浅议河道采砂管理体制

王金生

（水利部长江水利委员会，430010，武汉）

河道中的砂石是各类基础设施建设不可或缺的优质原材料，河道采砂对于一个国家或地区的经济发展也具有一定的影响。如果管理不善，在开采经营者获取较高收益的同时，也会带来很多生态环境方面的负面影响。因此，人们对河道采砂管理的重视程度越来越高，而其管理体制的确立则是实现规范管理的关键所在。

一、现行的河道采砂管理体制

水法规定：“国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。”国务院曾于2004年发出了《河道采砂许可制度实施办法（征求意见稿）》，但至今尚未正式颁布实施。

《中华人民共和国矿产资源法实施细则》将河道砂石纳入矿产资源的范畴进行管理，并通过《矿产资源补偿费征收管理规定》等，对如何办理采矿许可证及矿产资源补偿费的征收工作作出了相应规定。

《全国人大常委会法制工作委员会关于在河道、航道范围内开采砂石、砂金适用法律问题的答复》（法工办发〔1990〕14 号）和《全国人大常委会法制工作委员会关于在河道、航道范围内开采砂石、砂金适用法律问题的再次答复》（法工委发文〔1991〕18号）的主要精神是：任何单位和个人申请在河道内采砂，必须经过河道主管机关批准。涉及航道的，由河道主管机关会同航道主管部门批准。取得河道主管机关批准的单位和个人，应凭批准文件办理采矿许可证。

《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条规定：“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：(一)采砂、取土、淘金……”第四十条规定：“在河道管理范围内采砂、取土、淘金，必须按照经批准的范围和作业方式进行，并向河道主管机关缴纳管理费。收费的标准和计收办法由国务院水利行政主管部门会同国务院财政主管部门制定。”水利部、财政部、国家物价局据此联合颁布了 《河道采砂收费管理办法》（水财〔1990〕16 号），对河道采砂许可证的发放、河道采砂管理费的收缴等事项作出了规定。

航道管理条例、内河交通安全管理条例、水上水下活动通航安全管理规定等则从对航道的保护和通航安全考虑，对河道采砂活动办理水上水下施工作业许可证等有关事宜作出了相关规定。

《长江河道采砂管理条例》是在当时长江采砂的严峻形势背景下出台的。它规定国务院水行政主管部门及其所属的长江水利委员会应当加强对长江采砂的统一管理和监督检查，并做好有关组织、协调和指导工作。长江采砂管理实行地方政府行政首长负责制。沿江县级以上地方政府应当加强对本行政区域内长江采砂活动的管理，做好长江采砂的组织、协调和监督检查工作。沿江县级以上地方政府水行政主管部门依照条例的规定，具体负责本行政区域内长江采砂的管理和监督检查工作。长江航务局负责长江航道管理，长江海事机构负责交通安全管理工作。公安部门依法打击长江采砂活动中的违法犯罪行为。该条例在长江上创建了“地方政府负责，一个部门主管，相关部门配合”的河道采砂管理新体制。

国务院法制办公室对长江河道采砂管理有关问题的答复（国法秘函〔2003〕23 号）进一步明确：对在长江宜宾以下干流河道内从事采砂活动，实行 “一证”（河道采砂许可证）、“一费”（长江河道砂石资源费）的管理制度，只领取河道采砂许可证，不再办理其他许可手续。取消了长江采砂活动办理水上水下施工作业许可证和采矿许可证以及缴纳矿产资源补偿费等其他费用的管理规定。

然而，2008年国务院批复的水利部“三定”方案的“其他事项”中规定了河道采砂管理的职责分工是：长江宜宾以下干流河道采砂管理体制按《长江河道采砂管理条例》规定的体制执行。其他河道采砂管理的职责分工是：水利部对河道采砂影响防洪安全、河势稳定、堤防安全负责，国土资源部对保障河道内砂石资源合理开发利用负责，交通运输部对河道采砂影响通航安全负责。由水利部牵头，会同国土资源部、交通运输部等部门，负责河道采砂监督管理工作，统一编制河道采砂规划。河道采砂的水上执法监管，要充分发挥现有的交通运输部门执法机构的作用。按照此分工要求，至少在以下几个方面与相关法规及相关精神不相适应。一是如果仅由国土资源部门对河道内砂石资源的开发利用负责，则亦由其实施采砂许可并收取相关费用，这排斥了河道主管机关实施采砂许可和征收采砂管理费，与河道管理条例的相关规定不相符。二是如果由国土资源部门实施采砂许可，而由水利部门牵头，会同国土资源部、交通运输部等部门，负责河道采砂监督管理工作，不符合“谁许可、谁监管”的基本要求。三是这种分工不符合“把多种内容有联系的事务交由一个部门管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理”的改革方向。

二、管理体制不顺的主要问题

地表裸露的岩石经阳光、风雨、霜冻等因素的长期共同作用分化成较小颗粒，在地表径流的挟带下进入河道。受水流、河道等因素的影响，砾石、粗砂、中砂、细砂分别沉积在不同河段的河道上，成为构成河床的主要要素，并使河床保持相对平衡。但在矿产资源法实施细则所附的《矿产资源分类细目》中，将天然石英砂（……、建筑用砂、……）列为矿产资源。所以，因其河床构成因素和矿产资源的双重性，以及河道采砂对航道与通航安全的影响等原因，导致了在现行法律框架下受不同法规调整的情势，形成了多头管理的体制，并由此带来了诸多弊端：

一是多头管理导致管理秩序混乱。多头管理、权责不清、权利和责任不统一的行政管理体制，导致部门之间职能交叉。行政部门在管理过程中甚至发生趋利避责的倾向。实践证明，在“多头管理，政出多门”的河道采砂管理体制下，管理秩序混乱不堪。

二是重复许可使政府公信力下降。在管理过程中，受现行行政管理体制的影响，相关部门的行政许可事项中存在不少重复许可、交叉许可、多头许可问题，这必然遭到行政相对人的质疑。而且重复审批许可，产生行政内耗，降低行政效能，加大行政成本，也将严重影响政府的公信力。分别到水利、国土资源、交通运输等多个部门办理与河道采砂相关的许可证，则使申请河道采砂的单位和个人对政府多头审批许可的做法产生强烈的不满。

三是重复收费使行政相对人不堪重负。重复的行政许可审批环节，往往伴随着重复的收费，更使行政相对人负担加重，甚至引发更多权力寻租现象。目前，长江干流以外的其他河道采砂要分别向水行政主管部门和国土资源等不同的行政部门缴纳多个名目的行政规费，这确实增加了管理相对人的负担。

另外，河道采砂活动事关河势稳定、防洪和通航河段的通航安全。在管理体制不顺的情况下，一些单位和个人受利益驱动非法采砂，加之现行法律、行政法规对非法采砂行为规定的处罚力度不够，一些基层执法单位在地方保护主义的影响下执法不严，多头管理、权责不清的管理体制，致使滥采乱挖现象愈演愈烈，造成局部河势恶化，也使涉水基础设施频频受到严重的毁损，危及堤防，影响河道防洪安全。同时，运砂船只云集江面，占据航道，使水上事故频频发生，扰乱了正常的通航秩序。另外，一些采砂单位和个人为了争夺采砂点，引发了严重的纠纷和矛盾。一些涉黑涉恶势力也乘机介入，某些河段甚至因采砂而出现大规模的械斗等群体事件，严重影响水上社会治安。

三、长江河道采砂管理体制的成效

《长江河道采砂管理条例》的颁布实施，明确了长江河道采砂管理体制。在国务院和沿江各地各级人民政府领导下，在交通、公安等部门的协同配合下，水利部及其所属的长江水利委员会和沿江各级水行政主管部门，认真履行职责，依法行政，长江河道采砂管理工作取得了显著成效。

1.水利一家主管，相关部门配合的河道采砂管理体制运行良好

长江河道采砂管理实行地方人民政府行政首长负责制。沿江各地按照有关规定，确立了水行政主管部门在长江河道采砂管理中的主体地位，明确了水利、交通、公安等各部门的相关职责，根治了以往多头管理带来的体制不顺的弊端。沿江各级水行政主管部门切实担负起采砂管理责任主体职责。沿江各级人民政府强化领导职责，一级抓一级，层层分解目标，落实责任。有关省的市、县（区）及乡镇还签订了管理责任状，建立了齐抓共管、分级负责的责任管理体系。

2.统一规划制度为长江采砂提供了有力的科学支撑

按照统一规划制度的要求，长江委会同沿江各地先后编制、修订了《长江中下游干流河道采砂规划应急报告》及《长江中下游干流河道采砂规划报告》。采砂规划针对来沙状况、河道形势，以及航运、渔业、水生态环境等方面的要求，从科学的角度统筹考虑了采砂对长江河势、防洪、通航等方面的影响，划定禁采区、可采区，确定禁采期、可采期以及采砂船只控制数量和采砂控制量，充分体现其较强的限制性和引导性，为采砂许可和监督管理提供了科学依据。

3.采砂许可制度的实施有效地规范了采砂活动

按照采砂许可制度的要求，沿江各地水行政主管部门从维护公共安全的角度出发，坚持公开、公平、公正的原则，依据采砂规划，按照行政许可法的相关规定，依法实施采砂许可，并就采砂作业的实施等相关事宜做出具体规定。按照“一船一证”的规定，实行“一证一费”（河道采砂许可证和河道砂石资源费）制，不仅有效地规范了采砂许可行政行为与合法采砂人的经营活动，也有力地约束了各类违法采砂行为。

四、河道采砂管理体制决策的客观要求

1.建立统一的河道采砂管理体制是行政管理体制改革的要求

理顺政府部门之间关系，是推进政府行政管理体制改革的重要内容。按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由同一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端。政府各部门之间按照各自的职能管好自己应该管的事，避免职能上的重复、交叉、重叠，以减少相互扯皮、相互推诿。由于河砂对河势影响的特殊性，此前，由水行政主管部门管理河道采砂，相关水法规已有明确的规定。建立河道采砂管理由水行政主管部门统一管理，其他相关部门配合的管理体制，国家应作出果断决策。

2.简化行政审批环节是建设服务型政府的要求

《国务院办公厅关于进一步清理取消和调整行政审批项目的通知》（国办发 〔2007〕22号） 中明确指出：“对于一个审批事项多部门、多环节审批的，必须按照相同或相近的职能由一个部门承担和权责一致的原则进行调整，该取消的必须取消。”相对集中行政许可权不仅有利于行政许可环节的整合归并和简化，提高行政效率，降低管理成本，而且有利于促进政府职能的转变和公共服务型政府的建立，有利于从源头上消除各部门之间的多头、重复、交叉许可、推诿扯皮的弊端，化解“条条”和“条块”分割的矛盾。长江河道采砂管理成效表明，河道采砂的审批许可由水行政主管部门一家实施，不仅有利于河道的统一管理，也符合行政许可法精简、统一、效能的基本原则。

3.水行政主管部门承担河道采砂管理职责是切实保障河道安全的要求

河道安全问题应是管理工作中要考虑的主要矛盾，河道采砂管理的首要任务应是维护河势稳定和保障防洪安全。从河道砂石的不同属性来看，它首先是河床的组成部分，是保持水沙平衡和河道稳定的物质基础，之后才可考虑为在诸多限制条件下可以开发利用的自然资源。如果河道采砂管理职责由水行政主管部门承担，不仅可以体现以保障河道安全为重点的理念，并可通过征收砂石资源费的方式体现对国有资源的权属管理。另外，参照矿产资源法实施细则第四十四条规定：“地下水资源具有水资源和矿产资源的双重属性。地下水资源的勘查，适用矿产资源法和本细则；地下水资源的开发、利用、保护和管理，适用水法和有关的行政法规。”将此职责分工理念运用于河道采砂管理，应是解决河道砂石资源权属管理问题的良好途径。

五、河道采砂管理体制决策建议

2007年9月，国务院曾召开专题会议研究河道采砂管理体制问题，拟加快《河道采砂管理条例》的立法进程。会上还提出对 《长江河道采砂管理条例》的执行情况进行后评估，以期为河道采砂管理立法提供借鉴。《〈长江河道采砂管理条例〉后评估报告》在得出制定专门法规加强河道采砂管理十分必要，长江河道采砂管理体制合理可行，河道采砂管理实行统一规划制度科学合理，河道采砂许可实行一证一费制度公正便民等相关结论的同时，还提出了尽快将河道采砂管理的“长江模式”推向全国等相关建议。国家应尽快出台《河道采砂管理条例》，以保障河势稳定和防洪安全为首要，理顺河道采砂管理体制，明确统一规划、采砂许可等基本制度，强化相关管理措施，逐步建立和完善采砂管理保障体系，使全国的河道采砂管理逐步走上依法、科学、规范、有序的轨道。

[1]马水山，吴志广.试论河道采砂管理与和谐社会建设[J].人民长江,2006(10).

[2]王健.河道采砂管理体制探讨[J].中国水利,2009(16).

[3]李晓妹.国内外河道采砂管理体制对比研究[J].中国矿业，2010（9）.