水库移民后期扶持政策实施管理决策探讨

虞 泽， 杨 涛

（1.水利部水库移民开发局，100053，北京；2.水利部黄河水利委员会移民局，450003，郑州）

水库移民后期扶持政策实施管理决策（以下简称移民后扶管理决策）是水库移民后期扶持政策实施管理工作的中心环节和核心问题，贯穿于水库移民后期扶持政策实施管理工作的全过程。无论是确定目标，还是制定后期扶持相关规划、组织实施规划，都需要作出相应的决策。移民后扶管理决策的正确与否直接决定着水库移民后期扶持政策实施管理工作的成败。

一、移民后扶管理决策的含义

移民后扶管理决策是指移民管理机构及相关政府组织为实现水库移民后期扶持目标，在制定后期扶持相关规划、人口核定登记、项目实施与管理等水库移民后期扶持政策实施管理工作中所作出的决定 （或抉择）。其含义为：①移民后扶管理决策是政府组织运用自己的物质力量，对水库移民后期扶持政策实施管理事务作出的权威性决定，是对因水库移民后期扶持政策实施而引起的社会资源的权威性分配。②移民后扶管理决策是政府组织的一种选择行为。通过选择决定社会价值和资源在水库移民有关的各个群体间如何分配和分配的结果。③移民后扶管理决策是政府组织为解决水库移民发展中存在的问题或矛盾而作出的选择行为。④移民后扶管理决策是政府按照有关水库移民后期扶持政策实施工作的行为准则和行为依据所作出的决定，它要求决策中涉及的各个方面和相关人员共同遵循，以解决水库移民发展中存在的矛盾。⑤移民后扶管理决策系统是指由水库移民后扶管理决策的主体、决策客体及其与决策环境相互作用而构成的社会政治系统。决策系统的各个要素及其结合方式随着社会的发展发生很大的变化，对水库移民后扶管理决策的过程、运行和结果产生了不同的影响。

二、移民后扶管理决策组织体系

移民后扶管理决策体系指承担移民后扶管理决策工作的机构、人员所形成的组织体系及制度，它随着社会经济条件的发展而变化。移民后扶管理决策体制一般由中枢系统、咨询系统、信息系统和控制系统组成。

1.决策中枢系统

决策中枢系统是指拥有移民后扶管理决策权的领导集体或领导个人。他是移民后扶管理决策的核心，执掌着决策权。移民后扶管理决策的主要职能是统筹考虑决策目标，组织领导整个决策工作。移民后扶管理决策的主要任务是决策。即根据信息，对咨询的预选方案和建议及意见进行分析、比较，然后结合主客观条件，权衡利弊得失，选定或综合出最佳方案，最终拍板定案。这是一个具有全局责任的过程，决定着整个决策的成败。

2.决策咨询系统

决策咨询系统又称 “思想库”或“智囊团”，是指为移民后扶管理决策中枢系统提供多种决策方案并对其进行分析评估，以及对各种方案进行政治或技术指导的服务系统。决策咨询系统的主要任务：一是调查研究，进行科学预测，为决策者提供战略性意见；二是辅助决策者拟定、评估、论证决策方案。

3.决策信息系统

简单地说，决策信息系统就是对信息进行收集、加工和传递的系统总称。它的主要任务是把来自各种信息源的移民信息集中起来进行科学处理，然后转换成适合决策中枢系统和咨询系统需要的信息。现代社会是信息社会，一个决策的正确与否，往往是由对所掌握的信息、情报的多少和准确程度所决定的，这就要求决策体系必须建立健全高效率的信息系统，提供准确、及时、全面、适用、经济的信息。

4.决策控制系统

决策控制系统就是对决策中枢系统作出的决策进行监督控制的系统。决策控制系统的主要任务：一是监督各项决策是否按计划执行，检验制定的计划是否正确、合理；二是通过检验，发现决策的执行和计划之间存在的偏差，采取措施纠正偏差；三是反馈信息。为保证预期目标的实现，必须把决策控制系统相对独立出来。

要实现移民后扶管理决策的科学化，有赖于上述四个系统的闭路循环过程。

三、移民后扶管理决策过程

一般决策要经过以下几个过程：首先是确定问题所在，提出决策目标；其次要发现、探索和拟定各种可能的备选方案；第三要从各种可能方案中选出最合适的方案；最后执行方案。这四个过程分别称为参谋活动、设计活动、选择活动和执行活动。这四步是完整的决策过程所不可缺少的，如果随意跳过某个过程，这个决策就不能被认为是合理的。因为确定决策目标是决策的前提，拟定备择方案是决策的基础，而方案选择是决策的关键，执行方案是决策的结果和检验。

在移民后扶政策实施的实际工作中，对决策目标和执行方案是非常重视的，而对拟定各种备选方案和从各种备选方案中进行选择这两步往往被忽略。其实，这两步是判断决策的重要过程。在移民后扶管理决策中，必须牢牢掌握上述四过程而不能断章取义，更不能只重视决策执行，而不重视其他过程。

四、移民后扶管理决策的内容

1.移民后期扶持人口核定登记决策

人口核定登记是贯彻落实水库移民后期扶持政策的基础性工作，关系后期扶持政策实施的成败，关系移民群众的切身利益，关系库区和移民安置区的社会稳定与长远发展。应成立相应的人口核定登记组织，结合本地区实际研究制定相关人口核定登记办法并予以公告，通过查询原始的规划设计文件、户籍资料及现场调查，建档立卡，建立统一的登记表，逐户确定移民身份。为保证人口核定登记的准确性，应将人口核定登记成果张榜公示，接受群众监督。

2.移民后期扶持方式确定决策

后期扶持方式的确定，在一些地方直接涉及移民与安置区原住村民的利益，如果处理不当，极易引发新的矛盾。《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》规定了三种扶持方式，即后期扶持资金直接发放实行项目扶持以及两者结合的方式。具体采取哪种方式，要充分尊重移民意愿并听取移民安置村原住村民的意见，因地制宜、自下而上地确定，不可用行政命令方式武断决策。

3.移民后期扶持相关规划决策

（1）经济社会调查

经济社会调查是编制移民后期扶持相关规划的基础，也是相关规划决策和实施的基本依据。在编制移民后期扶持相关规划前，一般均进行较全面的经济社会调查，收集大量的经济社会资料，为移民后期扶持相关规划编制提供详实可靠的基础资料。通过经济社会调查，可以确定移民后期扶持的目标和任务，分析库区和移民安置区的社会经济现状及后期扶持对当地经济社会的影响，从而制定合理的移民后期扶持方案，使移民的生产生活水平尽快恢复或有所提高。社会经济调查内容包括库区和移民安置区的人口、资源、经济、社会、生产发展、生活条件及基础设施等方面的情况。

（2）移民后期扶持相关规划

编制科学的规划是规划实施的基础性工作。一是要突出主题主线。以推动库区科学发展为主题，以加快转变、跨越发展为主线，加快建立促进库区经济发展、移民持续增收、社会和谐稳定的长效机制。二是明确编制原则。要进一步强化规划的科学性，以科学发展观为指导，坚持从实际出发、统筹考虑库区各项发展，体现以人为本、民生优先、生态保护和平安和谐；要进一步强化规划的可操作性，落实规划目标任务，加强规划项目筛选，促进项目生成，建立项目滚动发展的长效机制。三是加强协调衔接。把后期扶持相关规划与当地国民经济和社会发展“十二五”规划以及水利、交通、农业、林业、社会保障等其他行业规划充分衔接起来，保证规划目标、投资安排和政策措施的有机对接，合理配置各种资源要素，移民专项资金要重点解决其他投资渠道难以覆盖的库区发展问题，优先安排见效快、效果好的民生项目，以适应改善库区民生、推动库区发展的要求。四是坚持统筹兼顾。注意把握好加快发展与科学发展的关系、整体推进与突出重点的关系，加强具有全局性、战略性问题的研究，做到既统筹库区经济、文化、社会以及生态文明建设各个领域，又切实突出转变库区发展方式、改善库区民生战略重点，增强规划的宏观性、战略性、前瞻性和可操作性，从而使后期扶持相关规划真正能够推动发展，促进增收，改善民生，维护稳定。

4.规划实施管理决策

（1）后期扶持资金发放

后期扶持资金发放是移民后期扶持政策改革完善后的一种新的扶持方式，目的是让移民群众直接受益。资金发放方式各地不尽一致，大多数省（自治区、直辖市）都是采取“一卡通”的办法，通过银行或农村信用社按季度打入移民户银行卡，由移民自由领取和支配。后期扶持资金是依据移民人口自然变化的数量进行发放的，因此移民人口的动态核减工作是后期扶持资金发放的基础性工作。由于目前农村外出务工人员较多，为确保移民人口核减的真实性和准确性，应切实做好外出移民的摸底调查工作，真实掌握外出移民的变化情况，为人口核减提供第一手资料。

（2）后期扶持项目实施

后期扶持项目是水库移民后期扶持政策实施的重要内容。要狠抓项目规范管理，优化项目建设管理，并建立项目良性管理的长效机制。要按要求确定申报项目，按程序进行项目申报，对项目招标投标、签订施工合同和确定监理单位等环节进行规范。加强项目验收管理，落实决算审计制度、验收挂牌制、政务公开制等监督制度。要从项目的立项、建设、竣工、运行等各个环节，充分尊重群众的知情权、选择权、参与权和监督权，实行项目管理民主化。要坚持建管并重，积极探索、建立和完善工程项目自我维持、自我发展的良性管理长效机制，确保工程持续运行和长期发挥效益。要明确界定开发性生产项目的产权归属、资产管理主体，资产的经营方式和收益分配模式，以充分发挥项目和资金的扶持效益。

五、移民后扶管理决策的优化

1.提高决策主体的素质和能力，提升移民后扶管理决策体系的科学决策能力

决策者的知识水平、道德素质和决策能力，直接决定决策的质量。因此，有必要重视决策者在移民后扶管理决策中的主体地位和关键作用，通过优化决策者的素质和能力，来提升决策的科学水平。第一，建立科学的选人用人制度，把真正有知识、有能力、负责任的合适人才选拔到决策者岗位上来，充分发挥人才的积极作用。第二，优化决策主体内部结构，包括知识结构、能力结构及职责岗位结构。成熟的决策体系是一个高度分工的综合体，要完善决策中枢系统、咨询系统、信息系统等各方面主体的结构设置，充分发挥相互之间的互补效应。第三，加强对移民后扶管理决策人员的职业道德教育和相关业务培训，强化其“为移民服务”的公仆奉献意识和“对移民负责”的责任意识，使其真正能够为移民群众谋福利，正确履行移民管理工作的积极职能。

2.健全移民后扶管理决策体制，加强科学论证

要建立健全科学的移民后扶管理决策中枢系统，正确区分中央、省、市、县、乡、村的决策权力，变一级决策为多级决策，避免决策失误和损失。要建立以社会、技术、法律、经济、民族等专家学者组成的咨询系统，充分发挥参谋作用。在进行决策研究，分析决策的环境条件，论证、分析、评估移民后期扶持相关规划等方面，要积极争取专家学者意见。同时充分做好政策调研、方案设计、科学论证、分析评估等工作，使移民后期扶持相关规划真正符合库区和移民安置区各地实际情况，使之切实可行、科学合理。

3.建立移民沟通对话机制和协商机制，加大移民参与决策的力度

这是提高移民管理决策科学化程度的重要保证。后期扶持是民生政策，专门用于解决移民的生产生活困难。为保障移民的知情权、参与权和监督权，必须切实推行移民政务公开，把阳光操作贯穿于移民工作的各个方面和环节。通过建立移民后扶的告知、公示、协商、听证、参与等制度，组织移民参与项目的筛选、确定、申报、实施、验收等全过程管理，形成上下畅通、左右联动、规范运作、长期坚持、移民参与的长效运行机制，从而提高移民后期扶持相关规划的针对性和可操作性，保证规划能够根据外部条件的变化作动态调整，提高规划的适应能力，使移民后扶管理决策更加符合移民的意愿，更加科学、正确。

4.建立移民后扶管理决策失误赔偿制，追究决策失误者的责任

为了加强移民后扶管理决策者的责任心和风险意识，促使其认真负责地进行科学决策，有必要建立“移民后扶管理决策失误赔偿责任制”，并将其纳入库区和移民安置区各级政府移民工作年度考核内容并作为晋级提升的重要依据。凡因决策失误给国家、单位和移民造成损失的，应追究参与决策的领导的责任，赔偿一定的经济损失，在决策时曾表示异议，持保留意见的领导可免除责任。这种制度的实施，会大大加强各级领导的责任，促使其慎重表态拍板，从而提高移民后扶管理决策的科学性、正确性，减少和避免移民资金的损耗和流失。

5.促进移民决策体系结构的分化，加强移民决策体制的整体协调能力

成熟科学的决策体系，应当体现出高度分化的结构特征。移民后扶管理决策系统的中枢系统、信息系统、咨询系统和控制系统应该有其明确的分工，同时又要有必要的整合。要改进移民后扶管理决策系统的整体功能，必须做到：首先要促使移民后扶管理决策体制各个子系统在功能和结构上分化和独立，把参谋与决断分开，把决策和执行分开，把决策、执行与监督分开，使其各司其职，相互制约，这样才能提高整个决策系统的决策能力，提高决策质量，并杜绝一些不利因素对决策规范化的干扰和影响。其次要加强决策体系的自我审查能力与沟通协调能力，防止各个决策主体产生相互矛盾和冲突的决策，在决策体制中要完善评估和监督的环节和体系，对决策的各个环节都要进行监督，并对各个决策主体之间的相互联系情况审查，保持各个决策之间的相互一致性和重大决策的历史延续性。

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