水利稽察工作更好地服务水利跨越式发展的认识与思考

杨诗鸿

（水利部水利建设与管理总站，100038，北京）

水利基本建设项目稽察（简称水利稽察）作为水利工程建设与管理的重要手段，在水利事业发展中发挥着独特作用。10多年来，通过水利稽察发现了大量水利建设与管理中存在的问题，敦促和指导各有关单位及时整改了其中绝大部分问题，有效提高了当代水利工程建设与管理的质量和水平，为水利事业的发展作出了重要贡献。水利稽察已经成为水利建设管理现代化中不可或缺的重要环节，成为具有鲜明水利特色监督工作的重要组成部分，成为水利建设工程安全、资金安全、干部安全和生产安全的有力保障，成为水利事业跨越式发展的坚强支撑。新形势下如何发挥水利稽察工作的有效性，继续起到保障和支撑作用，需要在多个方面下工夫。

一、深刻认识水利稽察工作的性质和定位

按照《水利基本建设项目稽察暂行办法》（水利部令第11号），水利稽察是为了规范水利基本建设行为，加强水利建设投资管理，提高资金使用效益，确保工程质量而实施的一项监督检查工作，即水利稽察是水利行政主管部门对水利建设管理活动合法性、合规性进行监督、检查、矫正的过程，是水利行业特有的行政执法监管行为。

水利稽察的基本任务是对水利工程建设活动全过程进行监督检查。目的是通过细致的监督检查，准确发现水利建设与管理过程中出现的问题或偏差，并把发现的问题与偏差及时反馈给水利工程建设与管理单位、地方水行政主管部门和行业主管部门，以便有关部门掌握情况，引起重视，采取措施，解决问题，同时举一反三，加强对同类问题的自检自查，防止质量安全事故的发生，防止资金使用违法违纪等事件的发生，指导帮助各级干部做好业务工作，支持配合行业各监管部门齐心协力把工作做得更好，从而促进水利行业建设管理水平的提高。可见水利稽察的直接目的是保障水利工程质量，提高资金使用效率，最终目的是保障水利工程安全、资金安全、干部安全和生产安全，为提高整个行业建设管理水平服务。

因此，水利稽察定位是在水利行业内工程建设管理活动中自我纠错，自我完善，既保证工程质量，又促使建设管理水平不断提高，保护干部职工的制度安排。它是预防性手段，不是惩治性措施。

充分认识水利稽察工作的性质和定位，对全行业统一认识，主动配合和大力支持水利稽察工作，提高水利稽察工作效率，不但大有帮助，而且很有现实意义。

二、继续保持水利稽察工作独有特色

水利稽察工作之所以得到认可，与水利稽察工作自身的特色密不可分。坚持和发扬好这些特色对持续做好水利稽察工作十分重要。

一是组织方式科学、规范。水利稽察工作由水利部水利工程建设稽察办公室（简称稽察办）统一组织，稽察办由水利部规划计划司、财务司、建设与管理司、农村水利司、监察局、安全监督司等多个司局和水利部水利建设与管理总站 （简称建管总站）组成，由安全监督司负责日常工作，建管总站配合做具体工作；年度稽察工作计划根据水利部当年的各项重点建设管理任务和工作进度研究确定，经稽察办主任办公会讨论通过，由分管部领导同意后执行。

二是工作方式突出专业性、程序性。水利稽察的基本组织形式和工作程序是以稽察特派员为组长，由特派员助理、前期设计专家、建设管理专家、计划专家、财务专家和质量专家为组员的稽察组，前往水利工程现场和工程建设管理单位对项目建设的全过程，主要分前期工作与设计工作、项目建设管理、项目计划下达与执行、项目资金使用、工程质量等方面执行国家有关政策、法律、法规、规章及技术标准情况进行监督检查，通过听取汇报、查阅工程建设资料、现场查看工程实际等程序了解情况，并将了解的结果与被稽察单位的领导和技术人员进行沟通、交流、核实，之后形成稽察报告。稽察报告将对该项目建设活动进行评价，并对不合法、不合规、不达标的提出意见或整改建议。稽察工作实行特派员负责制，特派员由水利部聘任，由政策性强、业务能力强、清正廉洁的司局级领导担任。稽察组从专业角度进行监督检查，不具有行政管理指挥功能。

三是工作重点包括工程质量和资金使用。稽察组成员虽然分工各有不同，但工作的出发点和着力点是为了看清楚工程的实际质量情况和建设资金的使用情况，以体现为“工程安全、资金安全、干部安全和生产安全”提供有力保障的作用。

四是工作对象强调具体性，重视对具体项目的稽察。稽察组开展工作，除了了解面上的基本情况外，都会安排2～3个具体项目进行典型稽察，以便准确了解客观情况。通过对具体项目的稽察，能充分了解当地的项目管理能力、专业技术水平和施工组织状况，还能看到工程现场质量的实际状况。

实践证明，水利稽察的有效性是由水利稽察的特色决定的，保持水利稽察的特色就是要尊重和坚持这些独特性，发挥其长处，不随意更改。要特别注意区别于行政领导的监督检查工作，保持专业检查的特色，与行政领导监督形成两条腿走路，相辅相成，合力为水利建设管理工作服务。

三、充分发挥水利稽察的综合功能

评价一项工作的优劣最主要的指标是看其功能发挥的大小，其作用是否得到体现和发展。多年来，水利稽察工作遵循“监督、检查与帮助、指导并重”的原则开展工作，取得了很好成绩。据统计，2000—2011年 12年间，共对全国1 401个具体水利建设项目进行了稽察，发现各类问题11 866个，监督、检查的工作原则得以体现；通过与建设管理人员讨论、交流意见，并形成稽察报告和稽察整改意见等方式，稽察组专家对所有问题都会提出改正错误的措施和避免再犯此类错误的方法，有些稽察组甚至还现场开讲座，就地向水利技术人员讲解技术原理、标准要求和工艺措施，如2009年在广西柳州市进行的农村饮水安全项目稽察，稽察组在完成正常稽察工作后，应市水利局领导要求专门用一天时间向全市水利业务干部和领导讲解水利基本建设与管理的相关知识，包括法律法规、勘测设计、技术标准、建设管理程序、资金使用与管理、质量控制与检验等，稽察特派员和每个稽察专家都将自己丰富的水利工作经验报告给大家，得到当地水利职工的高度赞赏，这些工作充分体现了稽察帮助、指导的工作原则。

根据当前水利建设任务异常繁重，建设管理问题频出，整改力度相对不足的现实情况，矫勇副部长指出要“全面发挥检查、反馈、整改、提高的水利稽察功能”的新要求，给水利稽察工作赋予了“整改、提高”的新任务。多年来，水利稽察发挥了检查和反馈的功能，从发现的大量问题就说明了这一点。但从结果看，稽察发现的问题层出不穷，多数问题是屡查屡犯，说明整改和提高的力度需要加大。稽察首要功能是发现问题，查出问题是解决问题的前提；其次，要客观、准确、及时地将问题反馈给有关部门；再次，要督促、帮助建设管理单位整改，解决问题，当前尤其要注重整改功能的发挥；最后，要通过整改促进工程质量的提高，通过稽察促进相关单位建设管理能力的提高。

充分发挥检查、反馈、整改、提高的综合功能，与水利部其他工作形成合力，共同促进水利行业建设管理水平的提高，是新时期水利稽察的重要任务，也是当前水利稽察发挥作用的价值体现。

四、不断创新水利稽察工作方法

近年，随着国家经济社会发展的变化，水利建设的重点变化很大。首先过去对重点枢纽工程进行稽察，一个项目可以安排十几天甚至一个月，可以把项目查得很清楚，看得很透。现在项目小而多，情况各有不同，原有的稽察方法不能完全适应。其次，水利稽察的工作范围越来越宽，不仅有大型的枢纽工程、堤防工程，更多的是中小河流、病险水库除险加固、病险水闸除险加固、山洪灾害防治、农村饮水安全建设、抗旱水源工程建设、小型农田水利重点县建设等大量民生水利工程，显然传统的稽察方法不能适应需要。再次，水利新形势和部领导的要求有了新变化。水利要实现跨越式发展，不仅是重点工程、关键项目要加快建设，而且其他工程也要上水平，要齐头并进，整个行业要上台阶。因此，稽察不仅要查具体的项目，也要稽察面上的工作。不仅要稽察传统水利工程，也要稽察现代水利工程，如系统工程，包括工作预案、控制系统、指挥调配系统等，这些都要求必须创新稽察方法。2011年，水利稽察通过专项稽察和核查相结合的方式对全国18个省的中小河流治理情况进行稽察，效果很好，得到部领导的表扬，评价说：对这一类项目进行全面核查，集中抽一个省、一个地区全面核查，同时又对部分项目解剖麻雀、现场稽察，这样有深度、有广度，点面对照，能够更加全面、及时、准确地掌握面上的情况，也能更好地反映建设项目存在的一些普遍性的问题和规律性问题，进一步提高了水利稽察工作的绩效。

五、加快健全和完善水利稽察体制机制

首先，大规模的水利建设任务迫切需要健全和完善水利稽察的体制机制。按照《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》的目标任务，通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。到2020年基本建成防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系、有利于水利科学发展的制度体系四大体系。明确提出今后10年，全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。陈雷部长指出“水利建设投资高、规模大、项目多、任务重，尤其是量大面广的民生水利项目，很多由基层水利部门承担，对水利建设和管理工作带来重大考验。我们必须针对大规模水利建设的新特点，进一步规范基本建设程序，不断创新建管机制，加快完善法律制度，充实建管力量，强化质量和安全监督，严格资金使用管理，加强项目验收管理，确保大规模水利建设的进度、质量、安全和效益”。今后一个时期，水利稽察的任务将持续繁重，必须针对水利投资规模大、项目多、时间紧和水利建设管理能力相对不足的现实，努力确保水利稽察的能力得到大幅度加强，确保水利稽察的覆盖面更广、稽察功能发挥更好、稽察效率更高。

其次，依法行政，加强政府社会管理能力的改革要求迫切需要健全和完善水利稽察的体制机制。水利工作具有广泛的社会性和群众性，是社会管理的重要领域之一。加强和创新社会管理，提高政府对社会管理、公共服务和信息反馈的能力是政府改革的主要方向，水利稽察是为政府提供准确基础信息、反馈信息，提供业务管理技术支持的恰当方式。因此，必须加强水利稽察制度建设，健全水利稽察的体制，完善机制。

第三，提升水利工程建设管理水平，广泛吸收社会力量为水利事业服务，需要加强水利稽察的体制机制建设。做好水利建设管理工作不仅需要理论和科学技术的指导，还需要丰富的实际经验。不仅需要水利行业自身努力，还需要吸收一切社会资源为水利事业服务。水利稽察有利于吸收社会智力参与水利建设管理工作，弥补水利建设管理能力相对不足的缺陷，帮助水利事业的发展。

六、大力加强水利稽察队伍建设

提高人的素质和能力是一切工作的出发点，也是一切工作的最终目标。通过稽察不仅使水利工程质量、安全得到保证，更促使各级相关人员提高自身的建设管理素质和能力。打铁还需自身硬。水利稽察成果要在法理上、政策上、技术上经得起质询和历史的检验，水利稽察人员必须是高素质、高水平的。加强水利稽察队伍建设是做好水利稽察工作的基础。

一是切实加强稽察管理部门的能力建设。稽察管理部门是稽察工作的中枢，承担着制定和执行稽察计划、落实稽察方案、选派稽察人员、反馈稽察成果、督促整改落实和监督稽察行为等诸多事务，既要对稽察工作负责，又要为一线稽察人员提供良好的服务。

二是大力吸引社会专业人员参与到水利稽察队伍中来。长期的水利投资少、水利建设滞后，形成了水利行业建设管理专业人员少、能力弱的局面，不能适应当前大规模水利建设发展的需要，水利稽察人员明显不足，除了大力培训培养以外，当前，必须大力吸引社会各行业专业人员加入稽察队伍，尤其要吸引退休的水利专业人员加入稽察队伍。他们了解水利工程业务，熟悉水利行业情况，是补充水利稽察队伍的主要力量。

三要严格对稽察人员的选拔和考核管理。稽察工作是一项严肃的行政执法行为，稽察人员必须严格遵守稽察纪律和管理制度；必须选拔清正廉洁，行为规范，作风正派的人来从事稽察工作，维护稽察工作的严肃性和权威性；必须建立和完善严格的考核管理制度和优胜劣汰的选拔退出机制并得到切实执行。

四是要努力提高稽察人员的工作水平。稽察工作是一项政策性和专业性很强的工作，要在有限时间内发现问题，需要较高的政策理解力和良好的专业素养。因此必须加大对稽察人员的培训力度，使之全面掌握和熟悉稽察的方式方法。同时，稽察人员自身也要养成不断学习的习惯，特别要加强对现行政策的学习，加强对标准规范的学习，加强对业务技术的学习。

五要科学管理稽察工作。要明确每次稽察的目标、任务和成果要求。稽察工作是一项具体的业务工作，不是一项研究工作，也不是领导的行政检查工作。应该目标单一，任务具体，成果要求可行。要及时收集、整理相关的法规、规范性文件、技术标准、项目格局、工作进展等基础资料，并提供给稽察人员参考，努力建立良好的业务支持平台。要及时跟踪了解稽察工作进展，切实解决出现的实际困难。

[1]矫勇.扎实推进新形势下水利稽察工作 为大规模水利建设保驾护航——在2011年度水利建设项目稽察工作动员会上的讲话[EB/OL].中国水利网，http://www.cjw.com.cn/szaj/gcjc/201107/t20110725_92635.shtml.

[2]陈雷.加快水利建设 强化水利管理 努力开创水利建设与管理工作新局面[J].中国水利,2011(10).