土地问题的事实与认识①

贺雪峰

土地问题的事实与认识①

贺雪峰

一

(一)耕地

耕地是不可再生的资源，是进行农业生产的物质基础。中国是人多地少的国家，用占世界7%的耕地养活了占世界22%的人口。这个意义上讲，中国人地关系十分紧张，为了生产更多粮食，中国就不得不在土地上投入更多劳动和资源以获取农业产品。

2011年，中国粮食实现了“八连增”，粮食总产达到5．7亿吨(1吨等于1 000千克)，这是新中国历史上的第一次“八连增”，相当不容易。5．7亿吨粮食，全国13亿人口，人均粮食超过400公斤(1公斤等于1千克)，吃饱是没有问题了。但按世界发达国家人均700公斤的吃好标准，中国粮食产量需达到7亿吨以上，才能保证中国人吃得好，而八连增之后，粮食进一步增产压力越来越大。生产粮食需要耕地，当前中国有18．26亿亩(1亩约等于0．067公顷)耕地，因为城市扩张要占用耕地，保持18亿亩耕地红线的压力越来越大。为此，国家采取最严格的耕地保护政策，耕地是中国最可宝贵最为重要的不可再生资源。

为了保护耕地，国家对耕地用途进行严格管制，主要是不经过批准，农业用地不得改变农业用途。占用耕地必须经国家批准，每年占用耕地面积不得超过国家安排的建设用地计划。除国有农场外，农业用地的所有权主体是村社集体，农户有承包经营权。承包农地的农户不能改变农地用途，且要保护耕地质量，要种植作物而不能抛荒。从政策规定上，耕地抛荒，集体就可收回。

用于从事农业生产的耕地，承包给农户使用，农户具有经营自主权。农户可以根据市场的需求和家庭禀赋条件，选择适合自己的特定经营方式进行农业生产，农户可以在种植收益较低但产量和价格都比较稳定的粮食作物，以及种植收益较高但市场风险也比较大的经济作物之间选择。

因为在种植粮食作物和种植经济作物之间可以自由选择，所以若粮价太低，农户就更愿意冒一定风险去种植经济作物。经济作物的市场容量相对有限，且经济作物往往不宜储藏，市场价格波动剧烈，大量农户种植经济作物，必使经济作物市场价低于成本价，农户退出经济作物种植，从而在大宗粮食作物与经济作物之间形成一个相对均衡的价格。也就是说，因为市场准入方面并无限制，种植经济作物很赚钱的话，就一定会有更多种粮农户放弃种粮而转入经济作物种植，从而在粮农和经济作物种植农户之间形成一定均衡。

中国强调粮食自给，95%的粮食要依靠国内土地生产出来，因此，中国粮食价格主要依据国内市场的供求，其中国家为了保持粮价稳定和保护农民利益，对粮食进行指导性定价。粮价太高，城市人承受不了，且进城务工农民工的劳动力成本大幅度上升，影响中国外向型经济的优势。粮价太低，则谷贱伤农。

但恰恰粮食是需求弹性很小的商品，粮食多了，人们并不会多吃，粮食少了，人们也不能挨饿。国家通过对粮食的一定指导价来调控中国粮食生产能力。从目前情况来看，中国仍然具有较大的粮食生产潜力，若粮食供给不足，国家提高粮食指导价，农民完全可以通过增加生产投入，提高复种指数，扩大耕种面积，在较短时期生产出更多粮食来。

中国人多地少，在相对较少的耕地上生产比较多的粮食，就需要有更高的亩产，有更多的劳动和资金投入(化肥、农药、机械、灌溉和其他生产成本等)。提高粮价就提高了农民从生产粮食中获取收益的可能，从而使农民有追加更多劳动和资金投入的理由。粮价提高，农民投入的边际收益增加，投入更多，生产出更多粮食，从而增加市场供给。

这里的关键问题是在粮价、农户边际生产成本和粮食生产潜力之间，存在着不同形式的均衡。粮价越高，农户投入积极性越高，粮食生产潜力越能被挖掘出来。若有足够高的粮价，中国粮食的供给还可以大幅度增加。在当前中国每年约5亿吨的粮食生产和目前的粮价之间，形成了两个均衡，一是生产与消费的均衡，二是粮价的均衡。

如果粮食供过于求，粮价下降，农民退出粮食种植，或如1998年朱镕基总理在全国推行退耕还林政策。如果粮食供不应求，粮价就会上涨，农民提高复种指数，扩大耕作面积，增加农业投入，从而增加粮食供给。

也就是说，在当前中国，从短期看，粮食供求和粮食价格基本上形成了均衡。从长期看，随着中国人口的增多，食物结构的改善，粮食需求持续增加。在有限耕地上，要生产更多粮食，就必须增加农业投入，也就需要提高粮价。一般来讲，在一定范围内，通过提高粮价可以增加粮食供给，但若粮食需求大幅度上涨，超出了粮食增产的潜力范围，即使增加投入也无法生产出更多粮食，如此必使粮价大涨，因为粮食边际产量递减。

粮食增产潜力是问题的核心。粮食增产潜力的含义是，当前市场上的粮食生产并不一定要挖掘出所有潜力，而是一旦需要，中国可以通过资源投入来达到粮食增产的能力。或者说，当前中国并不需要将耕地的全部粮食生产能力释放出来。全部释放出来，生产的粮食供过于求，必谷贱伤农，政府保护价则往往让政府为粮价背负担。我们需要的是粮食生产能力而不是粮食的绝对产量。

在粮食供求平衡的情况下，农民降低复种指数，减少农业投入，甚至出现抛荒，是正常的市场行为。

国家之所以要用最严格的措施来保护耕地，并非只是要增加当下的粮食产量，而是要保持粮食供给的潜力，以为将来中国更多人吃得更好提供保障。

我们再来看当前中国的粮价。可以说，当前粮食实际产量是在土地生产粮食能力、农民投入、市场需求和国家对粮食生产的保护(各项农业补贴，保护价收购等)等综合因素作用下的相对均衡的结果。而且在粮价与经济作物价格之间也存在一定程度的均衡。在此基础上，我们再来讨论当前耕地的租金和价格。

在农业型农村，外出务工农民将自己的耕地转包给亲朋邻里耕种，一般转包价格为200元/亩，低的也许只要100元/亩，高的一般不会超过300元/亩。这个转包价是以转入农户种田有收益为前提的。一般情况下，农民种田，一年种两季，不计劳动投入，一亩可以有1 000元左右的纯收入。在当前农业生产条件下，一对中年夫妻可以比较轻松地耕种20～30亩土地，每年获得2～3万元收入，这个收入不低于外出务工收入。若以200～300元/亩租入足够土地耕种，务农就不仅可以保持相对完整的家庭生活，而且可以有不错收入，这对农民是有吸引力的。但若土地租金更高，种地就没有吸引力了。

若土地租金是每年每亩200元，农村年利率通常为10%，可以计算出土地的价值为2 000元，如果承包土地农户需要将长久不变的土地承包权变现，则他可以以每亩2 000元将土地承包经营权转让出去。这恰是中西部农村普遍存在的耕地承包经营权转让价格。若农民变现期待不高，而更愿意为人生作长远投资，则农村土地承包经营权的转让价格就会上涨，比如相对于湖北农村普遍2 000元/亩的承包经营权转让价格，华北地区农村普遍保守，土地承包经营权的转让价要高得多。

无论如何，对于农民来讲，耕地是他们获取收入的一种方式，在外出务工已经普遍的情况下，务农并非农民唯一谋生方式，耕地的承包经营权就有了具体的价格和价值，这个价格大致在2 000～5 000元之间，一般不可能超过1万元，因为若有1万元，土地租金就要高到1 000元/亩，这么高的租金，是无人愿种田的。换句话说，农村耕地的价值来自其生产能力。用于种粮的农田，因为粮食生产收益有限，农地价值也就有限。我们只能依农地的农业产出来计算农地价值。

以上所讲农民承包经营权，是指长久不变的经营权。长久不变，农民往往理解为土地权利已归农户，农户之间转让土地承包经营权往往被视为土地买卖。为此，我们要进一步讨论农村土地权利的配置问题。

(二)土地权利

当前农村土地制度，依土地用途可以分为非农建设用地和农地，其中农地主要是耕地。依《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称“土地承包法”)等法律的规定，农村土地的所有权主体是村社集体，农户具有耕地的承包经营权。也就是说，农村耕地虽然属于村社集体所有，但村社集体不能自主经营耕地，而必须将土地(主要指耕地，下同)承包给农户经营，这个意义上讲，村社集体的土地所有权是极其不完整的。分田到户之初，为了调动农民种田积极性和培育地力，中央规定农民土地承包期为15年不变。中央的意思很明确，15年不变主要指承包期间的田块、面积都不变，具体规定比较含糊。全国相当部分(甚至大部分)地区都依据农户人口变动而增人增地、减人减地，甚至在村社集体范围内进行承包土地大调整，所谓“三年一小调，五年一大调”，有些地方甚至一年一调地。调地过程中，屡屡出现地方政府和村社集体侵犯农民土地承包权的案例。到1990年代，农民负担沉重，粮价很低，农民种田不划算，农村出现大面积抛荒，农民土地承包权成为负担。在一些地区还出现了集体反租倒包的情况，有的地方政府将反租倒包作为经验推广，以搞运动的方式侵犯了农民土地承包权。

为了进一步保护农民的土地承包经营权，1997年前后的第二轮承包，中央将承包期延长至30年不变，且之后通过的《土地承包法》明确规定，承包期间的不变是指面积、地块都不变，1998年十七届三中全会进一步将之前30年不变的承包期改为“长久不变”，有人解释说，“长久不变”的意思是今后农民承包土地的权利要无限延长下去，不再变了。正因如此，在全国相当部分地区的农村，农民已将承包地当作个人所有的私有土地，承包经营权已经代替了村社集体所有权。

2006年取消农业税和“三提五统”等农民对集体的负担，也就是说取消了之前农民种集体土地要承担的租税。现在不仅不再收取税费，而且按耕地面积给农民以农业补贴，从而使农民的土地权利进一步固化。在传统时代，即使土地是私有的，种地仍然要承担税赋，但现在种田不再承担任何义务，而且有享受补贴的权利。因此之故，所有人都不再愿意退出土地权利，而要求更多更大的土地收益。

土地权利的固化对农户经营产生了重大影响。当前中国农村的小农经营格局是“人均一亩三分、户均不过十亩”的小规模分散经营，这种分散不仅指农户之间的分散，而且指地块的分散。户均不过十亩的承包地可能分散在七八甚至十多个不同的地方。在如此小规模且分散地块上经营的农户，就同时在面向市场和面向生产两个方面出现困境。

从面向市场方面讲，小农户与大市场的矛盾是很难解决的。当前中国农村，解决办法是让农户在收益相对稳定但较低的大宗农产品，尤其是粮食作物种植，和收益相对较高但市场风险也大的经济作物种植(包括养殖)之间进行选择，并通过市场形成一定均衡。若要追求收入稳定，农户就可以主要种植大宗农产品尤其是粮食，恰好粮食又耐储存，且国家对粮食生产进行保护。粮食品种相对单一，价格相对稳定，农民生产粮食，基本不存在与市场对接困难，因为国家以保护价收购粮食。这个意义上，对中国绝大多数小农来讲，与市场对接问题并不重要。

重要的是小农生产自身在生产环节的问题。农户经营规模小且地块分散，进行农业生产时，如何解决灌溉、植保和机耕道建设问题，就会很难。简单地说，农户土地权利越大，在一定耕地范围占有土地权利的农户越多，农户解决生产环节共同事务的决策成本就越高，因为任何一户的反对或搭便车，都会造成集体决策和集体行动的困难。在村社集体有一定土地权利时，通过统分结合双层经营来由村社集体解决农户一家一户“不好办和办不好”事情的机制，因为村社集体土地所有权受到农户承包经营权的侵蚀，而使村社集体不再有能力解决农户共同生产环节事务。正是这个意义上讲，农户土地权利越大，农户利益可能越是受到损害，因为缺少共同生产环节事务的集体应对，农民就更不可能集体灌溉，就不得不更多肩挑人扛，就要付出更多汗和泪的代价。这是一个典型的“反公地悲剧”。

集体决策与农户集中决策的相同点在于，村社集体决策和农户集中决策都要经过民主程序，都要征得其中具有承包经营权农户的同意;不同在于，村社集体决策实行少数服从多数原则，即只要村社集体的大多数同意，村社集体就有权力和能力来举办公益事业和修建公共工程，来解决农业共同生产事务。而农户集中决策，只要有一户反对，这样的决策就无法实施。农户土地权利越大，农民土地利益越是刚性和固化，农户集中作出决策越是不可能。

更糟糕的是，当前农村已经出现严重的农民分化和多元化，具有承包经营权的农户相当部分已经离土甚至离乡，他们不再关心土地的生产情况，也不参与土地经营，他们的利益关系甚至社会关系都已经移出农村，但他们的土地权利却不仅仍然存在，而且十分强固。从事耕种的农户(耕者)与具有承包经营权的农户(地主)发生分离，他们之间的利益分化及利益矛盾不断地扩展，成为当前中央强化农民土地权利(承包经营权)背景下的主要矛盾。其结果是，农户个体土地权利越大，从事农业生产的农户(无论是种自己的承包地还是耕种流转土地)就越是耕作不便，就越是利益受损。

(三)半工半耕

解决当前农民小规模分散经营困境的办法大致有两个不同的方向，一是通过土地流转来形成规模经营，尤其是通过推动资本下乡来发展现代农业，这是当前国内学界和政策部门尤其是农业部门的主流意见。二是保持小农经营的状况但给村社集体组织一定服务小农的能力，尤其通过自上而下的财政转移支付，让村社集体掌握一定资源，并在村社一级建立自上而下的资源输入和自下而上的农民公共品需求偏好的对接平台。这是我一直以来的主张。这两种主张的差异在于其对农村问题症结的判断不同，前者主要基于农业立场尤其是粮食生产的立场，后者主要基于农民立场即九亿农民的现状及可能走向。

就当前全国农户家庭的基本收入情况来看，中国农户收入出现了普遍的以代际分工为基础的半工半耕结构，即农村中的年轻人外出务工经商，获取务工收入，而中老年人则多在家务农，获取务农收入。一个农民家庭，同时可以获得务工和务农的两笔收入，其中最重要的是，年轻人好动，对外面的世界充满好奇，他们又正是工厂生产线和城市建设的最好劳动力，他们到外边打工闯世界;中老年人年龄比较大了，作为工商业劳动力已经不受欢迎，加上他们喜欢平静的生活，在当前农业生产力条件下，从事农业生产倒是正好。中老年人在家从事农业生产，可以解决一家人的温饱问题，从而使外出年轻人的务工收入成为家庭净收入，同时，在农村，生活费用便宜，生活可以自给。农村是农民祖祖辈辈生活的熟人社会，亲戚朋友都有。农民都有一个住房，有一个小院。农民有了农家小院就有了根，就有了从容。中老年人从事农业生产，春种秋收，人生意义随农业的季节性得以展开。也就是说，正是因为农业生产，使农民有了劳动，有了劳动的收获，有了劳动的意义，而不至于空虚无聊。

且正是因为农户家庭中来自代际分工基础上的务工和务农两笔收入，使农民既不完全依靠务农收入，也不完全依靠务工收入，农民就有了一定的自由选择空间。城市务工机会少，收入低，就返乡务农，城市务工机会多则可以进城务工。遇到金融危机，年龄比较大的务工者就返回家乡，遇到经济繁荣就有更多年龄比较轻的务农人员进城务工。

更进一步，农民年轻时进城务工，他们运气好，就可以在城市买房安居，在城市过上体面而有尊严的生活。大部分进城农民的运气没有那么好，他们年老之后，在城市再找到工作的机会越来越少，他们至少还可以返回农村。回到农村就成为进城失败农民的退路。回到农村，从事农业有收入，且有房有地有收入保障，与漂泊在城市的心理感受是完全不同的，心灵有了归属，落叶归了根。

相反，如果农民不再有小农经营，中老年人在农村不再有从事农业生产的机会，农民家庭迁入城市，则会因为中老年人在城市就业艰难，一个家庭就只有年轻人的务工收入，而城市的生活消费要远高于农村。在收入没有增加而消费增加的情况下，即使进城农民有了住房，他们在城市的生活也远不如农村生活殷实自在。若迁入城市的农民买不起住房，他们就一定要像其他发展中国家那样无一例外地住进城市贫民窟。发展中国家贫民窟的生活质量当然远比不上当前中国农民的农村生活质量。

正是以代际分工为基础的半工半耕，使中国可以有源源不断的高素质的廉价劳动力，从而可以让中国制造业从全球化中获益;又使中国成为发展中国家唯一没有大规模城市贫民窟的例外，从而使中国具有极强的应对经济、金融、政治、社会危机的能力。

当前以代际分工为基础的半工半耕，最大弊病是农民一个家庭要分离几处，而往往只能借春节团圆，因此出现了留守老人和留守儿童的问题。一般来讲，年轻人外出务工，多到沿海发达地区，而自己的家乡则在中西部农村。家乡与务工地方的遥远距离使务工农民不可能随时回家团聚(路费太贵)。若中国经济政策偏向内地，即在中西部发展工商业，从而使农民可以不出省甚至不出市县务工，则农民一方面可以获得务工好处，一方面又可以随时回到农村家中团聚，这样就会形成一个对农民比较理想人道又让中国在全球化进程中比较有竞争优势的方案。

半工半耕对于当前的中国，可谓极其重要，其前提是保持当前中国农村小农经营的格局，尤其不能通过政府人为推进土地流转从而以资本下乡来主导规模农业和现代农业。简单地说，当前中国，农民需要小农经营的收入，国家需要农民有来自小农经营的收入以保持作为发展中国家的经济竞争力和应对各种可能危机的弹性缓冲空间。

保持当前小农经营格局，其实质就是保留老人农业。我们需要对老人农业有认识。

(四)老人农业

以代际分工为基础的半工半耕劳动力再生产模式，必然是农业的老年人化，因此可以称作老人农业。一般认为，老人农业问题多多，因为老年人从事农业生产，在技术使用、资源投入、农业现代化的各个方面，都会有问题。且更严重的是，随着当前种田的中老年人的逐步老去，今后谁来种田，更是一个大问题。要言之，当前对老人农业的担心大致有两个方面，一是老人农业的效率，二是老人农业的后继者。

从老人农业的效率来讲，当前我们讲的老人农业，是指以中老年劳动力为主的小农经营格局，而不是指高龄老人的农业。从当前农村的实际情况来看，从事农业生产的中老年人年龄多在40～65岁之间。70岁以上老人种田是极少的。这些中老年人主要耕种自家的承包地。

40～65岁的中老年人，又大致可以分为两类，一类是中年，40～55岁;一类是老年，55～65岁。从体力和技术上讲，55岁以下的中年人，体力和技术都是极好，是农村中绝对的劳动主力、社会骨干，也是农村中务农的主要来源。这些劳动力具有相当强的农业学习创新能力。55～65岁的老年人从事农业生产的技术是没问题的，问题是体力不如中年人，但在当前农业机械化程度越来越高的情况下，从事农业生产所需体力并非问题。

在农村基本公共品可以保证的条件下，以上两类人群具有极高的从事农业生产的能力和效率。且对他们来讲，仅仅耕种自家“不足十亩”的耕地，一年农忙时间最多3个月，还有多半时间是农闲状态。利用农闲，他们不仅可以在附近务工，而且往往会从事副业生产如养殖种植，捞鱼捕虾等等。

换句话说，中老年人完全有能力种好自家的承包田，且从粮食单产来看，农业特别适合家庭经营的规律在老人农业上表现同样明显:从事农业生产的中老年人利用空闲时间农副结合，他们将农业生产当作生活的一部分，当作一种娱乐和艺术(如果解决了基本农业生产公共品且越来越机械化的话)，他们从事具有高度市场敏感性和技术条件要求的现代农业没有优势，但他们具有获得最高粮食单产的能力，而如果考虑到中老年农民缺少其他就业机会，他们却具有进行粮食生产为基础的、农副结合的、农业生产的、机会成本很低的情况，他们事实上就具有了很高的劳动生产率。

也就是说，从粮食生产来讲，老人农业不仅具有高产的优势而且具有高劳动效率。而当前中国农业的主要方面其实就是生产粮食。这个意义上讲，老人农业是相当不错的适合当前中国状况的具有效率的形式。

再从谁来种田看。年轻人进城不愿种田，这是实际情况，因为年轻人都有城市梦，城市有各种机会，他们要到城市寻找各种人生的机会，他们也完全可能在城市找到更多的机会。但对大多数进城农民工来讲，他们很容易发现，随着年龄增大，找工作难度越来越大，收入越来越少，在城市生活的困难越来越多。逐步地，他们焦虑于是继续进城还是准备返乡。返乡一段时间，又外出进城，进城一段时间再返乡，往返数次，年龄更大，就终于定居到农村专心当起农民，这个时间的年龄界限恰在40～45岁之间。

也就是说，年轻人不愿返乡务农，是因为他们年轻，在城市有众多机会，返乡机会成本太高。年岁渐长，他们返乡的机会成本大降，从事农业生产就不只是获得经济收入，也是要让自己在城市漂泊太久的心灵找到落地的地方。

之前没有农业生产经验的返乡农民是否能学会种田?这当然不是问题。在农业越来越机械化、化肥化、水利化和服务社会化的情况下，种田是一项程式化程度很高的简单劳动，一个年度的训练即可熟练掌握农业生产要领。

中国农村人口众多，农民转移进城是一个缓慢的过程。无论有多大比例进城年轻人可以成功融入城市生活，总有相当比例的进城农民工将要返回农村，他们返回农村的年龄起点在40岁左右，大致可以在50岁完成返回农村的过程。而从40～65岁，都是可以有能力种田的好的劳动力，且这个时候的务农，更像是一门生活艺术而不只是解决温饱的无奈之举。

(五)现代农业、规模农业

在无人种田的虚幻担忧中，当前国内学界、媒体和政策部门尤其是农业政策部门，积极推动以资本下乡为龙头，以土地流转为手段，以规模农业和现代农业为目标的所谓农业现代化。在中央文件表述和地方政府实践中，关于推动土地流转、发展现代农业、扩大经营规模以及支持现代农业的政策语言乃至政策实践，比比皆是。中央甚至要求“三化”同步。

从大农业来讲，有一些如种籽、饲料、化肥等涉农产业，肉蛋奶农副加工业，经济作物种植业等，当然是可以现代化的。但当前是在担忧老人农业的话语下，推动这些所谓龙头企业进入产中环节，包括进入粮食产业，因为全社会都在担忧谁来养活中国。老人种田养不活中国，就只有发展规模经营基础上的现代农业来养活中国。

为推动资本下乡，地方政府往往给资本以各种政策优惠和财政补贴，来推动企业介入粮食生产环节。但从目前全国资本下乡种粮的情况来看，几乎没有企业可以从种粮中获取收益。因此地方政府鼓励资本用产销环节的利润来弥补种粮环节，而且政府为生产粮食的企业提供财政补贴和农业保险。而之所以资本种粮没有利益，就是因为资本在农业生产尤其是种粮上竞争不过老年人种田为主的农户。

这样一来，事情就颇为有趣。一方面，农户种田不能获取政府专为资本种田提供的财政支持，一方面政府通过财政支持资本种田来与农户竞争。即使如此，当前中国资本种田也几乎无成功案例。涉足种植领域尤其是种粮领域的资本几乎都是“非死即伤”，最后败退而走。

这只是说明了一个基本道理，即在农业生产领域，小农家庭具有天然的竞争优势。

而从总体上讲，资本下乡，其中一个含义是与农民分享农业蛋糕。具体来讲，资本下乡是要获利的，在农业GDP比重越来越小，农业蛋糕相对固定的情况下，资本下乡就会与小农争夺农业利益的份额。以前绝大多数都归农民分享的农业GDP，现在被国家所支持的下乡资本所分享。其中的典型是国家出台政策支持万头养猪场，从而将农民挤出养猪事业，农民因此失去了从养猪中获取收益的空间。

为什么政府会有很强的推动资本下乡的积极性?一是认为农业现代化是大势所趋，小农在农业技术创新方面甚为保守，资本下乡可以带来技术革命，可以引发农业本身的改变。二是小农在粮食生产领域具有优势，但农业并非仅是粮食，而且包括具有强烈资本需要的肉蛋奶行业的加工保鲜、运销等。三是与国际市场的竞争。四是与市场对接。

而农业部门有很高的通过财政补偿、政策优惠来推动资本下乡积极性的一个重要原因则是与农业部门的立场有关。农业部门往往站在抽象的粮食安全角度，站在国际比较角度，与各种农业大资本有密集联系，农业部门成为资本的代言人、代理人。本届全国政协委员的农业组，65个委员竟无一位农民代表即是证明。

当前由政府部门推动资本下乡规模经营种粮食的行动，不仅荒唐，而且危险。农户种粮具有天然优势，亩产高且劳动效率不错，学界、媒体和政策部门却以“老人农业很危险”这一虚假问题来推动错误的农业政策导向，这才是当前中国农业的真正危险。

从这个意义上讲，小农经济和老人农业大有希望。

(六)中农

与农业政策部门极力推动资本下乡及与此相关的正规化的土地流转所不同的另外一种更加普遍的土地流转形式，是农民之间自发的、不规范的、短期的邻里亲朋好友之间的土地流转。

当前农村承包土地农户，相当一部分人已经不再从事农业生产，其中一些人已经永久地移出农村，进入城市，还有一些人全家外出务工经商，临时性移出农村，这两部分人群无法继续从事农业生产，他们将自己的承包地流转给邻里亲友耕种，这种土地流转的特点是临时性和不规范，流转土地租金往往比较低，甚至不需租金。越来越多农民进城，就有越来越多土地通过这种临时性不规范的形式流转。

流入土地的农户多是流出户的亲友。同时，农村总有因为家庭原因而无法进城务工经商的中青年夫妇。比如父母年龄太大生活不能自理，或子女太小无人照看，因此不得不留在家中种田，或者兼做小生意、小手艺、运输、副业，或当村组干部等，总之是留在农村的具有较强农业生产能力的中青年人，他们不仅很愿意从外出亲友中流入土地，而且愿意以一定租金从外出邻里那里租入土地耕种。这些具有较强农业生产能力的留在农村从事农业生产的中青年夫妻，若可以耕种包括流入土地在内的二三十亩的耕地，他们每年农业收入就可以达到两三万元，这样的收入水平不低于外出务工的收入，又可以保持家庭生活的完整，这对农民就十分有吸引力。而恰恰是因为可以达到二三十亩的经营规模，这对中青年夫妇就愿意留在农村从事农业生产。这样，在农民不断外出务工经商的背景下，农民出去了，土地仍然留在村庄，其中一部分土地是通过家庭代际分工基础上的老人农业来耕作的，即家庭年轻人外出而由年龄比较大的父母来耕种土地，从而形成前述以代际分工为基础的半工半耕的劳动力再生产模式。另外一些外出农户，或者父母年龄太大已无法从事农作，或者全家外出务工，甚至已经移居城市，这部分农民的承包地就流转到仍然在家务农的邻里亲朋手中，其中一部分流入土地农户经营规模达到一定程度，而成为收入不低于外出务工收入的“新中农”。这些“新中农”的一个重要特点是经济收入在村庄内，社会关系也在村庄内，他们因此成为村庄内最为关心公共事务和公益事业，且最具有农业生产力和社会责任感的农村社会中的骨干。正是这些留在村庄中的中青年人成了村组干部的主要人选。

这样一来，在农民外出务工情况下，因为土地仍然留在村庄，就使村庄中形成了两个主流人群，一是占人口多数的以半工半耕为基础的中老年家庭群体，他们主要耕种自家承包地，其经济具有一定程度的自给自足性。二是占人口少数(10%～20%)的具有适度经营规模的中农群体，他们人数不多，但经济收入不错，社会责任感强。在农村大量青壮年劳动力流出的背景下，这两种人群结合起来，仍然构造出村庄社会具有活力的独特的社会结构，这是一个可以维持农村基本秩序的社会结构。这恐怕正是当前农村人财物流出背景下，农村社会仍然保持了相当稳定的结构原因。

与土地在村庄内流转完全不同的是资本下乡所造成的农村社会结构。资本下乡，通过相对正规契约且往往是中长期合同流转的土地，也往往土地租金较高(比如300～400元/亩)。这种土地流转所造成的结果是，第一，外出务工人员愿意将土地流转给资本，从而使那些愿留在村庄种田的“中农”无地可种，他们只能选择离开村庄。第二，之前以代际分工为基础的老人农业，也因为资本愿出较高租金，而越发显得种田无益，从而将土地流转出去，老人农业弱化了。第三，老年人一旦不再种田，只拿租金，他们在村庄呆着就没有意义，而愿意到镇上闲住。第四，外出务工经商农民若外出务工经商不顺，想再回村种田，因为承包地已经转租出去未到期限，他们回不来，且回来后也住不下来，因为老年的父母已到镇上闲住去了。第五，村庄中有一些实在因为特殊原因无法外出的中青年人，不得不种较少土地，不得不承受更大在家压力，他们最终无法在村庄呆而不得不迟早外出。还有一些年轻老人不愿到镇上闲住而坚持种自家承包地。这样，在村庄中，就主要有了两种力量，一是资本下乡耕种了全村大部分土地的少数“新地主”，二是无法外出务工的仍然耕种较少承包地的老年人，村庄结构就变成了外来资本与农村老弱病残无法移出农村的弱势群体的共存。这两种群体，在村庄这个场所发生利益争执，农民认为自己世世代代住在村庄，他们种田搞副业喂猪养鸡在田梗上种豆，新地主认为自己是高价流转来的耕地，他们要防猪防鸡防农民在他租入土地的田梗上种豆。这样，在缺少中农，青壮年都已外出的背景下，村庄恐怕再也无法维持住基本的秩序，因为已无维持这种秩序所需要的基本结构条件。

(七)抛荒

在大多数时候，中国都将抛荒作为严重问题对待。因为抛荒意味着耕地没有种粮食，从而损失了农业生产力。但从另外一个意义上讲，抛荒有两个重要作用，一是相当于休耕，而休耕对于培养地力十分重要;二是相对于市场粮价的自然反应。若粮价过低，谷贱伤农，农民仍然高效生产粮食，致使国家保护价收购，最终损失还是要转嫁到农民。朱镕基总理任上就出现了谷贱伤农，粮食多了卖不出去的问题。正是因此而有退耕还林政策的出台。

当前中央和社会各界往往以粮食是否增产来衡量农业效率和农业成绩。粮食产量八连增，然后总理很高兴，农业部很高兴，国土资源部很高兴，只是农民未必高兴，因为粮食增产往往意味着粮价下跌。

1990年代，农民负担最高的时候，恰又是粮价最低的时候，农村出现了大面积的耕地抛荒。当前农村，很多地区再次出现耕地抛荒。与1990年代耕地无人愿种的整年抛荒不同，当前农村更多是季节性抛荒。1990年代，种田要交税费，农民就不种田，一季也不种，这样可以不交税费。现在农民不用交税费了，之前一年种两季，现在只种收益高的一季，另外一季就不种了。不种是因为劳动力贵，外出务工也有收入，多种一季不划算。这两种抛荒，不仅在抛荒形式上不一样，而且在抛荒机制上也不一样。

此外，1990年代，农民主要收入来源是农业，外出务工机会较少，而当前农民收入至少有一半来自外出务工，这也会导致抛荒机制的差异。1990年代农民越是要从农业中谋取收入，就越是要多种粮，多季种粮，粮食供应越多，粮价越低。从而出现地域性的产粮性价比不高地区的大面积抛荒，这个抛荒很容易引起重视。

而在农民有了更多外出就业机会，家庭收入不再完全依托农业时，农民就不再精心种粮，也不多季种粮(复种指数下降，尤其是冬播减少)，从而出现粮食供应减少和粮价走高。这时，抛荒因为是分散的，所以不太引起重视。

抛荒不可怕，因为土地的生产能力在那里，甚至因为抛荒式的休耕，而提高了土地的产出能力。作为应对粮价过低的抛荒，是种粮农民的自动保护机制，是他们加入全国劳动力市场之后要求粮食从全国平均劳动工资率中获取收益的一种调整措施，是那些具有在村务农和外出务工之间进行选择的青壮年劳动力应对市场的反应。

无论是抛荒引起的粮贵，还是菜贵肉贵，这都是正常的市场反应，是市场机制的一部分，政策对此不应反应过强，尤其不可因此采取过多行政手段来调控之。行政调控往往缺乏市场本身的运作效能。在当前中国有18亿亩耕地和9亿农民的情况下，农村具有极强的供给农产品包括粮食、果蔬和肉蛋奶的能力。问题只在于市场价格。当我们不是通过市场价格而是通过财政补贴来吸引资本下乡以增加农产品供给时，则一方面国家给资本的补贴往往低效，同时又因为资本下乡，挤占了本应归农民的市场份额，且破坏了基本的农产品市场信号从而无法有效配置农业资源。这真是多输的局面。

再次强调，我们应从耕地供给农产品能力和潜力的角度来讨论抛荒，讨论土地，而不应从耕地的具体生产状况来讨论土地、讨论粮食、讨论与之相关的农村政策。

二

(八)宅基地的性质

与抛荒所表现出来的对土地性质认识有相似性的是对宅基地的认识。当前国内学界、媒体和政策部门在农村宅基地认识上的混乱，到了惊人程度。

据说当前中国农村有2亿多亩宅基地。全国有2亿多农户，按每户一亩宅基地，全国应有2亿多亩宅基地。当然，全国农村宅基地户均占有情况差异很大。平原地区，宅基地平均可能只有0．5亩，甚至更少，而丘陵地区，户均宅基地可能超过2亩。宅基地连同村庄公共设施占地，农家前庭后院、竹林、禾场和谷场占地，全国农村非农用地为数巨大。

从性质上看，宅基地介于城市建设用地与耕地之间。一方面，宅基地是农村建设用地，是非耕地，另一方面，农村宅基地很容易复垦为耕地。只要农民搬出村庄，退出宅基地，很少投入就可以将宅基地复垦为耕地。而城市建设用地一般都不再可能复垦。除宅基地以外的其他农村建设用地也比较容易复垦，这是农村建设用地与城市建设用地的本质区别。

对农民来讲，耕地和宅基地并无区别。耕地是用来进行农业生产的，宅基地是用来建房居住和服务于农业生产与家庭生活的。国家为了节约土地尤其是保护耕地，对农民占用宅基地进行管理。农民在农村生活自然要建房因此要占用宅基地和生活生产用地。一旦他们搬离村庄，就自然退出宅基地和各种生产生活用地，这些土地也就自然而然变成了耕地。在农民那里，尤其是在宅基地比较多的中西部丘陵地区，农民缺少宅基地这个建设性用地的概念。

在推出城乡建设用地增减挂钩政策之前，农村宅基地更多是作为《土地管理法》中要求城市建设占用耕地的补充耕地，是通过土地整理、土地开发和土地复垦以新增耕地，从而为城市建设占地提供前提条件的一种方式。在新增耕地方式较多而国家每年下达城市建设占地指标较少的情况下，地方政府复垦宅基地的动力很小，农村宅基地不值钱。进城后退出宅基地农户的宅基地自然而然地被农民复垦成了耕地，或宅基地的价值与种植作物耕地的价值相同(甚至更低，因为需要农户自己复垦，这要投入劳动和经济资源)。

后来，先有学者后有沿海发达地区地方政府(尤其是浙江)“发现了”宅基地作为建设用地的特殊价值。即既然农村建设用地也是建设用地，而城市建设用地十分紧张，土地相当值钱，为什么不可以将农村几乎是闲置的建设用地置换到城市作为建设占用耕地指标?为什么要在城乡之间人为地划一道不可逾越的政策界线?为什么不可以城乡统筹?若农村可以退出宅基地，农民迁村腾地并将节约出来的农村建设用地复垦为耕地从而减少了农村建设用地，而增加等量的城市建设占用耕地，则城乡建设用地数量没有变化，却将农村闲置的不值钱的建设用地置换为宝贵的高价的稀缺的城市建设占地指标。这样，因为城市建设用地具有很高市值，就可以将一部分城市建设用地市值转移给腾出宅基地的农户，这样就既盘活了农村土地资源存量，又增加了城市建设用地供给，还没有占用一分耕地。真是三全齐美之事。

但是且慢，这里有着两个严重的不同，第一，城市建设占用的耕地是一般不再可以复垦，而之前的农村宅基地是很容易复垦的。这一增一减的性质大有差异。第二，国家每年给地方政府下达城市建设占用耕地计划，是依据当年经济发展需要下达的，这个占地指标充分考虑了地方经济发展对土地的需要。为了节约耕地，国家下达城市建设用地计划，一般偏紧，从而使地方经济发展中，可以保证城市合理的经济密度。不能放任地方占用耕地甚至到处圈地，在中国耕地资源十分紧缺的情况下，放任地方政府占用耕地，将可能导致中国无法保证18亿亩耕地红线，从而影响中国未来粮食安全。

通过城乡建设用地增减挂钩，将农民宅基地变成城市建设用地，就导致两个后果，一是地方政府突破了国家为保护耕地而下达的建设用地计划，最终导致滥占耕地。第二是将之前容易复垦的宅基地(农村建设用地)变成了无法复垦的城市建设用地。这样的看似三全齐美的增减挂钩，显然没有看起来那么美。

农村宅基地是潜在的耕地。随着农民大量进城，农民会逐步退出农村的宅基地，宅基地比较容易复垦为耕地，就使宅基地可以成为中国储备的耕地。宅基地并非一定要现在即复垦为耕地，因为当前中国还没有到非得复垦宅基地以生产更多农产品，否则中国人就得挨饿的程度。作为潜在耕地的大量宅基地，使我们更加有信心在将来让中国人可以自己养活自己且活得很好。在当前中国耕地仍然普遍存在抛荒的情况下，我们可以将宅基地作为耕地储备，储备在那里好了。

我们尤其不需要通过拆村并居，迁村腾地，赶农民上楼，来获得可以复垦的农村建设用地以换取城市建设占地指标。这种折腾农民的做法，不仅仅具有以上所说错误，而且在这种错误认识下还进行了完全错误的折腾农民的错误。这真是荒唐滑稽不能容忍的错误。

(九)保护耕地

要保证粮食安全，首先就得保护耕地，中国人多地少，因此将最严格保护耕地作为国策。

保护耕地主要有两条措施，一是对耕地用途进行管制。这也是全世界通行规则。二是严格控制城市建设占用耕地指标。中央每年根据地方经济发展需要，下达偏紧的建设用地指标。

最严格的耕地保护政策在城市建设用地上产生了两个后果，一是城市土地上合理的经济密度。城市建设占用耕地是不可复垦的，在中国耕地有限的情况下，保护耕地，就要防止城市建设滥占耕地，就要保持城市合理的经济密度。这样的政策，就客观上形成了因为城市建设用地偏紧供给所带来的城市建设用地相对耕地的级差收益。二是地方政府因为建设用地不足，而有着极强的增加建设用地指标的冲动。当前全国各地在土地上所做各类“制度创新”，无非是要突破国家下达建设用地计划，这样的“创新”，从本质上讲，是不可能为全国提供有效制度供给的。若这种突破国家用地计划的地方制度创新竟然可以为全国提供制度供给，为何不直接取消国家建设用地计划或增加国家下达的城市建设占用耕地计划!

也正是因此，当前全国各地在建设用地上进行的各种不可思议名目繁多的制度创新，均为无效。例如成都市和重庆市在城乡统筹实验区名义下推出的“地票”制度，全国相当部分地区所搞农村土地产权交易中心，拆村并居迁村腾地，乃至国土资源部在天津滨海新区最早推出而后在全国多个省市试点的城乡建设用地增减挂钩试验，都是值得反思的“制度创新”。

(十)土地整理、土地开发、土地复垦

国土资源部不仅在当前全国各地蜂起的所谓土地“制度创新”中要负责任，而且因其具有利益，而有意识地将保护耕地作机械看待。

依《土地管理法》，城市建设占用耕地，必须要补充相同数量的耕地，补充耕地，办法有土地整理、土地开发和土地复垦三种形式。土地整理是将现有耕地进行整理，从而提高耕地质量和新增耕地面积，土地开发是指将荒地开发成为耕地，土地复垦是指将建设用地复垦为耕地。为了保证补充耕地的数量与质量，国家规定，城市建设用地招拍挂出让金中，必须按比例留出部分资金用于新增耕地的开发费用，这笔费用主要由国土资源部门掌握。近年来，国土资源部门掌握的用于建设新增耕地的费用已达到相当可观的程度，在2008年前后，每年仅用于土地整理的资金即超过千亿，土地整理因此成为各地国土资源部门最为重要的工程项目。

从城市建设用地中征收的新增耕地建设费，目的是增加耕地，但增加耕地的办法很多。按国土部门土地整理的办法，投入很大，收效却不大，因此有企业希望通过企业开发来新增土地以获取国土资源部门丰厚的新增土地开发费。

从当前国土资源部门实际使用耕地开发费的情况来看，如何真正按效率、合理的原则来有效使用这笔资金，尚需进行更加深入的研究。

(十一)征地拆迁与土地财政

有了以上讨论，我们再来看征地和拆迁就比较容易。

讨论征地和拆迁，必须首先区分两个不同性质的问题，一是土地和房屋的性质及其价值的性质，二是土地和房屋价值的分配。重点讨论征地问题。

城市建设用地，要占用农民的耕地，占用耕地就必须给农民以补偿。有四种给农民补偿的方式，一是按农民从事农业生产所获收益给农民以补偿，这是《土地管理法》中关于征地补偿的基本规定，这样的规定，没有考虑到农民在城市化后生活支出压力增加的问题(即同等收入因为城市化了却无法获得同样的生活质量)，也没有考虑农民不再从事农业生产对农民生活方式改变的负面影响，因此，这个规定的补偿太低;二是按照给农民生活水平不降低，长远生计有保障来给失地农民以补偿。这个补偿一般要高于前项;三是让农民可以分享农地变为城市建设用地的增值收益，比如杭州早在10多年前即规定，将征收建设用地的10%返还给村集体用于开发从而可以获得建设用地收益;四是让农民获得所有土地市值。

当前实际操作中，多选前述四种补偿方式的第二、三种。第一种补偿太低，第四种补偿太高，且不合理。先看第四种的不合理。

当前城市建设用地的市价是由三个方面的因素共同起作用的，第一是国家土地用途管制制度，即不是所有耕地都可以改作建设用地，而是有严格限定，从而使被规划为建设用地的耕地具有高于农地的级差收益;第二是国家保护偏紧的城市建设用地供给，从而使建设用地具有因为相对稀缺而具有的级差收益;第三是土地位置不可移动，特定位置的土地具有更高的级差收益。以上三种级差收益都与土地位置不可移动，从而使特定位置的土地无法形成一个完全竞争市场有关。三个级差收益加起来，就是建设用地远高于耕地的市值。

按法律，农民有农地的承包经营权，村社集体是农地的所有者。农地转变为城市建设用地，必须经由国家征收，土地由集体所有变为国有。这样来讲，特定位置土地所具有的建设用地的级差收益，显然是其商业建设用地性质而非农用性质。而土地用途管理和建设用地偏紧供给都是国家政策使然，所以城市建设用地市值来自国家政策而非农地本身，这个意义上，由农地转化为城市建设用地的土地市值，不应由农民单独分享，也不应由村社集体获取，其中的大部分应归国家，在当前中国财税制度安排下，主要是归地方政府所有，由此形成颇具中国特色的土地财政。

中国特色土地财政，因地方政府垄断一级土地市场，而使地方政府有通过经营土地来扩大土地财政收入的动力。具体即地方政府保持城市建设用地招拍挂市场上的节奏从而使建设用地保持高价位，从而可以使地方政府有更加丰厚的土地财政收入。

要特别注意的是地方政府征收土地的大部分用于工业建设和城市基础设施建设，这些用地的价格远低于商业用地。

土地财政要解决三个问题，一是给失地农民以补偿和安置，包括之后失地农民“找补”的应对。二是建设城市基础设施。三是其他民生支出。

而从全国来讲，国家必须给因为土地管制而无法从耕地变为建设用地中获取增值收益农民以补偿，必须运用财政力量支持科教文化事业的发展，等等。地方政府的土地财政不仅减少了对中央财政的依赖，而且使地方财政有一定余力来解决各种民生问题。这个意义上讲，土地财政并非坏事。

因此，给失地农民多少补偿，其大致区间在保持之前的生活水平不降低，到不因为土地补偿而成为食利者阶层之间。总体来讲，当前尤其是地方政府给失地农民的补偿偏低，还应提高。但这绝不是说就应该将土地征收后的所有市值都分配给农民。

而正是因为农民可以看到被征收土地高的市值，他们希望有更高的土地补偿，这个更高并无极限，而是一种利益博弈。在未来相当长的一个时期，这个博弈都会持续下去。

(十二)城市房价与小产权房

讨论土地，就不可能不讨论城市房价。当前中国城市房价上涨之快，房价之高，想来出乎了绝大多数人的预料。关键是，当前城市房价已经高到不理性程度，一般市民对买房似乎只能兴叹，农民要想在城市买房，就真是难上加难了。

城市房价大致与四个因素有关，一是土地成本，二是政府税收，三是建筑成本，四是房企利润。当前媒体似乎认为，房价太高主要是因为房企利润太高，这种认识不能解释当前房地产市场近乎完全竞争的现实，即若资本可以自由进入房地产市场，资本就不可能维持垄断的房地产高价和高利润。

造成当前高房价的原因，除房企利润以外，其余几个因素均颇为重要。某种意义上，建筑成本最不重要，也最为固定。目前房地产所承担的政府税收包括征收耕地占用税等都是比较高的，要占到房价相当比重。此外就是土地成本。政府从农民那里征收土地，然后进土地一级市场招拍挂，用高价向房企出售土地。从目前全国大城市总体状况来讲，土地成本已成为房价最主要的成本，要占到房价的30%甚至更多。

政府用低价向农民征地，用高价向房地产商供地，其中差价，除去土地整理和基础设施配套，就是政府从土地上获得的“土地财政”收入。地方政府有着强烈的追求更高土地财政收入的冲动，而更高土地财政收入来自于土地差价(售地收入减去征地支出再减去配套基础设施建设投入)与售地数量的乘积。土地差价越大，向房地产商供地越多，地方政府土地财政收入就越大。

问题是，从一个相对长期的过程来看，土地差价与政府供地之间存在着反向关系，即地方政府供地越多，土地差价就会越小。原因是，政府供地，房地产商用地建房，房子进入市场，在正常情况下，进入市场的房子越多，商品房就越是缺少稀缺性，房价就越低。房价低，房地产商就不可能高价购入政府出售地。

地方政府和房地产商为了获得更大利益，共同愿望是推动市民的住房消费欲望与能力，扩大商品房的需求，从而增大商品房的稀缺性，维持商品房的高价。提高住房消费能力的最佳办法是住房信贷，甚至是住房投机。过度投机的结果会导致房价的最终崩盘。

在住房消费旺盛的大城市，尤其是北京、上海等全国中心城市，因为有众多外来有能力的购房群体，这些购房者极大地增加了商品房的稀缺性，从而极大地抬升了房价，并进一步使地方政府可以有极大的土地财政收入。江苏、浙江等发达地区，区域性的富裕者进入区域中心城市购房，极大地推高了区域中心城市的房价，其典型是南京、杭州的高房价。

在外来购房需求有限，而以本地购房需求为主的城市，总的购房需求是稳定的，且房价越高，本地购房能力越是不足，这就会反过来带动房价下降，政府供地价格的下降。也就是说，地方政府土地财政收入，归根结底来自地方购房能力，来自住房消费市场。

在地方住房消费能力相对固定的情况下，地方政府可以有两种相当不同的策略，一是通过偏紧的商业用地市场供给，保持较高地价，并使房地产市场保持高房价。地方政府出让土地数量较少，土地差价较高。结果是市场上商品房保持了一定的稀缺性，市场房价较高。第二种策略是充分供给商业用地，房产供应充分，房价下降，地方政府只能获得较少的土地差价。

两种情况下，地方政府都可以获得相当的土地财政收入。但这两种策略所产生的后果相当不同，第一种策略的后果是高房价和节约了土地，第二种是低房价和浪费了土地。在土地资源稀缺的地区，地方政府的决策往往更接近第一种，在土地资源宽松的地区，地方政府的决策往往接近第二种。高房价降低了市民的福利，且使地方经济因高房价而降低了竞争力。低房价反之。

土地资源的稀缺与宽松，不仅与自然地理因素有关，而且与特定国家政策和下达的建设占用耕地计划有关。可以获得较多建设用地计划且城市周边有宽广土地资源的地方政府，就容易采取第二种策略。比如重庆和成都借城乡统筹实验区的政策优势，弄到很多城市建设用地指标，从而可以保持宽松的商业用地供给，并因此有较低的房价。

而在国家用地指标较少，且城市周边缺少发展用地的城市，就特别容易出现高房价。

当城市建设用地供给过少时，即使可以维持很高的土地差价，及维持很高的土地市场转让价，也因为供给数量太少，地方政府只能有较少财政收入，因此，地方政府会保持适当的土地供给，而不会单纯追求最高土地差价。同样，当商业用地过多时，地方政府无法从土地招拍挂中获得相当的土地差价，地方政府也没有过多供地积极性，即使地方政府有很多商业建设用地指标。

对于北京、上海这样的全国中心城市，因为有着来自全国的旺盛的购房需求，政府更愿意采取偏紧的城市商业用地供给，以获得地方土地财政收入的最大化。对于南京、杭州等沿海发达地区的区域中心城市，同样因为有着来自区域内的旺盛住房需求，地方政府更愿意采取偏紧土地供给。

对于中西部区域城市，因为总体经济发展程度较低，住房需求不如全国中心城市和沿海发达地区区域中心城市旺盛，而更愿意采取相对宽松的商业用地供给，从而通过较多土地供给制和较低土地差价来获得适当土地财政收入。

对于县市等地方城市，住房消费市场相对较小，需求不够旺盛，因此这些地方城市尤其鼓励农民进城买房，结果是，农村年轻人靠对父母的严重剥削而到城市分期付款买房居住。县市地方政府通过这种办法获得了土地财政，但后果是进城买房农民并不能从购房中获取福利，因为他们中的大多数农民没有在城市体面生活的收入来源与消费能力。

最近几年，土地财政之风已蔓延到了乡镇一级。我们在河南一个乡镇看到，乡镇政府鼓励农民集中到镇上买房居住，甚至不允许农民再在村庄建房。其结果是，之前是生产性的村庄，现在变成了消费性的城镇。具体来说，村庄是可以进行农业生产的，而城镇中，尤其是在乡镇几乎没有就业(地方发展工业也要进园区而不允许在乡镇)，进城镇买房的农民只是住在镇上，他们的收入来源要么仍然回村种田，要么外出务工，总之，他们所住的地方不是他们就业所在。在没有收入来源的情况下，农民住在镇上是一件可怕的事情。要特别注意，乡镇是消费性的，而村庄是生产性的。我们当然要发展生产性的村庄，而不是建设消费性的乡镇。当前由地方政府推动的乡镇一级的集中居住的狂潮，后果将十分严重，要严厉禁止。

正是在以上语境和逻辑下，我们可以理解为什么住房信贷对房价重要，可以理解城市建设用地的价值与性质，可以理解房价的区域差异，可以理解地方政府尤其是县市政府鼓励农民进城购房，可以理解为什么失地农民不应按商业用地市值获得补偿。

地方政府从土地财政角度决定土地供给，从而导致房价高低，这种决策相对于中国城市化进程和住房作为城市人口的刚性需求的民生工程的中长期战略，就仍然只是短期行为。要校正地方政府在土地财政上的偏狭，一个办法是为城市买不起房的市民提供廉租房和经济适用房。这也是当前中央政府强力要求地方政府必须去做的事情。

在以上讨论中，中央给地方政府以总体偏紧的建设占用耕地计划，是从保护耕地以保持城市合理经济密度的战略高度(最严格的耕地保护)出发的。而即使地方政府有了用地计划，地方政府在决策时也仍会有空间。

当市场土地供给不足，当国家下达建设用地计划偏紧时，地方政府和社会舆论往往会误以为，当前高地价是由土地本身的性质决定的，是土地内在的价值，而看不到土地价值最终来自市场供求关系。没有住房消费需求及由此而来的土地消费市场，土地不可能有高价。这是一个常识，但是一个经常遭到遗忘的常识。

顺便说一下小产权房。

小产权房的核心是农民希望以农村建设用地来获取城市建设用地的收益。正如前述，地方政府正是通过控制城市建设用地的供给，而保持了土地的差价。若农民可以用农村建设用地建商品房，而面向市场销售，则农民就可以因此获得巨大的土地差价，这个土地差价数额之巨，可达到十分惊人的程度。地方政府正是通过征收农民土地，然后形成垄断性的土地一级市场，再通过招拍挂来形成高地价和高房价，农民则通过农业建设用地来提供商品房，从而分享了只有城市建设用地可以分享的高地价收益，这样就不仅减少了地方土地财政收入，而且完全扰乱了地方政府的调控，地方政府当然不能允许小产权房的放任扩张。此外，小产权房在城市规划方面亦问题多多①参见《地权的逻辑》一书。。

小产权房不是简单的利益增量，而是对既有利益存量的分配。这个意义上讲，由城郊农民通过小产权房来过多分配和分享利益存量，对全国农民和全国人民来讲，都是不公平的。这点认识，学界和媒体也往往不足，而更愿意站在道德制高点上做好人。我们应该知道，没有什么特殊的利益是可以凭空产生，可以不劳而获的。一个地方凭空产生的巨大利益，往往是从另外的地方剥夺而来。这是在分配领域做的文章，而要害恰在于生产领域。没有无缘无故的财富。当城中村、城郊农民不通过劳动就可以获得巨额财富，就成为所有人羡慕的对象时，我们就要特别注意，这个社会中不劳而获的食利者阶层正在出现，且正在侵蚀中国经济发展所积累下来的宝贵剩余。

让人忧虑的恰是，当前学界、媒体乃至政策部门，都普遍有从土地地租、土地利益分配、消费方面做文章的积极性，而对生产领域缺少足够关注。比如让农民当地主的论调。这是危险的事情。

三

(十三)关于媒体

最近几年关于土地问题的讨论，若离开关于媒体作用的讨论，就不公平。正是媒体的介入，使土地问题更加成为公众事件，成为焦点事件。

媒体讨论土地问题的好处是，在短期内，土地问题即可以成为焦点事件，引起社会广泛关注，并因此加速问题的解决。媒体讨论土地问题的坏处是，当土地问题比较复杂时，尤其是土地利益巨大而容易引起各方利益激烈博弈时，媒体介入，往往不是解决了问题而是复杂化了问题。尤其是在媒体已经先入为主，试图借土地利益冲突中的博弈来说事，试图借土地事件来“焦点倒逼”时，媒体介入土地问题，就可能是无助于问题的解决，也无助于对土地认识的深化，相反倒往往可能造成激化社会矛盾、恶化干群关系的后果。

当前媒体介入土地问题时，最大的问题是缺少对土地问题的深刻、深入认识，尤其是缺少对土地问题复杂性的认识，既无能力也无兴趣进入到对土地问题内在机制的理解，而愿将复杂问题简单化，站在道德制高点上下判断。媒体关于土地问题的报告，往往都是极其简化，是非分明，既不呈现土地问题的复杂性，又不说明土地问题解决起来的困难性。媒体对复杂土地问题的简单化报道找借口说，站在弱势的农民一边总是对的，对政府进行监督总是对的，通过对焦点事件的报道(甚至是制造焦点事件，如乌坎事件)来倒逼政府解决问题，借地说事，可以推进中国的民主化法治化进程，可以约束公权力，可以加速中国政府公开化甚至加快中国人权事业的进步等等。

但无论媒体如何为自己辩护，若没有对土地问题本身复杂性的认识，这种焦点倒逼，就一定是以既有想象为基础进行报道的，这样的以想象为基础的报道，就一定不会关心事实是什么，甚至可能通过制造事实来进行报道，这样的报道就既不能反映社会的真实，也无法为问题的解决提供有用的启示，这样的报道就可能只是反映了媒体自身的情绪与要求。最后的结果是，媒体在土地问题上，将成在简单化、情绪化、道德化，也一定会败在简单化、情绪化、道德化上。

当前媒体关于土地问题的报道中，有几个明显的误判，一是关于农地权利的误判。事实上，对于耕者来讲，土地权利越大，耕者耕作越困难，因此利益越是受损，其论证见前述讨论;二是缺少对已经严重分化的农民的了解，误以少数既得利益的农民利益来想象全国农民的情况，其典型是以少数城中村农民来想象全国农民情况;三是缺少对地方政府向农民征收土地本身的利益博弈性质的理解。既然是利益博弈，地方政府和农民就各有策略，虽然总体来讲，地方政府在土地征收中要处于强势得多的位置，但农民也并非完全没有反制手段;四是与征地一样，拆迁中同样存在利益博弈;五是在保护农民利益与保护耕地认识上存在错误;六是权利话语盛行，媒体总爱在分配领域做文章;七是误解中国农村土地的性质;等等。

若媒体没有对土地问题的深刻认识，而总是乐于对表面现象的报道，且自以为站在道德制高点上就等同于掌握了真理，并以此来制造媒体焦点事件，进行焦点倒逼，则媒体在土地问题上，就不是充当了理性的建设性力量而发挥作用，而是成了中国现代化进程中的不负责任的力量。因此，在媒体到处介入生活之中时，媒体也应反思，媒体也应被介入。

因为对国内土地问题研究的不满，我在2009年写作《地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去》②中国政法大学出版社2010年出版。，引起一定反响。我认为，国内学界、媒体甚至政策部门对土地问题存在若干模糊甚至错误认识，且对土地问题的一些基本事实缺少把握。两年多时间过去了，国内学界和政策部门对土地问题的认识，仍然存在若干事实上的错漏和认识上的错位。不对这些错漏和错位进行清理，将会危及中国现代化建设事业。本文针对性地就当前关于土地问题的相关方面作简单讨论，其中第一至七节主要讨论耕地，第八至十二节讨论了建设用地及其利益分配，最后一节顺便讨论了媒体在当前中国土地问题报道上所起显著作用及其存在的问题。通过这种讨论，我们应对中国当前土地问题的复杂性有一个稍为系统的认识。而且这也算是进一步地提出问题，希望引起学界和政策部门更多讨论。

2012-04-19

贺雪峰，华中科技大学社会学系教授，博士生导师，邮编:430074。

① 本文为贺雪峰教授即将出版的新作《地权四论》的序言，本刊采用时对部分段落稍有调整，并已征得作者同意。

(责任编辑:常 英)