管理、农村水利、工程管理、水利投融资、水价等重点领域和关键环节的改革要取得明显进展。

2.基本形成比较完善的水法规体系

水行政执法能力要显著提升，基本建立预防为主、预防与调处相结合的水事纠纷预防和调处机制，水事秩序良好，水事关系和谐。进一步整合水行政审批职能，审批行为公开透明，规范运作。

3.全面提升水利服务能力

基层水利队伍建设全面加强，人才结构不断优化，分布趋于合理，素质明显提高。水利科技创新能力和科技推广水平显著提高，水利国际合作领域进一步拓宽。

四、水利改革和管理的主要任务

加快水利改革、完善水利管理是实现水利跨越式发展的必由之路。我国水利管理还不完善，影响水利发展的深层次矛盾和体制性障碍还不少，必须坚定不移推进改革和完善管理，为推进中国特色水利现代化提供动力。

1.进一步深化水利改革

目前，制约水利发展的体制机制性障碍依然较多，水利改革的深层次问题尚未解决。适应经济社会发展的新要求、水资源条件的新变化、人民群众的新期待，坚持城市水利与农村水利相统一、东中西部水利发展相统筹的协调发展，要进一步创新水利发展模式，推动水利走上科学发展、和谐发展的道路。“十二五”时期，应在以下几个方面加快推进水利改革：

（1）完善水资源管理体制

进一步明晰七大流域管理机构与地方水行政主管部门的事权，探索建立有关部门、地方政府和利益相关者广泛参与的流域水资源管理协调协商机制。进一步推进水务体制改革，统筹城乡水源地建设、供水、用水、排水、废污水处理及回用，推进城市供排水网络向乡村延伸。

（2）深化农村水利改革

进一步明确小型农田水利工程建设和管护主体，落实管理责任。积极拓宽农田水利投资渠道，完善民办公助、以奖代补、金融支持等政策措施，用好“一事一议”政策，鼓励和引导农民投工投劳开展农田水利建设。加强乡镇水利站建设，提高基层水利服务能力。发展农村用水合作组织，加强农民用水合作组织规范化建设，逐步完善国有水管单位专业化服务与用水户自主管理相结合的管理模式。

（3）稳步推进水价改革

水价改革的目的是按照国家资源性产品价格改革的要求，对不同水源和不同类型用水实行差别水价，建立既充分体现我国水资源紧缺状况和符合市场经济规律，又兼顾社会可承受度和社会公平，有利于节约用水、合理配置水资源、促进水资源可持续利用的水价形成机制。要建立反映资源稀缺程度的水资源费征收标准调整机制，合理调整水资源费征收标准，扩大征收范围。实行国有水利工程水价加末级渠系水价的终端水价制度，加快完善计量设施，促进水利工程良性运行。推进农业水价综合改革，农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助。工业和服务业用水要逐步实行超额累进加价制度，拉开高耗水行业与其他行业的水价差价。

（4）完善水利投融资机制

把水利建设作为国家基础设施建设的重点，各级财政对水利的投入要与财政经常性收入同步增长。大幅度增加中央和省级财政对小型病险水库除险加固、小型农田水利建设、中小河流治理、山洪灾害防治、农村河道综合整治、小型水源工程、农村水电增效扩容改造、水土保持和防汛抗旱等财政水利专项投资规模。完善和充实水利建设基金，延续已有来源渠道政策，探索拓宽水利建设基金来源渠道。用好国家重大水利工程建设基金，重点支持南水北调工程建设、三峡水库遗留问题处理和中西部地区水利建设。推动出台水利利用国家政策性银行的长期优惠贷款政策和利用商业性银行贷款的财政贴息政策，扩大水利项目财政贴息的范围。

（5）建立水生态补偿机制

积极推动建立水生态补偿财政专项转移支付制度，加大对重要水源涵养区、大江大河源区、重大跨流域调水工程水源地及水土流失严重地区生态保护修复治理力度。把国家蓄滞洪区纳入生态补偿的范畴，加大对蓄滞洪区的财政转移支付力度。加强对水土保持补偿费的征收，合理调整征收标准。探索建立矿产资源开发、水电资源开发生态补偿金制度，用于补偿其产生的不利影响。

（6）深化水利工程管理体制改革

深化国有水利工程管理体制改革，巩固改革成果，全面完成国有水利工程管理体制改革。建立健全保障经费落实的长效机制，建立中央和省级财政对贫困地区水利工程“两费”补助机制，足额落实公益性工程“两费”，落实水管单位职工社保政策；加强水管单位内部管理机制改革，提高管理能力与水平。大力推进集体所有的小型水利工程管理体制改革，明晰工程产权和管护责任，落实管护经费。

2.强化水利行业管理

加快转变经济发展方式是我国当前和今后一个时期重要战略任务，实现经济平稳较快增长要求经济发展成果惠及不同地区和广大人民群众，在可持续发展中实现经济社会协调发展。适应新形势、新特点的要求，必须切实加强水资源统一管理，实行最严格水资源管理制度，不断提高水资源利用效益和效率，强化水资源配置与调控手段，充分发挥水资源在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境上的基础性、导向性作用，以用水方式转变促进经济发展方式转变。“十二五”时期，需要在以下几个方面加强和创新水利行业管理：

（1）实行最严格水资源管理制度

落实最严格水资源管理制度，要围绕建立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污等三条红线的总体目标，“十二五”期间重点做好总量控制红线划定，建立覆盖流域和行政区域的用水总量控制红线指标体系。

制定缺水地区、生态脆弱地区、水事矛盾突出地区主要江河流域水量分配方案，推动国家水权制度建设，逐步建立水权转让制度。指导各流域机构和行政区编制（修订）重要江河、湖泊、水库年度水量分配和调度方案，加强年度水量分配和调度计划的审批管理。

加强地下水保护，划定地下水功能区，核定各地区的开采量控制指标，严格控制地下水超采，抓紧制订南水北调东中线受水区、地面沉降区、海水入侵区地下水压采方案，探索建立地下水应急战略储备制度。

（2）加强防汛抗旱减灾应急管理

加强防汛抗旱组织体系建设，将防汛抗旱组织机构向乡镇延伸。完善防汛抗旱行政首长负责制和防汛抗旱统一指挥、分级分部门负责制度。编制完成七大江河干流重点地区、重点蓄滞洪区和重要防洪城市的洪水风险图和重点山洪灾害防护区风险图，启动干旱风险图编制工作，实施水旱灾害风险管理。建立洪水影响评价制度，探索洪水保险与旱灾保险制度。建立和完善蓄滞洪区管理体制和机制。

（3）加强河湖管理

大力推进主要江河湖泊及其水利工程管理范围与保护范围界线的划定工作，推进江河湖泊及其水利工程确权划界工作。推动实施河道分级管理，明确河道管理事权。完善水工程建设规划同意书制度、河道管理范围内建设项目审批制度，加强涉河涉湖建设项目管理。

（4）加强水土保持监督管理

完善水土保持监督管理和监测管理制度，加强水土保持监督检查和违法案件查处，严格生产建设项目水土保持方案的审批，落实建设项目水土保持“三同时”制度。完善水土保持补偿制度，加强水土保持补偿费的征收、使用和管理。落实水土流失重点防治区各级政府水土保持目标责任。健全公众参与决策制度，完善水土流失防治协调机制。

（5）强化水利行业安全监督管理

落实水利行业安全生产责任制，建立水利安全生产目标责任考核制度，严格安全生产行政问责制度。落实水利工程安全设施“三同时”制度，开展水利工程安全评价试点工作，积极培育水利安全生产评价、检测等社会中介服务机构。加大水利行业安全生产监督管理和隐患整改治理工作力度，加强安全生产应急管理，开展水利安全生产教育培训。进一步健全稽查工作组织机构，加强稽查队伍建设。

3.大力推进水利法制建设

加强政府社会管理要求大力推进水利法制建设、全面加强水利依法行政能力建设。目前，水利法制尚不健全，在民生水利、节水等领域缺乏必要的法律法规，河道管理条例等规范性文件需要进一步修订完善。“十二五”时期，需要在以下几个方面加强水利法制建设：

（1）健全水法规体系

修订河道管理条例。出台“节约用水条例”“洪水影响评价管理条例”“河道采砂管理条例”“南水北调供用水管理条例”“珠江水量调度条例”等法规。推进流域管理、农村水利、蓄滞洪区管理、农村水电、饮用水水源地管理等立法前期工作。加强地方水法规体系建设。

（2）建立完善水利社会管理的部门规章体系

建立健全城市防洪法规体系，制定出台洪水影响评价分级管理、涉及防洪项目验收管理和监测评估管理、水利基本建设资金管理办法等相关配套部门规章。

（3）强化水行政执法

积极探索流域与区域水利与其他部门的联合执法工作机制。建立健全水行政执法主体资格制度，完善和严格落实行政执法责任制，强化执法监督，建立重大水事违法案件查处过程、行政处罚决定和执行结果的公开制度。

4.大力提高水利服务能力

提高基层水利服务能力、推进水利信息化是走出中国特色水利现代化道路的重要支撑。目前，我国水利管理手段较为落后、方式较为粗放，水文水资源监测能力不强，与可持续发展水利和民生水利的要求相比，水利服务和科技创新能力亟待提高。今后要大力提高水利服务能力，健全水利科技创新体系，加强基础研究和技术研发，进一步发挥科学技术对水资源节约保护、农业稳产高产的突出作用。“十二五”时期，需要着重加强以下几个方面的水利服务能力建设：

（1）建立基层水利发展新机制

加强基层水利人才队伍建设，开展基层水利人才教育培训，大力改善人才结构，提升人员业务素质。加大投入力度，不断加强基层单位管理设施建设，逐步提高技术装备水平，大力改善基层水利工作条件。加强基层防汛抢险队伍和抗旱服务组织、供水、水土保持等服务体系建设。

（2）大力实施和推进水利人才战略

以党政领导人才培养工程、学术技术带头人梯队建设工程、专业技术人才知识更新工程等重点人才工程为抓手，以高层次专业技术人才、高技能人才、基层水利人才队伍建设为重点，重视培养领军人才、创新型人才和复合型人才，统筹推进各类水利人才队伍整体协调发展。

（3）加强水利科技创新能力建设

进一步完善科技创新机制，建立布局合理、功能完备、运转高效、支撑有力的水利科学研究与技术开发、科技推广与技术服务和科技管理体系。加大公益性科技成果推广转化的资金扶持力度，建立和完善科技成果推广转化的良性机制。

五、《规划》实施的保障

地方政府组织领导和监督检查对《规划》实施具有非常重要的意义，落实规划目标和任务需要强有力的保障予以支撑。为确保规划目标顺利实现和规划任务全面完成，需要建立领导责任机制，加大水利投入，完善政府行政管理职能，提高水利社会管理和公共服务能力。

1.建立责任机制，逐级落实责任

各地要根据当地实际情况制定本地区的水利发展“十二五”规划和实施方案，作为国民经济和社会发展规划的重要专项规划。各级人民政府要将水利改革与管理“十二五”规划主要指标纳入政府考核指标体系，层层落实责任。县级以上地方人民政府对本地区水资源管理和保护工作负总责，要把水资源管理工作纳入政府重要议事日程，逐级落实责任。水利部会同有关部门对各地区水资源开发利用、节约和保护的主要约束性指标的落实情况进行考核。

2.履行政府职能，认真组织实施

加强水利改革与发展各个环节的组织领导，明确责任，逐级落实。加强对已批复各项水利规划的实施力度，加强对各项水利管理政策的执行力度。明确各级地方政府的职责，推进公众参与制定规划目标和规划任务，建立有效的社会管理和实施机制。

3.加强监督检查，提高运行效率

完善水利监督与绩效考核机制，将规划任务完成情况和建设效果作为增加中央投资和相关政策支持以及工作绩效考核的重要依据。各级水利部门要采取切实可行的措施落实水利“十二五”改革与管理规划任务，明确部门分工，加强监督检查，建立绩效考核和激励约束机制。水行政主管部门要加强对重点领域、重点项目、重点环节、重点岗位的督促检查。

4.加大投入力度，确保投资需求

积极研究制定政策，加快水利前期工作，加大水利项目储备，争取中央水利建设资金投入。优化水利建设投资结构，加强防洪骨干工程、重要水资源调配工程以及惠及民生的各项水利基础设施建设的项目储备。建立严格的前期工作设计单位准入制度和审查审批终身负责制。强化地方财政水利投入职责，明确各级政府水利投入与财政支出的合理比例，加大饮水安全、农村水利、节水工程、中小河流治理等方面的地方财政投入力度。