充分借力金融资源推动水利改革发展实现新跨越

水利部财务司司长 张红兵

水利项目具有公益性、分散性等特点，制约水利项目获得金融支持的瓶颈问题在于绝大多数水利项目无法单独从银行取得信贷资金支持，从各地的实践经验来看，只有在政府的支持下，成立以水利投融资公司为主要形式的政府融资平台，以平台为载体，从而获得银行信贷资金支持，才是水利获得金融支持的基础措施和根本途径。

2012年2月29日，中国人民银行、发展改革委、财政部、水利部、银监会、证监会、保监会联合发布了《关于进一步做好水利改革发展金融服务的意见》（银发〔2012〕51号，以下简称《意见》）。《意见》的发布，是中央各有关部门落实《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）和中央水利工作会议关于“加强对水利建设的金融支持”和“广泛吸引社会资金投资水利”要求的重要举措，对引导金融资源更多投向农田水利和水利基础设施等经济瓶颈领域和薄弱环节，进一步改进和加强水利改革发展的金融服务提出了多项具体的政策措施和要求。主要体现在以下几个方面：

一、中央提出的金融支持水利建设的决策部署在部委政策层面得到具体细化落实

2011年中央1号文件明确提出了要加强对水利建设的金融支持要求，广泛吸引社会资金投资水利。要将中央的这一具体要求落到实处，特别是要引导注重收益性和流动性的金融资源与公益性、基础性的水利行业相结合，实现水利与金融的“完美”对接，需要中央有关部门和金融机构认真研究，做好政策层面的顶层设计。2011年以来，中国人民银行、发展改革委、财政部、水利部、银监会、证监会、保监会等中央部门(以下简称七部委)和国家开发银行、中国农业银行、中国农业发展银行等金融机构联合开展了多次调研。通过调研和分析，各部门认为在当前形势下，金融支持水利的核心在于要加大金融产品和服务模式的创新，在此基础上合理调配金融资源支持水利建设。因此，《意见》第一条明确要求金融部门要积极探索综合运用多种政策资源的有效模式，把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础建设的重点任务，加大金融产品和服务模式创新，合理调配金融资源，优化信贷结构，全面改进和加强水利改革发展的金融支持和服务。

二、明确可通过符合条件的地方政府融资平台公司拓宽水利投融资渠道

七部委调研后一致认为，由于水利项目具有公益性、分散性等特点，制约水利项目获得金融支持的瓶颈问题在于绝大多数水利项目无法单独从银行取得信贷资金支持，从各地的实践经验来看，只有在政府的支持下，成立以水利投融资公司为主要形式的政府融资平台，以平台为载体，从而获得银行信贷资金支持，是水利获得金融支持的基础措施和根本途径，2011年中央1号文件对此更是提出了明确要求。2010年以来，为防范地方政府融资平台公司举债融资规模迅速膨胀、运作不够规范、偿债风险日益加大等问题，银监会根据国发 〔2010〕19号、银监〔2011〕34 号以及银监办发〔2011〕191 号等文件，对地方政府利用融资平台融资行为进行规范清理，一些地方政府的水利融资平台受到波及，部分筹资工作处于停滞状态。为妥善解决这一矛盾，《意见》根据2011年中央1号文件，立足于水利融资必须借助地方政府融资平台公司的基本情况，结合防范地方政府债务风险的金融监管要求，对水利融资平台政策进行了具体规定：一是要求各级地方政府要认真按照国务院以及有关部门关于地方融资平台公司整改要求，积极通过注入资本、财政补助以及重组增加水电站、城市供水等部分优质资产的方式，支持有实力的水利融资平台公司整改为一般公司类法人，对于经整改后符合条件的水利融资平台公司，银行业金融机构应积极予以支持，地方政府在出资范围内承担有限责任；同时，对于在建的国家重点水利建设项目，《意见》要求地方政府、融资平台公司应按照有关要求通过增加抵押担保等风险缓释措施，在新增抵押担保合法合规足值的条件下，银行业金融机构要在依法合规的前提下采取有效措施予以支持。

《意见》的这一规定，明确了地方政府水利投融资平台存在和获得信贷资金的合法性和政策要求，各级水利部门和水利投融资平台公司要认真学习和充分领会，以2011年中央1号文件为指导，结合国发〔2010〕19号有关文件，加强与地方政府、金融监管部门和有关银行的充分沟通，做好融资平台公司的整改和融资工作。

除了水利投融资平台可以作为融资主体之外，《意见》还提出要积极引入多元化投融资主体，例如积极发展BOT（建设—经营—转交）、TOT（转让经营权）、BT（建设—转交）等新型水利项目融资模式，通过有资质的水利项目建设方作为贷款主体，引导更多信贷资源支持水利建设；组建股份制水利企业，鼓励各类企业投资兴建经营性水利项目；加快小型农田水利工程与城乡互助型农业、订单农业等新型农业生产方式的结合，以农民专业合作组织、农业产业化龙头企业、种植养殖大户等作为小型农田水利承贷主体，采取“合作社+农户”“企业+基地+农户”等多种信贷模式，加大农田水利基本建设的金融支持。

三、拓宽水利建设项目的抵（质）押物范围和还款来源

长期以来，水利建设主要依靠财政投入，且目前多数水利融资平台公司还处于一个起步阶段，众多需要融资的水利项目在获得合法合规的担保和固定的还款来源方面存在暂时性的实际困难，融资目标短期内难以实现，一些事关人民生命财产安全和经济社会发展的重大和紧迫性水利建设项目难以顺利实施。针对这一问题，七部委调研发现，一些地区在水利建设项目融资实践中，利用供水、水电等相关资产和收益权质押等方式担保向银行融资，具有很好效果，处于银行风险可控范围内。同时，从解决地方水利建设资金需求与财政投入到位存在的时点错位问题出发，仍然需要继续发挥公共财政支持水利建设的主渠道作用，有必要拓宽水利项目的还款来源，利用水资源费、水利建设基金以及土地收益返还水利的部分等资金作为还款来源。

因此，《意见》第十四条明确提出要进一步拓宽水利建设项目的抵（质）押物范围和还款来源。在担保物范围方面，允许以水利、水电、供排水资产等为合法抵押担保物，还提出了探索以水利项目收益相关的权利作为担保财产的可行性。在还款来源方面，除了允许以水利、水电、供排水资产以及项目自身收益、借款人其他经营性收入作为还款来源之外，还提出了经地方人民政府同意，地方水资源费、地方水利建设基金、土地出让收益中计提的用于农田水利建设的资金也可以作为还款来源。

《意见》允许探索以水利项目收益相关的权利作为担保财产，允许以地方水资源费、地方水利建设基金、土地出让收益中计提的用于农田水利建设的资金作为还款来源，这是有关水利信贷政策的重大突破。初步统计，2011年共征收地方水利建设基金约290亿元，随着水利建设基金政策的进一步完善，地方水利建设基金规模将稳定增长；2011年从土地出让收益中计提的用于农田水利建设的资金为270亿元，随着各地对计提政策的进一步贯彻落实，从土地出让收益中计提农田水利建设资金规模也将逐渐扩大；根据2012年 《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）明确提出，水资源费征收标准将调整，征收范围将扩大。可以预测，《意见》明确上述三项资金可以作为还款来源，将为水利融资项目带来合法、稳定的现金流。水利部门和地方水利投融资平台公司要抓住机遇，积极发挥自身资源优势，挖掘资产潜力，协调财政等有关部门，根据实际情况研究和确定融资项目的担保和还款措施。

同时，《意见》还提出要积极探索建立风险补偿专项基金，完善融资担保风险补偿机制，加大融资担保对水利建设的支持力度。鼓励有条件的地方政府通过资本注入、风险补偿和奖励补助等多种方式，引导担保机构通过再担保、联合担保以及担保与保险相结合等多种方式，开展水利保险，积极提供水利建设融资担保。

对于国发〔2010〕19 号、银监〔2011〕34 号等文件规定的公益性资产不得注入平台公司和担保的要求，地方政府、水利部门和融资平台公司要注意做好资产分类和定性工作。

四、督促和引导涉农金融机构加强和改进对水利的信贷支持和服务

多年来，水利行业和金融机构在重大水利项目和节水灌溉等农田水利建设领域有着良好的合作。新形势下要全面贯彻落实好中央关于水利的各项决策部署，特别是在进一步加大对水利重点项目和民生项目的信贷资金支持、创新水利融资模式和水利发展战略等方面，仍然离不开金融机构的大力支持。2011年中央1号文件也对有关涉农金融机构支持水利提出了明确要求。对此，《意见》要求中国农业发展银行要立足自身职能定位，积极开展水利建设中长期政策性贷款业务，完善水利信贷管理制度，创新信贷管理模式按照水利建设项目的周期特点与风险特征合理确定水利建设贷款的利率和期限，加大对水利建设的信贷支持力度；要求国家开发银行要加大对重大水利项目、国家水利投资重点区域及水利建设薄弱环节的信贷支持力度；要求中国农业银行要加强和水利、农业等部门的沟通，及时了解水利项目储备和安排特点，积极参与对水利改革发展的金融支持和服务；要求中国邮政储蓄银行要利用贴近农村、网点众多的优势，积极提供对小型农田水利工程的信贷支持。

同时，《意见》也提出要综合运用多种货币政策工具，保持货币信贷适度增长，鼓励银行业金融机构加大对水利改革发展的金融支持力度。探索建立金融支持水利改革发展的专项信贷政策导向效果评估制度，发挥宏观信贷政策导向作用，建立银行业金融机构支持水利建设的政策激励机制。

五、积极拓展多元化投融资渠道

今后一段时间，水利建设任务依然十分繁重，单纯的财政资金投入难以及时满足庞大的水利建设需求，迫切需要进一步拓展水利投融资渠道。除了财政资金和直接的信贷资金投入以外，更重要的是要通过金融政策的引导，吸引更为庞大的社会资金投入水利建设，形成财政投入、金融信贷和其他社会资金共同支持水利的新局面。

《意见》提出，要支持符合条件的水利企业通过上市和发行债券进行直接融资；建立和完善中小水利企业直接债务融资担保机制，协调落实中小水利企业进行债务融资的风险缓释措施，积极鼓励符合条件的中小水利企业通过区域集优的方式发行中小企业集合票据；鼓励银行业金融机构联合融资租赁公司增大对水利建设的支持力度，发展大型水利基础设施设备和中小农田水利灌溉系统融资租赁服务；允许理财资金在依法合规的前提下投资有现金流、有收益的水利项目；积极稳妥地探索水利建设贷款等涉农贷款资产证券化试点；探索通过业主招标、承包租赁等方式，吸引民间资本投资水利项目；鼓励政府部门以股权投资方式引导示范和带动社会资金投资水利建设；继续加大一事一议财政奖补力度，促进形成政府与农民共同投入的良性机制。

六、强调要继续发挥财政贴息资金的引导作用

财政贴息对于水利项目争取银行信贷支持能起到非常重要的杠杆作用，不仅提高了水利项目的信用等级，而且具有较强的资金带动效应。但是，现行财政贴息政策规定，可以申请中央财政贴息资金的水利项目仅仅包括水利部直属水利枢纽工程、南水北调水利枢纽工程、西部地区重大水利枢纽工程，目前水利行业每年所获得中央财政贴息资金规模较小，远远不能满足大规模开展水利建设的需要。为充分发挥财政贴息对水利项目获得信贷支持的导向作用，进一步优化财政对水利的投入结构，根据2011年中央1号文件，《意见》再次强调有条件的地方可根据不同水利工程的建设特点和项目性质，确定财政贴息的规模、期限和贴息率，发挥财政资金的导向作用。

七、严格加强水利建设信贷资金和项目的监督管理

要加强对水利的金融支持，落实各项支持政策和措施，必须严格加强对水利建设信贷资金和项目的监管。为此，《意见》专门强调要完善水利项目信贷资金监督管理制度，强化对项目运营管理的监督管理。对政府水利投融资企业利用借贷资金进行定性和定量的综合绩效考核评价，建立水利项目借贷资金使用绩效评价制度。严格政府水利投融资企业的年度审计制度，加强融资后管理，加大监督和检查力度，杜绝违规违纪现象，切实防范政府债务风险。

《意见》内容十分丰富，涉及发展改革、财政、金融、水利、证券、保险等多个行业，要求明确，政策指导性和可操作性强，各级水利部门和相关单位要认真学习和领会《意见》的各项政策内容和精神实质，结合本地区、本单位实际情况，用好各项政策，有针对性地开展工作，充分借力金融部门和金融机构的支持，完善水利投入稳定增长机制，推动水利改革发展实现新跨越。