对长江流域采砂管理指导与协商机制的思考

袁杰锋

（水利部长江水利委员会河道采砂管理局，430010，武汉）

现代法制的进程和法治社会的建立、完善，一方面期望或要求国家和社会的各个层面，包括体制、制度、措施、行为、程序等纳入法制的轨道，讲求有法、依法、施法、执法；另一方面，国家职能的转变与急剧扩张，以及立法或法规创制的相对滞后，出现了一些没有法律法规调整却又急需规范的领域。为了政府职能的切实履行和行政管理目标的有效实现，一些非强制性行政管理手段或措施或能发挥较为显要的作用，诸如行政指导。《长江河道采砂管理条例》（以下简称《条例》）明确规定：“国务院水行政主管部门及其所属的长江水利委员会应当加强对长江采砂的统一管理和监督检查，并做好有关组织、协调和指导工作。”2009年12月31日，水利部印发《长江水利委员会主要职责机构设置和人员编制规定》（水人事〔2009〕642 号）进一步明确：长江水利委员会为水利部派出的流域管理机构，在长江流域和澜沧江以西（含澜沧江）区域内依法行使水行政管理职能，指导、监督流域内河道采砂管理工作。

一、行政指导的特征形式

所谓行政指导，是指行政机关或法律法规授权组织，在法律法规授权职责范围内，采取劝告、建议、协商等非权力性的手段或诱导、引导性措施，谋求相对方为一定作为或不作为，以实现行政管理目的的行政活动或行为。其具有以下特征：①不具有强制性，相对方对是否服从、接受行政指导有选择的自由，也无需承担任何法律责任；②是一种单纯的事实行为，是行政机关或法律法规授权组织单方作出的，虽然可能具有一定的行政管理关系，可影响或改变事实状态，但不是对相对方的权利义务作出具有法律效果的处分；③具有诱导性，这是行政指导最突出的特点之一，也是管理相对方之所以服从和主动配合行政指导的缘由之一。

行政指导是适应社会管理多元化需要产生的，有抑制性的、调整性的，也有鼓励性、助成性的，其方式方法上多种多样，诸如：指导、引导、辅导，通知、提示、提议，劝告、说服、告诫，建议、意见、主张，协商、协调、沟通，激励、勉励、奖励，表彰、提倡、推广，指导性计划、导向性政策、纲要、公布实情等。

二、流域河道采砂管理指导与协商实践

1.流域指导

为有效贯彻落实《条例》及其实施办法，推动各地河道采砂管理工作，长江水利委员会根据不同时期、不同阶段的河道采砂管理实际状况，分析各阶段河道采砂管理任务的重点、难点问题和矛盾所在，按照国务院和水利部的工作部署，及时对某一阶段、某一时期河道采砂管理工作提出指导性建议和意见，也不时召开有关研讨座谈会议或者专业培训班，对地方所反映的河道采砂管理问题或政策疑惑给出解答和建议。

《条例》颁布实施以来，长江水利委员会先后拟定发布了《关于进一步加强采砂船只集中管理的紧急通知》（长砂管 〔2002〕1 号）、《关于做好近期长江河道禁采管理工作的通知》（长砂管 〔2003〕125 号）、《关于开展集中清理采砂船打击河道非法采砂专项执法行动的通知》（长砂管〔2003〕700 号）、《关于进一步加强可采区现场监管工作的通知》（长砂管〔2005〕104 号）、《关于加强长江干流河道采砂船舶管理的通知》（长砂管〔2006〕102 号）、《关于进一步规范河道采砂管理工作的通知》（长砂管〔2007〕482 号）、《关于进一步加强沿江砂场整治工作的通知》（长砂管〔2007〕553 号）、《关于进一步加强长江河道工程性采砂管理工作的通知》（长砂管 〔2008〕519 号）、《关于加强长江干流河道汛期采砂管理工作的通知》（长砂管〔2011〕197 号）等一系列加强河道采砂管理工作方面的指导性、规范性文件。同时，逢元旦、春节、“五一”劳动节、“十一”国庆节等长假节日，长江水利委员会也相应发布有关节日期间加强河道采砂管理工作的通知，并就所要着重注意的事项提出意见要求。

2.检查调研

为进一步完善长江河道采砂管理有关制度规定，了解各地河道、湖泊采砂管理工作经验，促进河道采砂管理工作，自2007年起，长江水利委员会多次组织河道采砂及其管理检查或调研组，到四川、重庆、湖南、湖北、江西、安徽、江苏以及黑龙江、吉林、河北、福建、广东、广西、山东等省（自治区、直辖市）开展河道采砂管理检查调研活动。

3.协商合作

河道采砂不仅仅关系河势稳定、防洪和通航安全，也对河床砂石资源的开发利用乃至船舶管理、生态环境、社会治安等多方面有着或多或少、直接间接、有利无利的影响，牵涉水利、交通、国土资源、公安、渔业等多部门利益和责任承担。水流河道的自然特性，有着上下游与左右岸、流域与区域的统一和冲突关系以及事权管理的复杂性、关联性。为此，加强地方之间、部门之间的协商合作，对促进河道采砂管理起到十分重要的作用。《条例》实施以来，长江水利委员会多次与交通运输部长江航务管理有关公安、海事部门开展协商合作，进行联合执法行动，有力强化了长江河道采砂管理。

为加强长江省际边界重点河段的采砂管理工作，长江水利委员会于2004年6月10日印发了 《长江省际边界重点河段采砂管理联席会议制度》（砂管〔2004〕3 号），由长江水利委员会砂管边界大队、所在河段内县（市）水行政主管部门、交通海事部门组成联席会议成员单位，每两个月召开一次会议，旨在通报情况，沟通信息，分析问题，研究提出加强长江省际边界重点河段采砂的意见和建议。

2009年4月14日，水利部、交通运输部共同签署了《加强长江河道采砂管理合作备忘录》（以下简称《合作备忘录》），2009年 6月 24日，长江水利委员会与长江航务管理局联合印发了《合作备忘录实施方案》（长砂管〔2009〕210号）。旨在依照依法行政、实用效能、各司其职、密切合作、打防并举、综合治理的原则，最大限度消除非法采砂活动对长江干流水利、航运安全的危害和影响，维护长江河势稳定和航道稳定，保障防洪和通航安全，促进长江河道采砂管理工作依法、科学、有序开展，共同维护健康长江。

三、流域河道采砂管理指导和协商机制设计

目前，由于国家未对河道采砂及其管理作出专门的、统一的立法规范，加之现行行政管理体制的影响制约，长江流域河道采砂仍处于模式多样状况。如何在国家立法不足、法律法规欠缺的情况下，在现行行政管理体制基础上，能够剖析现有的问题，切实履行河道采砂管理职责，促进良好的河道采砂管理制度、措施予以实施，更好地协调各方利益矛盾和冲突，理顺相应的管理体制，以达到较为良好、有序的河道采砂管理秩序，实现一定时期的河道采砂管理目标，积极开展指导与协商，在某种程度上将会起到重要的、有价值的作用。而要使这有着行政主观意志的非强制性合作手段达到科学、切实可行的效果，确立一些流域指导与协商机制，就显得重要和必需。

1.信息公开机制

行政机关或法律法规授权组织在不同场合下实施的行政指导的标准、手段是不透明的，具有广泛的裁量权，并在一定程度上以强制为背景，这会对行政相对方产生不利影响。为此，除涉及国家秘密、部门机密外，在对流域内河道采砂管理进行指导的过程中，应当将指导的理由、依据、内容、实现方式、利益目标、预期结果以及流域河道采砂相关资料等信息，通过适当方式，在一定范围内向相对方公开发布。

2.检查调研机制

检查调研是行政管理过程中常用的一种手段、方式，也是实施行政指导的一种重要的途径。进行流域河道采砂检查调研，能实地了解河道采砂的现状，直接面对存在的问题，可有针对性地进行面对面的交流、探讨和引导。

3.专家论证与咨询机制

河道采砂及其管理涉及河流泥沙、水利、生态、渔业、交通、管理、法律等多领域学科知识，相应涉及多部门影响，有一定的技术和专业要求，为减少信息、专业、知识不对称带来的负面影响，最大限度地避免指导错误或不当，需要先行专家论证或咨询，以获取最科学、有效和正确适当的理念、方式、方法、对策。

4.协商机制

河道采砂及其管理涉及多部门、多领域、多方面因素，甚至牵涉政府的利益和社会的稳定。对流域内河道采砂管理进行指导，不仅要考虑水的流域特性，需兼顾上下游、左右岸的影响进行统筹规划，还需综合协调各地方政府、部门企业以及民生百姓的利益；不仅要着眼于体制建立和模式选择上，也要就管理方式、手段以及联动机制上进行多方协商与合作；不仅要作用于矛盾纠纷的解决，也要有利于监管与执法。故此，建立河道采砂管理协商机制以针对不同的实际情况而起作用，非常必然和重要。

5.程序机制

行政指导应急性、隐蔽性、简便性的特点，容易缺乏法律的规范和程序的约束，流于简便、随意，多采用口头形式。如是，责任难以追究，相对方或第三人的利益可能遭受损害。为此，需要建立一定的程序机制，首先在于依据、权限、指导内容的合法；其次是应符合预设的顺序、时限等条件，有始有终，按程序办事；第三是讲求资讯、信息公开，建立完善告知制度、说明理由制度、听证制度等；第四是遵循程序理性中立，追求平等、科学，不得任意、随机、凭直觉或出于偏私而作出行政指导。

6.书面机制

在对流域内河道采砂管理进行行政指导的过程中，为明示指导的内容、要求和目的以及承担相应的责任并由此而带来的利益诱导兑现或责任赔偿，除了要求相对方当场予以实施完成的事项外，应当建立书面机制。而一些指导来自有关问题请示、答疑请求、信息咨询、事件申诉等，一些指导目的是对事情的规制、调整和建议，更需要正式的书面通知、答复或意见。

四、建 议

1.建立切实有效的流域河道采砂管理指导与协商机制，高度重视流域行政指导在河道采砂管理中的重要作用

要使流域河道采砂管理工作顺利开展，以顺应一定时期的河道采砂管理需要，践行河道采砂科学、有序目标，高度重视流域行政指导在河道采砂管理中的重要作用，建立切实有效的流域河道采砂管理指导与协商机制，尤为必要。通过建立切实有效的流域河道采砂管理指导与协商机制，在确保依法、公平、有利、共赢的基础上，流域管理机构可站在国家高度和流域全局，切合实际情况，就法制建设、管理体制、管理模式、制度设立、措施应用、手段取舍上与地方和有关部门进行沟通与协商、合作，提出建议设想，达成共识，并以此为开创、实现流域内河道采砂的良好局面进行引导，并予以贯彻实践。

2.建议出台相关指导性政策，有针对性地、因地制宜地开展流域河道采砂管理指导工作

河道采砂管理目的，是在现代法治主义基础上和市场经济的大势下，根于国家现行行政管理体制，统筹兼顾砂石资源的市场价值、生态环境安全以及社会稳定，着眼于维护河势稳定、河道防洪安全和通航安全。目前，河流泥沙含沙量、输沙量都普遍大大减少，流域内各地河道采砂状况各异，管理情况大不相同，为使流域内河道采砂依法、科学、有序，除加快有关立法进程，确立合适、相对统一的管理体制外，建议国家或有关部门有针对性地出台相关指导性文件，因地制宜地开展河道采砂管理工作。一是强化规划管理，在对长江河势、河道地形、航道状况、环境因素等基本情况进行充分研究、分析的基础上，摒除危险采砂区域和不利因素，就提高河道采砂规划水平制定规范、章程、导则；二是加强采砂许可方式的研究与探索，切忌单纯追求经济利益；三是加强采砂管理能力建设，建立健全河道管理机构，强化人员素质培训，加强管理队伍建设，落实经费支持，完善河道采砂管理保障体系，强化河道采砂执法手段，提高河道采砂管理能力；四是落实采砂管理责任制，健全责任体系，进一步加强加大河道采砂监管力度，坚持不懈地对非法采砂保持严打高压态势；五是注重细节管理，完善河道采砂日常管理工作制度和检查制度，落实涉砂船舶的登记造册、日常监管以及违法整治，强化采砂事件信息通报，加强沿江沿河砂场的管理，等等。

[1]矫勇.巩固治理成果 深化部际合作 努力开创长江河道采砂管理新局面[J].中国水利，2012（10）.

[2]徐勤勤.长江河道采砂管理工作回顾与展望[J].中国水利，2012（10）.