三江平原湿地的现状及法律保护研究

王英伟，扈 静，史长东

（东北林业大学 林学院，哈尔滨 150040）

湿地、森林、海洋并列称为三大生态系统，其中湿地是最具有丰富生态功能的生态系统,其具有蓄洪防旱、调节小气候、保持水土平衡、控制水体污染、维护生物多样性、保持区域生物多样性平衡等多种生态功能，被誉为“地球之肾”、“生物基因宝库”和“生物摇篮”，在人类的生存、繁衍和生产发展中发挥了巨大的生态效益和环保效益。然而，随着人类活动范围的不断扩张对湿地的影响也随之增加。目前，我国占用湿地面积较大，萎缩现象严重、退化加剧及生态功能受到严重损毁。例如，东北地区沼泽湿地面积已由20世纪50年代的11.4万km2减少到目前的6.57万 km2，在50年内减少了42.4%。目前，湿地所遭受的损坏已经严重威胁我国生态系统平衡。

1 三江平原湿地的现状

三江平原处于我国黑龙江省的东北部，面积1 080万hm2，是由松花江、黑龙江、乌苏里江共同汇流冲积而成，是我国面积最大的淡水沼泽分布区。这里以森林、草甸、沼泽和水面为主，沼泽与沼泽化草甸大面积连续分布，水系交织成网，小型湖泊星罗棋布，是我国最大的淡水湿地，也是世界最重要的湿地之一[1]。三江平原湿地同时也是中国黑龙江东北地区重要的生态功能区。这里的生态系统类型纷繁复杂，有1 700多个物种，其中国家级珍稀濒危物种100多种左右。湿生和沼生植物主要有小叶章（Gramineae）、苔草、芦苇、沼柳等。苔草沼泽分布最广泛的一种，约占沼泽总面积的85%。到2002年，国际重要湿地名录已经把三江平原已有的三个国家级湿地自然保护区加入到名录之中，三江平原湿地成为国际湿地生物多样性的重要地区之一。

但随着人口和经济增长，大规模的开发、过度利用现象严重，自1994—2000年三江平原耕地面积由82万hm2增加到370万hm2，湿地面积由443万hm2减少到151.8万hm2。三江平原湿地功能退化，所造成的水土流失及沙化现象严重。工业化、城市化和农业的大规模开发，废水排放、农药和化肥的大量施用，引起点源和非点源污染的不断加剧，湿地水质受到不同程度的污染，主要表现在河流、水库、沼泽的不同反应上[2]。总而言之，三江平原湿地正面临着水土持续损失及功能退化的现象与日俱增。

与此同时，与湿地密切相关的一系列生态环境也随着湿地环境的恶化而受到不同程度的威胁。随着我国经济水平的日益提高，对三江平原湿地的开发和利用程度已达到历史最高峰。三江平原湿地面临着严重的损害，天然湿地的面积也在急剧的萎缩，湿地生物多样性受到前所未有的破坏，污染现象有愈演愈烈的趋势。其中，最根本的因素在于人们仅认识到了湿地资源的简单层面，而缺乏对湿地整体生态功能和生态价值的综合方面、深层次的了解。湿地的生态价值在于能够提供优质的水资源和富庶的物种资源，兼备水生生态系统和陆生生态系统特点，具有调节小气候变化、积蓄水源、防洪旱能力强等独特生态价值。从整体的发展中看，只单一开发利用湿地资源，疏忽了对湿地整体生态功能的利用和保护。例如，在法律上，大多都是对湿地资源的开荒、摄取、管理活动加以规范，很少对湿地生态功能及生态价值进行深层次保护。这是造成三江平原湿地资源形势恶化的重要关键点。针对此原因,坚持以可持续发展为最终原则，综合分析湿地保护的法律现状及不足,重新制订并完善湿地保护法。

2 国际湿地的法律保护

据统计，20世纪以来，由于农业开发、城市化发展及经济开发因素影响，导致全球范围内湿地面积锐减，对环境造成了难以估量的影响。因此，国际社会和湿地保护发达国家运用立法和制定规划的方式加以保护。这种用法律手段规范和保护湿地是有效的方式，也是对我国有益的启示。

3 我国湿地保护立法中存在的问题

3.1 缺失湿地专门立法，整体系统保护不足

从我国的自然资源立法传统角度来看主要的特点是以部门法为主导中心，例如土地有《土地管理法》、草原有《草原法》、森林有《森林法》、海洋有《海洋保护法》等，而对于湿地却没有一部专门针对湿地调整、资源开发利用和保护管理的法律。我国在现行的环境资源法律中，对于“湿地”内涵的理解和外延的理解存在着不确定性及不全面性，并且这些法律法规的制定均有着不同的调整范围和用途，原有的法律法规局限性较大，所以对于整个“湿地生态系统”的维护和发展不能起到有效的作用。

湿地是一种较特殊的生态系统，涉及多个部门和领域，同时不同部门和领域对湿地的认识和作用均有较大的差异，以及不同的利用群体对湿地的资源需求也存在着差异，如果没有一部针对湿地资源保护专门的立法，对湿地资源进行合理的统一调整和规划，那么在多项法规中具体规定之间必然存在着不可避免的冲突。

3.2 立法体系分散，缺少有效协调

立法可以有效地协调社会及人与自然关系。在法律法规不相同的情况下，也应相互协调达到统一的原则，否则就会存在规定性冲突。因此，各项法律法规之间的内容有效协调与合理配合是完善法律体系的重要前提。针对我国湿地而言，并没有一部完整的法规对其进行合理统筹，使得现行的环境资源法律法规对湿地的保护、开发利用等法律章程和规定过于零乱并且没有形成一套完整的湿地法律保护体系，所以导致在湿地保护和利用方面不协调因素较多。如现行的法律法规在鼓励开垦荒地时，并没有给予保护原则，缺少保护规定；在某些法律法规中虽然规定了对工程受损的湿地应及时采取恢复措施，但没有考虑到工程受损湿地的功能恢复。正是由于立法上不能够有效协调，使得湿地资源保护和开发利用在依照法律的管理、执行法律监督上采用的法律依据不能够形成统一，导致湿地资源出现诸多相互矛盾的问题，使湿地生态功效不能得到合理地发挥和利用。

3.3 缺乏相应的公众参与机制，湿地资源利用过度

湿地保护的主要力量来源于群众及政府。目前对于群众及非政府人员缺乏有效的法律途径参与到湿地保护的决策中去，这造成了湿地利益的直接利害关系者没有机会和条件参与到湿地保护的工程中来，导致两者产生矛盾。从而，过度利用湿地资源，忽视对湿地资源的保护。导致相关者只为了谋求当下的经济价值而盲目开发。目前黑龙江省并没有相应的法律法规采取制约。

4 我国湿地保护立法体系的完善

湿地的环境价值和生态利益是制定湿地保护的法律前提，湿地立法刻不容缓。在建立湿地保护法律法规时，应借鉴发达国家的相关立法经验，结合我国的实际现状，确定立法目的，明确保护对象、相关管理部门职责，遵守管理制度。要尽快建立一套合理、完整、相互协调的湿地法律法规，使得我国湿地得到全面有效的开发与保护。

4.1 明确湿地的概念和适用范围

首先就是要明确“湿地”的概念。这主要是为了避免专门法律与其他法律法规的适用范围发生冲突，以及法律保护的对象不明确等问题。我国是《湿地公约》缔约成员国，在我国完善湿地相关法律法规的同时可以借鉴湿地公约中的规定，确定应采取保护的湿地对象，保护湿地的含义、类型。确保不是被利用的荒地。结合政府各部门依据湿地定义对土地类型进行划分，对被确定受保护对象地区进行合理的规划开发和实施保护。

4.2 尽快推进湿地保护的专门立法工作

首先要整合国内的相关法律，将与湿地相关的一些法律进行整理，统一立法，借鉴先进国家的立法经验，根据我国的具体国情，制定有针对性的湿地法律。要尽快推进湿地相关的立法措施，对我国湿地保护法律法规更加完善。

4.3 建立湿地保护基本法律制度体系

①湿地生态环境影响和评价体系。针对湿地保护，我国在2003年9月1日施行了《中华人民共和国环境影响评价法》，立法中针对我国环境影响评价的现状进行了较详细规定。湿地保护法的确立，对湿地的利用和开发进行了科学的环境影响评价。对湿地开发项目进行时，着重对湿地生态环境评价理论框架的建立，增强生态环境影响评价的科学性和实践性[3]。

②湿地规划制度。湿地规划是指湿地主管机关根据湿地资源及环境特征、存量和湿地社会、经济、生态学意义，以及社会、经济、生态、环境不同阶段的发展需求，通过制定湿地利用或保护规划的方式，限定湿地资源的利用方向和对湿地环境提供保护的制度。湿地位于环境生态系统中的核心地位，对于生态的调节，气候的影响都有着非常重要的作用，而湿地的保护需要顾全大局、合理安排，所以需要相关部门对于湿地进行合理有效规划。《中国湿地保护行动计划》、《全国湿地保护工程规划（2002—2030年）》和《全国湿地保护工程实施规划》等政策文件，都对湿地规划提出了明确的要求。因此，应该尽快建立湿地保护法，切实做到湿地的合理开发及保护利用。

③建立湿地合理开发与利用。湿地合理利用制度有用途管制、环境影响评价许可、湿地用途变更许可及许可证制度这些方面的内容。湿地的合理使用主要体现在湿地的利用，应当通过立法的形式，明确湿地的主要利用方式，不经许可，未经行政管理部门的审批，单位、个人以及其他组织不能随意改变湿地的用途。对于取得湿地使用权和管理权的单位、个人和其他组织，应该按照法定程序取得环境影响评价许可，对于改变湿地用途的，应该取得用途变更许可，并且缴纳相应的生态补偿费用。

④建立还原生态制度。湿地资源是人类与自然相互影响的重要条件之一。湿地还具有相应的社会功能、经济功能。湿地保护应当兼顾当地居民的生活问题，用生态补偿制度来合理调整湿地的开发利用，开发者给付一定的使用费来换取对湿地的利用，而相应的使用费又可以作为湿地利用后的对当地居民的生态补偿费用和湿地的维护基金。所以，此种制度有力于湿地的保护，应该通过制定湿地保护法，运用湿地有偿使用制度和生态补偿制度保护合理的保护湿地资源。

⑤建立湿地生物多样性保障制度。湿地为多种生物提供了天然的栖息地，但是由于大规模的开垦造田，使野生动植物的天然生境遭到严重破坏，生物多样性受到破坏。因此，在新的湿地立法中要特别突出对生物多样性的保护。如鸟类种群数量的减少，为掌握湿地生境变迁和湿地鸟类的变化规律，应建立鸟类监测站，定期监测汇总，并分析变化规律，以便制定相应的保护措施。开展珍稀水禽的生态学研究、人工驯养繁殖工作，深入开展种群数量和环境容纳量的研究，以便制定合理的动物资源利用计划。同时对于湿地丰富的野生植物资源要充分利用，要有组织有计划的进行收割，充分发挥经济效益的同时，要保护好环境，以便持续利用现存的丰富多样的生物资源。

⑥确立公众参与制度。湿地的合理开发与保护利用是我国民族的文明、社会的责任。因此必须在合理保护湿地中进行科学的研究发展的前提下，加大对湿地功能及保护的宣传教育，特别是加强群众参与的湿地保护活动和科普活动， 提高全社会的湿地保护意识，从社会角度上真正认识到湿地保护对于人类生存和经济社会发展的重大意义。

湿地的自然环境的合理开发、保护利用与人类的生存有着不可分割的重要关系，在生态环境中，湿地环境是富有生物多样性的，湿地生态环境同时也是人类与自然最依赖的生存环境之一；它不仅具有丰富的资源，而且还有环境调节功能和生态效益。目前，我国湿地资源的现状以及诸多人为因素的破坏不容乐观，应立即制定湿地保护，建立一系列完善的湿地保护法律法规体系。从而树立人们对湿地保护意识的责任感和使命感。

[1]中国国家林业局等17部委.中国湿地保护行动计划[M].北京:中国林业出版社,2000.

[2]刘兴土,马学慧.三江平原大面积开荒自然环境影响及区域生态环境保护[J].地理科学,2000,20(1):14-19.

[3]张倩.浅析国外湿地保护立法对我国的启示[J].江西农业学报,2011,23(2):190-192.