深刻领会《意见》精神积极参与对水利的金融支持和服务

中国农业银行机构业务部副总经理 马秀华

要建立水利融资平台准入标准，完善融资平台信贷评价标准。对于有实力的水利融资平台，积极对接地方政府，通过注入资本、经营性资产等方式，将水利融资平台整改为一般公司类法人，并协助地方政府规范公司治理结构，以符合监管要求并具有较强的承贷能力。

中国人民银行、发展改革委、财政部、水利部、银监会、证监会、保监会等七部委针对金融服务水利出台了《关于进一步做好水利改革发展金融服务的意见》（以下简称 《意见》），这对推动金融部门深入贯彻落实2011年中央1号文件和中央水利工作会议精神，加强与发展改革、财政、水利等部门的协调配合，加大金融产品和服务模式创新，全面改进和加强水利改革发展的金融支持和服务具有重要意义。

一、《意见》亮点纷呈

1.明确地方政府融资平台承贷主体地位，引导信贷资源有效支持公益性水利项目建设

《意见》的最大亮点就是，鼓励和支持有实力的水利融资平台通过注入资本、财政补助以及重组增加水电站、城市供水等部分优质资产整改为一般公司类法人，对于经整改后符合条件的水利融资平台公司，银行业金融机构应积极予以支持，地方政府在出资范围内承担有限责任。对于在建的国家重点水利建设项目，地方政府、融资平台公司应按照有关要求通过增加抵押担保等风险缓释措施，在新增抵押担保合法合规足值的条件下，银行业金融机构要在依法合规的前提下采取有效措施予以支持。

当前按照水利建设项目的功能和作用，水利建设项目可划分为公益性项目和准公益性项目两大类，其中公益性项目主要包括大江大河大湖治理项目、骨干水源工程和大型调水工程类项目及灌区改造、农村饮水安全、中小河流治理、水库水闸加固、山洪地质灾害防治等项目，这些项目的建设关系国计民生，对国民经济均衡发展具有不可替代的基础性、战略性作用。项目的建设在时间上具有紧迫性，要求尽快建成，提前见效，持久受益；在建设资金运营上具有组织性要求高、需求规模大、投资回收期长的特点。如单纯依靠中央和地方预算内资金、水利建设基金及其他可用于水利建设的财政性资金，很难满足水利项目集中建设的需求，因此公益性水利项目的建设必然要求以某种方式为载体，通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道。适时出台的七部委《意见》，确立了水利融资平台的承贷主体地位，推动信贷资金与水利公益性项目有效对接。

2.建立灵活有效的融资机制，引导金融资源支持水利建设

随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国水利的投资融资机制开始向多元化、多层次、多渠道的融资体制方向发展，对于建立“三多”的投融资机制，七部委《意见》给出了有益的意见。

（1）以项目法人招标方式，引导金融资源支持水利建设

水利项目建设工程通过公开招标确定投融资单位，由投融资单位负责筹措承包工程项目的建设资金，并通过BOT、TOT、BT等方式负责项目建设运营。此种融资方式有利于扩大社会资源优化配置的范围，有利于降低政府融资成本和财政资金压力。《意见》指出要积极发展BOT、TOT、BT等新型水利项目融资模式，通过有资质的水利项目建设方作为贷款主体，引导更多信贷资源支持水利建设。

（2）健全风险补偿机制，加大融资担保对水利建设支持力度

水利建设任重道远，虽有国家政策扶持与保障，但在项目建设和运营管理过程中仍面临着经济环境风险、担保风险、资本运营风险、突发事件风险等。经济环境风险主要表现在水利作为基础设施行业之一，受宏观经济环境及所采取的财政政策所影响。担保风险主要体现在两个方面：一是由于水利项目投资数额大、运营管理期限长、贷款回收期长，难以落实符合条件的第三人保证担保；二是水利项目尤其是公益性项目，其还款来源以财政性资金为主，落实抵质押担保具有一定困难。资本运营风险主要表现为有限的政府财力和投融资能力与加快水利工程建设需求之间的矛盾十分突出：一方面，由于民生和经济社会可持续发展的需求，水利管理行业建设需要一定的超前性。另一方面，水利建设投资巨大且受物价上涨等因素的影响，水利建设投资难以在短期收回，资本运营风险通过几年的沉淀有可能集中爆发。突发事件风险主要体现在水利设施受气候变化及突发自然灾害影响较大。为防范、降低、化解上述风险，七部委在 《意见》中提出了鼓励有条件的地方政府通过资本注入、风险补偿和奖励补助等多种方式，引导有实力的担保机构通过再担保、联合担保以及担保与保险相结合等多种方式，积极提供水利建设融资担保。鼓励保险公司开展水利保险，积极发挥保险的风险保障功能。

3.通过金融创新，加大水利信贷投入

金融创新从宏观层面讲，就是将金融创新与金融史上的重大历史变革等同起来，整个金融业的发展史就是一部不断创新的历史，金融业的每项重大发展都离不开金融创新。从这个角度看，农业银行服务“三农”使命的确立，契合了金融创新的理念，“三农”的根本在于农业，农业的根本在于水利，服务水利即是服务“三农”。在这方面《意见》对农业银行提出了明确要求，“在财务可持续的前提下，中国农业银行要加强和水利、农业等部门的沟通，及时了解水利项目储备和安排的特点，积极参与对水利改革发展的金融支持和服务”。

金融创新从微观层面讲，包括金融机制体制创新和金融工具的创新。金融机制体制创新主要是指金融制度安排创新、金融组织创新，这一创新体现金融政策的变化以及监管政策的转变，《意见》中很多条款里直接或间接地体现出金融机制体制创新意见。金融工具创新大致分为4种类型：一是信用创新型，如《意见》中的“加强债券市场产品创新和制度创新，鼓励符合条件的水利企业在银行间债券市场运用短期融资券、中期票据、中小企业集合票据和定向工具等多种债务融资工具融资”。二是流动创新型，它包括能使原有的金融工具提高变现能力和可转换性的新金融工具，如“允许理财资金在依法合规的前提下投资有现金流、有收益的水利项目。积极稳妥探索水利建设贷款等涉农贷款资产证券化试点”。三是风险转移创新型，主要是指通过银团合作、银赁合作等方式分散水利建设项目的经济风险、环境风险等，如鼓励银行业金融机构联合融资租赁公司增强对水利建设的支持力度，发展大型水利基础设施设备和中小农田水利灌溉系统融资租赁服务。四是担保工具创新型，其主旨是通过创新建立起金融支持水利改革发展的风险分散和政策保障机制，提高水利建设项目的现金流覆盖程度，强化财政稳定投入机制，如《意见》中提到，允许以水利、水电、供排水资产等作为还款来源和合法抵押担保物，探索以水利项目收益相关的权利作为担保财产的可行性；允许水利建设贷款以项目自身收益、借款人其他经营性收入作为还款来源；经地方人民政府同意，地方水资源费、地方水利建设基金、土地出让收益中计提的用于农田水利建设的资金也可以作为还款来源。

4.对水利建设项目和资金的监管提出了明确意见

水利建设项目尤其是公益性水利项目因其投资回收期长，金融支持水利建设主要以中长期信用为主，因此金融机构面临着在较长的贷款期限内如何管好建设资金的使用、防范化解风险、确保按期收回、保障自身收益的问题。对于这个问题，一方面金融机构应严格按照银监会“三个办法一个指引”加强自身贷后管理体系建设，强化贷款用途管理，减少贷款挪用的风险，确保资金用于项目建设。防范借款人将贷款用于禁止领域，以保证贷款“放得出收得回”。另一方面贷款要如期收回，金融机构确保自身收益，还有赖于水利项目在寿命期内的良好的运营管理，即“三分建七分管”，只有做到建管并重以管为主，才能发挥水利项目的建设效益，促进经济社会协调可持续发展。《意见》中很多条款直接或间接地体现出“管”的要求，提出要发挥各级水行政主管部门的行政监督和市场监管职能，落实水利项目法人责任制，严把水利项目的立项审批、公开招标和工程建设质量，培育公平竞争的设计、监理、施工等建设市场。严格政府水利投融资企业的年度审计制度，加强融资后管理，加大监督和检查力度，杜绝违规违纪现象，切实防范政府债务风险。建立过失责任追究制度，对违反决策程序造成重大失误及违规进行投融资活动造成重大损失的责任人，给予责任追究。

二、金融实践操作难点

七部委《意见》，对做好水利改革发展金融服务给出了较完善的意见，但要成为金融服务水利建设的长期制度安排，仍存在一定操作难点。

1.政策多方管控，可操作性不足

《意见》提出“鼓励和支持符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道”“对于在建的国家重点水利建设项目，地方政府、融资平台公司应按照有关要求通过增加抵押担保等风险缓释措施，在新增抵押担保合法合规足值的条件下，银行业金融机构要在依法合规的前提下采取有效措施予以支持”，但银监会《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发〔2011〕34号）规定“平台类客户的新增贷款，必须符合《中华人民共和国公路法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号，含有偿还能力的公租房、廉租房、棚户区改造）、属国务院核准或审批的重大项目以及国家另有规定等条件”。从上述文件表述来看，焦点在于“平台类客户新增贷款的准入”，从金融机构实践操作来看，七部委《意见》和银监发〔2011〕34号文对金融机构都有指导和管控作用，因此金融机构在操作中关于政策的适用面临着两难选择。同时从现有水利投资体制来看，针对不同水利项目目前存在中央、省、市、县四级投资体制，如果笼统讲“鼓励和支持符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道”，那么带给金融机构的是如何对融资平台进行分类选择。从水利的公益性、基础性、战略性而言，我们需要的不只是引导贷款投放的“意见”，而是一部完善的“水利融资规范”，从而实现金融服务水利规范化、系统化、制度化。

2.财政信贷补偿机制不完善，制约金融服务水利

金融机构尤其是商业性金融机构以利润最大化为目标，以追求盈利和市场业绩为目的，商业性金融机构资金的流动方向始终与利润的高低保持紧密的联系，受资本约束影响较大。银监发〔2011〕34号文规定“针对全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖平台贷款，自2011年一季度起做到分别按照100%、140%、250%、300%计算贷款风险权重，发挥资本约束作用”。而水利项目具有建设资金需求量大、偿还周期长、项目收益率低的特点，与商业性金融机构经营目标及监管要求相悖，因此在财政补偿机制不完善的情况下，水利项目尤其是公益性项目，很难吸引商业性金融机构较大规模的信贷投放。

三、金融机构要怎么做

1.建立水利融资平台准入标准，完善融资平台信贷评价标准

要全面、准确理解和把握七部委《意见》，推动战略合作协议落地实施，就要建立水利融资平台准入标准，完善融资平台信贷评价标准。对于有实力的水利融资平台，积极对接地方政府，通过注入资本、经营性资产等方式，将水利融资平台整改为一般公司类法人，并协助地方政府规范公司治理结构，以符合监管要求并具有较强的承贷能力。

2.加强客户关系的维系和管理

做好水利改革发展金融服务，金融机构关键在于做到贷得出、管得住、收得回，其中核心环节就是客户建设、维护与管理。贷得出就是要选取符合监管规定、符合信贷政策、公司治理规范、经营实力强、信用记录良好的客户。管得住就是，管住贷出的资金，管住客户的资金使用，保证资金用于规定用途。收得回就是全面分析客户经营情况，分析客户现金流情况，分析地方水资源费、地方水利建设基金等可作为还款来源的财政性资金能否作为客户现金流，能否覆盖贷款本息。

3.加强学习、培训和宣导

七部委《意见》对做好水利改革发展金融服务，提出了许多具有实践意义的意见和建议，作为与水利部签约银行之一，要自觉学习并在实践中加以应用。通过加大培训力度，保证分支机构准确理解《意见》内容，加强与本地区水利机构合作联系，落实推动合作协议内容，提高金融服务水利能力。加大宣传力度和范围，使七部委《意见》深入人心，形成内外、上下推动水利实现跨越式发展的动力。

七部委《意见》已经出台，重点在执行，关键在落实，各方共同参与，才能开创有序、规范、和谐的金融服务水利局面。