水利水电工程移民优惠政策问题探讨

胡宝柱，郭丽朋，王洁琼，陈晓超

（华北水利水电学院，450011,郑州）

补偿问题是水利水电工程移民政策的关键，是移民顺利搬迁、妥善安置、发展生产的基础。随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，市场经济的公平性原则要求在利益平等的基础上，通过协商合理确定移民补偿方式，妥善地进行移民生活安置，有效地促进生产发展。

一、我国水利水电工程移民补偿方式

长期以来，我国对水利水电工程移民补偿采取“前期补偿、补助与后期扶持”相结合的办法，移民的补偿方式也可以区分为实物补偿和优惠政策扶持两个方面。

实物补偿是指水利水电工程建设完成之前，所有用于工程征地移民的投资，即进入工程建设投资概算的移民安置资金。对于农村移民来说，实物补偿主要包括土地补偿费及安置补助费、房屋及附属建筑物补偿费、零星果木补助费、移民搬迁费等。国家和各级地方政府在对移民进行实物补偿时都制定了相关标准，如《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第22条规定：“大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍。”

优惠政策是指除实物补偿外，通过国家或地方政府有关政策给予移民的各类扶持、优惠和补助。包括各类对口支援、移民用电增容优惠、移民生活生产减免税收，以及移民生产技能培训、子女入学照顾等。国务院〔2006〕17号文规定对大中型水库移民每人每年600元的补助和完善移民安置区基础设施建设等扶持措施，亦属于优惠政策之列。

二、优惠政策研究意义

目前，我国移民补偿方式以实物补偿为主，优惠政策为辅。在实物补偿方面，虽然近些年各地区在中小型水电工程移民补偿实践中，探索出了入股分红、基金制等长效补偿新路子，但目前仍以一次性的货币补偿为主，大多数水库移民并没有参与到工程建设，分享工程建设带来的巨大效益，工程建设也并没有实现库区和移民安置区经济社会可持续发展。相比之下，优惠政策更侧重于生产的开发和建设，深含从优让利等政治、经济原则，为解决移民长期稳定与致富问题提供了一种途径。因此，对水利水电工程移民优惠政策问题进行探讨具有深远意义。

1.兼顾多方利益，实现发展成果共享

优惠政策侧重于对生产的开发和建设，体现了以人为本的精神和发展成果共享的时代要求，使移民真正成为水利水电资源开发的受益者，更大程度地保证了他们在搬迁后生产、生活水平的恢复和改善，得到了当地政府、业主、移民三方的共同认可。

对移民而言，他们作为经济人，具有一般经济人追求利益最大化的行为理性。随着市场经济体制改革的不断深入，他们意识到资金补偿会出现贬值，而顺应市场发展的优惠政策会改善他们的生活，给他们带来更大的收益。对业主而言，优惠政策不仅可以减少投资，弥补部分工程建设资金的不足，还可以吸引更多内外资金的流入，是外地资金和外国资金投入库区建设的催化剂。对当地政府而言，优惠政策为当地经济发展注入新的活力，是当地经济可持续发展的动力，有利于当地经济、社会和生态环境的协调发展。

2.移民参与开发建设，适应经济发展要求

计划经济时期，国家在生产、资源分配以及产品消费等各方面，都事先进行计划。因此，在计划经济体制下实物补偿和优惠政策在保证移民生产和生活的需要，实施移民安置时并没有加以严格区分的必要。而随着市场经济体制改革的不断深入，人们对水库淹没补偿的理解更加倾向于经济定量化，在我国现行水库移民尚难以实现完全经济赔偿的情况下，国家和各级地方政府对移民的优惠政策就显得尤为重要。

基于以上认识，由于在计划经济时期，水库移民和其他社会成员一起享受到相同的国家政策带来的效用，移民安置对实物补偿的依赖性更强；而当市场经济逐步深化，移民在得到了与市场价值较为接近的实物补偿之后，其生产生活的恢复和发展反而对优惠政策的依赖性更强。水库移民从本质上仍然属于政府行为，亦可以将其称为“政策性移民”；因此，水库移民中的优惠政策在现阶段移民安置中的作用更加重要，理应得到更广泛的重视。

三、优惠政策应用现状及面临的问题

1.应用现状

党中央、国务院制定了若干水利水电工程移民优惠政策，如《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（2006年国务院令第471号）中明确规定：国家在移民安置区和大中型水利水电工程受益地区兴办的生产建设项目，应当优先吸收符合条件的移民就业；大中型水利水电工程建成后形成的水面和水库消落区土地属于国家所有，由该工程管理单位负责管理，并可以在服从水库统一调度和保证工程安全、符合水土保持和水质保护要求的前提下，通过当地县级人民政府优先安排给当地农村移民使用；国家在安排基本农田和水利建设资金时，应当对移民安置区所在县优先予以扶持；各级人民政府及其有关部门应当加强对移民的科学文化知识和实用技术的培训，加强法制宣传教育，提高移民素质，增强移民就业能力。《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（2006年国务院17号文）规定：对纳入扶持范围的移民扶持标准为每人每年补助600元；要继续从其他渠道积极筹措资金，加大扶持力度，解决库区和移民安置区长远发展问题，重点加强基本口粮及配套水利设施建设，加强交通、供电、通信和社会事业等方面的基础设施建设，加强生态建设、环境保护，加强移民劳动力就业技能培训和职业教育，通过贴息贷款、投资补助等方式对移民能够直接受益的生产开发项目给予支持。

各级地方政府在水利水电工程移民安置中也制定了相应的优惠政策，如某省人民政府1993年发文对小浪底水库移民制定了相关政策，诸如：对安置区移民的种植、养殖业，库区、坝区迁建企业、事业和移民及移民机构兴办的企业5年期内减免税收；对于移民子女升学方面给予照顾；安置区移民用电，按照国家对贫困地区减免供配电贴费的办法予以优惠等。三峡库区有关地方政府从移民自主创业，用人单位吸纳移民就业，职业技能鉴定等方面也规定了三峡移民可享受的就业扶持政策。

2.面临问题

在具体实施中，国家和地方规定的优惠政策条款大多属于原则性条文，可操作性不强，以及执行部门和业主将自己的利益摆在首位等原因，目前我国优惠政策在应用中面临着诸多问题，移民难以得到真正的实惠。

（1）优惠政策条款落实问题

尽管国家和各级地方政府制定了各种移民优惠政策，但在具体实施时，并没有完全落实到位。在移民安置过程中，由于大多数优惠政策的实施需要政府多个部门协调，有些政府部门出于对某些行业利益的考虑，消极对待优惠政策的实施，常常导致优惠政策具体条款难以得到落实。如某省在小浪底水库移民中制定的“安置区移民减免供配电贴费”和“对安置区移民的种植、养殖业，库区、坝区迁建企业、事业和移民及移民机构兴办的企业5年期内减免税收”等优惠政策，事实上并没有得到落实。

（2）优惠政策与实际结合问题

各级地方政府在实施优惠政策时，有的并未结合当地实际制定切实可行的措施方案。以三峡库区某县为例，新县城高档购物商场林立，然而却长年“门前冷落车马稀”，很少有人问津。究其原因，主要是当地政府没有考虑到移民自身生活水平落后的实际来制定相应的保障移民生活和发展移民生产的长远规划。

（3）优惠政策涉及范围问题

比较两种补偿方式，国家和各级政府更重视实物补偿，对优惠政策重视不够，提供给移民的优惠方案较少。如《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》为我国水库移民后期扶持工作提供了政策保障，但从目前全国各省区政策实施情况来看，大多数地区只是采取了单一的现金直补方式，对移民每人每年补助600元，而在扶持移民发展生产上仍处于“探索和研究”阶段。

四、优惠政策实施建议

1.把移民切实得到实惠放在首要地位，制定可行的优惠政策

对水利水电工程移民实行优惠政策不是对移民的恩赐，而是国家、各级政府和社会应尽的一份责任。从目前我国实行的水库移民安置性质来看，对移民实行优惠政策是十分必要的，也是理所当然的，应引起足够的重视。国家和各级政府应结合实际，制定内容完整、切实可行的优惠政策，同时，还应特别强调落实，既为移民获得收益提供依据，也为政策实施制定具体操作措施，使优惠政策能给移民切实带来收益。

2.优惠政策的实施应贯穿移民生活安置和生产发展的始终

对水利水电工程移民实施“先补偿后扶持”的原则，并不意味着前期只进行实物补偿，而是前期以实物补偿为主，后期以优惠扶持为主。安置时，除以实物补偿为主外，还有必要在资源分配、劳动力就业、生活生产用水、通电、子女入学等方面给予移民帮助，通过优惠政策的实施，弥补对移民单纯淹没实物补偿的不足。安置后，除了要充分考虑发展生产，对移民进行技术培训，完善移民安置区基础设施建设等各方面给予移民优惠，还要通过政策安排，让移民以不同形式分享工程效益。

3.因地制宜，多方面、多角度对移民实施优惠

对移民实施优惠政策强调关注其生产的开发和建设，目的在于帮助移民寻找致富门路，克服“等、靠、要”的旧观念，逐步改善和提高生活水平，实现库区经济可持续发展。水库建成后，会对库区经济带来新的发展机遇。因此，各相关地方政府要结合实际，抓住机遇，通过政策安排，多方面、多角度地对移民实施优惠。

五、优惠政策实施的具体措施办法

随着社会主义市场经济的不断深入，以往仅从用电、子女入学、自建企业等方面给予移民优惠的政策已不能适应实际需要。在实施优惠政策具体措施办法的探索中，应结合实际，充分利用库区资源，使移民切实得到实惠。

1.依托库区资源，调整产业结构

当地政府要根据库区实际情况，合理利用移民补偿资金，充分发挥库区自然资源和劳动力资源优势，采取各方面的政策扶持，通过引导、扶持、帮助等方式，多途径地安置移民，宜农则农，宜林则林，宜工则工，宜商则商。

①在发展水库特色经济的过程中给予移民更大的自主权。当地政府应该允许移民利用剩余土地资源，参与库区经济开发，充分利用水库形成后的水面和小气候环境的改善，大力发展水库特色经济。具体来说，如调整种植业结构，因地制宜种植多种经济效益高的作物；充分发挥库区水面宽阔、气候适宜、水质清新、溶氧充足、无污染等有利条件，合理开发和利用水面资源，发展水产养殖业，开发养殖业市场；利用水库形成的秀美景观，优越的生态环境资源，吸引开发商发展当地旅游经济，进而利用旅游业的发展带动周边运输业、餐饮业和旅店业的发展。

②支持移民发展二、三产业。当地政府可以在稳步发展大农业的基础上，为移民发展二、三产业提供政策支持，促进种养加结合、农工商结合、农科教结合。在具体实施时应对库区移民给予项目扶持，如给予库区经济发展优惠政策，形成宽松的投资环境，吸引一些劳动密集型企业向库区拓展业务；为移民创办二、三产业提供贷款支持，或采取不同形式为移民贷款提供担保；鼓励创办农产品加工企业，实现从简单的农产品到半成品再到成品的销售；鼓励移民利用当地资源优势发展个人项目，集体项目，实现部分移民从农业到二、三产业的转移。

2.抓住发展机遇，提高劳动力素质

科学技术是第一生产力，科学技术的推广普及，既可广泛地开发库区经济资源，又可开发人力资源。我国水利水电工程移民现有基本素质普遍较低，他们往往习惯了简单落后的生活方式，当家园被破坏后，他们对如何发展经济、寻找致富门路感到束手无策。因此，当地政府可以从多方面采取有效措施，提高移民素质，扩大其就业范围：如开展从文化素质教育到基本农业技术、高效农业技术、非农就业技能等方面的培训，让移民真正掌握一定的技能，并加以应用，自觉自主地投身于库区资源综合开发利用；通过政策安排水库移民智力投资，拨出一定量的资金，定向为库区培养人才，即送移民子女外出学习，学业完成后返回库区工作。

3.倡导效益共享，鼓励工程开发企业主动帮扶移民

水利水电工程竣工以后，工程开发企业应当主动向移民提供帮助。如在利用库区资源开发旅游、宾馆、餐饮、疗养等服务业项目时允许移民以剩余土地资源参股，共享效益；为库区周边的移民在交通、用电、商贸等方面提供更多的便利等。

4.其他

在市场经济条件下，除上述方法之外还可结合当地移民的特点和资源优势采取多种优惠政策，同时，还应当强调移民社区与安置区社会协调发展。如当地政府在开展建设社会主义新农村，现代农业技术推广，农村清洁能源试点等各类活动中要优先考虑移民，在实施国家对“三农”发展的支持政策时也应当对移民予以足够的重视和帮助。

六、结 语

随着移民生活水平的不断提高，国家和各级政府仅靠单一的、一次性的货币补偿来解决水利水电工程移民问题显然越来越困难。实物补偿只能在短期内使移民得到实惠，难以解决移民的长远生产与发展问题，而优惠政策恰好弥补了这方面的不足。因此，在对移民进行补偿时，应特别重视在各种优惠政策方面给予补充。

此外，随着后期扶持第一个五年计划的完成，后期扶持结余资金的剩余要求各地区通过多途径的优惠政策扶持，使移民得到长远发展。对移民实施优惠的方式多种多样，各地区在实施时应因地制宜，选择适合自己的方法来发展移民安置区经济，改善移民生产生活条件。

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