我国煤矿甲烷排污权交易制度构建及法律保障*

田彦彦,刘晓斐

我国煤矿甲烷排污权交易制度构建及法律保障*

田彦彦1,刘晓斐2

(1.中国矿业大学文学与法政学院,江苏徐州221116;2.中国矿业大学安全工程学院,江苏徐州221116)

为了缓解甲烷气体排放对全球变暖的影响,煤矿作为甲烷主要排放源,控制其开采过程中的甲烷排放且加强煤矿甲烷利用是非常必要的。通过构建我国的煤矿甲烷排污权交易制度,有助于进一步健全和完善我国煤矿甲烷减排及利用方面的相关法律制度,确保煤矿甲烷排放权交易市场的正常运作,维护市场交易者的合法权益,从法律层面上保障煤矿甲烷排污权交易的合法、有序进行,从而控制煤矿甲烷的排放,达到节约能源和改善人类生存环境的目标。

煤矿甲烷;大气污染物;排污权交易;法律保障

全球气候变暖问题是当今人类社会面临的严峻挑战之一。温室气体的排放是造成全球气候变暖的重要原因。作为仅次于二氧化碳的重要温室气体,单位质量甲烷所引起的温室效应是二氧化碳的21倍。甲烷对全球变暖的贡献率达到20%,仅次于二氧化碳(对全球变暖的贡献率是50%)[1]61-127。

煤矿甲烷是甲烷的主要排放源之一。煤矿甲烷不但从地下矿井和露天矿井中产生,而且也通过采矿后的活动而产生,包括煤的加工、储藏及运输。煤炭与甲烷为共生资源,在煤矿开采中甲烷又称之为瓦斯。在煤矿开采中,为防止瓦斯产生灾难性的事故及其对劳动者构成威胁(如瓦斯窒息、煤与瓦斯突出和瓦斯爆炸等),瓦斯(甲烷)一般在开采前和开采过程中,通过地面钻孔抽放、地下穿层抽放和顺层抽放、风排瓦斯等方式,被排放到大气中,成为引起全球气侯变暖的主要气体之一。因此,解决煤矿甲烷的排放问题,不仅是煤矿安全生产的需要,也是保护人类生存环境的需要,而控制煤矿甲烷向大气的排放量、加强煤矿甲烷抽放与利用是解决煤矿甲烷对气候影响的根本途径。

1 煤矿甲烷排放及利用现状

1.1 煤矿甲烷减排

众所周知,中国和美国是排放煤矿甲烷最多的国家。我国煤矿甲烷的排放可分为两类:一类是矿井通风瓦斯,浓度很低(约为0.1%～0.7%),受目前技术的限制尚不能充分利用,只能排放到大气中,其排放量大,是煤矿甲烷排放的主要部分;另一类是低浓度(<30%)的抽放瓦斯,包括井下抽采和地面抽采。特别是我国的中小煤矿,其对煤矿甲烷的处理仅有排放这一条途径。

目前中国国内关于煤矿甲烷排放的规制,仅有2008年颁布的《煤层气(煤矿瓦斯)排放标准(暂行)GB 21522-2008》。该标准内容不够完善,仅规定了煤层气地面开发系统中煤层气的排放限值和煤矿瓦斯抽放系统高浓度瓦斯(≥30%)的排放限值,即禁止排放;而没有规定煤矿瓦斯抽放系统中低浓度瓦斯(<30%)的排放限值和煤矿回风井风排瓦斯的排放限值。然而,低浓度瓦斯和风排瓦斯是煤矿甲烷排放的主要部分,所以仅仅规定煤层气地面开发系统中煤层气的排放限值和煤矿瓦斯抽放系统高浓度瓦斯(≥30%)的排放限值是不够的,还需要增加关于低浓度瓦斯和风排瓦斯的排放限值标准。

1.2 煤矿甲烷利用

煤矿甲烷不仅是一种温室气体,更是一种洁净的新能源,近些年来开始被人们逐步加以回收和利用。加强对煤矿甲烷的利用也间接地达到了减排煤矿甲烷的效果,如可以就地发电,用作汽车燃料、化工原料等。在煤矿甲烷的利用上,美国是最有成效的。美国从20世纪70年代就开始回收煤矿甲烷,到2005年,它己回收了近8成的煤矿甲烷。2004年,美国启动了“甲烷市场化伙伴计划”,它是美国在联合国框架外发起的应对气候变化的国际合作机制之一。该计划旨在减少全球农业、煤炭业、垃圾填埋及油气行业的甲烷排放,并对该资源进行综合利用[2]。我国也加入了该项计划。

我国相继出台了一系列的文件,从政策、财政和技术等多个层面鼓励我国煤炭企业加强煤层气(煤矿甲烷)的利用。如国家发改委于2005年颁布的《清洁发展机制项目运行管理办法》;国务院办公厅于2006年颁布的《指导煤层气开发利用的若干意见》;财政部、国家税务总局于2007年颁布的《关于加快煤层气抽采有关税收政策问题的通知》和《财政部关于煤层气(瓦斯)开发利用补贴的实施意见》;国家发改委于2007年颁布的《关于利用煤层气(煤矿瓦斯)发电工作的实施意见》;国土资源部于2007年颁布的《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》;国家能源局颁布的《关于组织开展全国重点煤矿区煤层气抽采利用规模化建设工作的通知》等文件。

在国家的大力支持下,我国地方政府和煤矿企业也加快了煤层气(煤矿甲烷)的开发和利用。如我国能源大省山西省更是将煤层气的开发和利用作为支柱产业,于2007年出台了《山西省煤层气产业“十一五”发展规划》,“十一五”期间成果显著。如山西晋城市的煤层气开发和利用水平不断提高,已初步形成了煤层气勘探开发、液化、集输、民用燃气、工业燃气、瓦斯发电、汽车加装煤层气等产业化、商品化体系,成为全国最大的煤层气开发利用基地,煤层气开发利用规模和水平全国领先,为“气化山西”提供了充足的气源支持。2009年山西省率先在国内利用世界银行贷款开发建设煤层气产业,并采用煤层气液化技术,为我国煤层气的大规模开采和利用创造了前提条件,成为了我国煤层气开发利用的示范项目。

2 排污权及排污权交易制度

2.1 排污权概念的界定

对于排污权这个概念,目前学术界有不同的看法。有的学者认为排污权这个词在法律条文中没有明确规定,没有法律依据;而另一些学者则认为排污权就是污染权。笔者认为,虽然排污权这个概念没有法律依据,但是同意排污权就是污染权的说法。排污权,又称为污染权(Pollution right),是指环境保护法必须明确予以界定的一项重要权利,是指权利人在符合法律规定的条件下向环境排放污染物的权利,其内涵是政府作为社会的代表及环境资源的拥有者,把排放一定污染物的权利出卖给出价最高的竞买者。污染者可以从政府手中购买这种权利,也可以向拥有污染权的污染者购买,污染者相互之间可以出售或转让污染权。通过污染权交易,有助于形成污染水平低、生产效率高的合理经济格局,同时也避免了征收排污费制度中所存在的一些缺陷,保证排污费超过减少排放的极限成本,最终促使环境质量随经济增长而不断改善[3]。

2.2 排污权交易及其法律属性

2.2.1 排污权交易的概念

排污权交易是指对污染物排放总量的控制,利用市场机制及环境资源的特有性质,在环境保护主管部门的监督管理下,通过污染者之间交易排污权。排污权交易在控制环境污染方面兼有环境质量保障和成本效率的特点,是总量控制目标下最具潜力的环境政策,也是一种以市场为基础的经济政策和经济刺激手段[4]。

2.2.2 排污权交易的法律属性

由于污染权直接关系着污染物的排放量,影响着环境的质量状况,因此法律对污染权规范得完善与否,在一定程度上决定着法律的调整功效。排污权交易最先由美国人戴尔斯(Dales)提出,实质是环境容量使用权交易,以追求最大的成本效益为原则,是环境保护经济手段的运用,是一种典型的私法手段。美国作为普通法国家的代表,其法律并无公法与私法之分,因此,排污权交易的实施并不存在理论障碍。

我国为大陆法系国家,理论界普遍认为:“‘污染物排放量’非是人民之权利,而是在其在行使宪法所保障之行为与职业自由时,因会产生对他人之不利益与公益之危害,‘国家’所为公权力限制之制度与措施,此时排放量之分配具公权力之行使,亦是国家所独占,亦即其仅能存于公领域,而非私经济营利之对象,否则即违反一般法律原则与宪法秩序之要求,此亦说明立法者在此亦应受限制,亦即非立法者万能。[5]263”

季虹憬认为,排污权交易具有一定的公法属性。排污权交易是一种平等主体之间的民事法律行为,其行为体系包括买卖行为、中介行为和行政行为,买卖行为作为排污权交易的主要法律行为,决定了排污权交易的法律性质是一种民事行为,这也是排污权交易与其他环境保护手段的重要区别之一。排污权具有一定的特殊性,即排污权交易离不开政府的参与。政府的行政行为表现为保证交易的目的而进行的行政指导、交易过程中的行政审核、交易后的监测监督,是排污权交易行为的重要组成部分,这体现了排污权交易不同于传统买卖关系的公法化的一面[6]。

总的来说,排污权交易兼具私法和公法的属性。由于排污权交易是平等主体之间在自愿、公平、等价有偿的规则下进行的民事交易行为,因此排污权交易具有私法的属性。同时,排污权交易又不同于一般的民事买卖行为,它需要有政府的介入,政府有对整个排污权交易行为进行行政指导、监测监管的行政管理职能,这使得排污权交易行为具有了公法的属性。排污权交易的法律属性决定了我国采用什么样的法律途径来规范这种交易行为,它具有私法的属性,决定了政府要给它一定的自由,不能过度地管制;同时,它的公法属性决定了政府要对它进行一定程度的管理,特别是行政指导以及监测监督等方面的行政管理职能。

2.3 排污权交易制度

排污权交易制度的实质不是传统意义上那种用行政手段来解决环境污染的问题,而是运用市场机制,也就是运用经济手段对污染物进行控制管理,把环境保护同市场经济有机地结合在一起。按照这样一种制度,国家通过排污许可证的形式有偿地将污染权分配或拍卖给排污者,并允许排污者进入市场进行许可证买卖。20世纪我国就开始了排污权交易的试点工作,主要集中在大气污染和水污染领域。1987年上海率先进行了我国在水污染领域的第一例排污权交易;1991年,国家环保总局选择在包头、开远、柳州、太原、平顶山和贵阳等6个城市作为试点进行大气排污交易政策具体实施工作;2002年3月,国家环保总局下发了《关于开展“推动中国二氧化硫排放总量控制及排污交易政策实施的研究项目”示范工作的通知》,在山东、山西、江苏、河南、上海、天津、柳州共7个省市,开展二氧化硫排放总量控制及排污权交易试点工作;2007年4月29日,湖北省武汉市开展了首笔二氧化硫排污权交易;2008年8月5日,北京环境交易所和上海环境能源交易所成立;2008年9月10日,黑龙江二氧化硫排污交易平台建立;2008年9月24日,天津排污交易所成立,并拍卖二氧化硫剩余指标[7]。

经过近20年的试点实践,我国积累了在部分领域和部分行业开展排污权交易制度的相关经验,主要是二氧化硫排污权交易的经验,具备了进一步在其他领域和行业开展排污权交易制度的可行性条件。美国是排污权交易理论研究最早的国家,也是排污权交易制度比较成熟的国家,我国可以在借鉴美国相对成熟的排污权交易制度的基础上,结合我国在二氧化硫排污权交易的相关经验,构建我国煤矿甲烷排污权交易制度。

3 煤矿甲烷排污权交易制度的构建

控制煤矿甲烷的排放,改善日渐恶化的大气环境,不仅要用法律手段来规制,还要用经济手段来控制煤矿甲烷的排放,也就是构建煤矿甲烷的排污权交易制度。具体内容主要包括以下3个方面:

3.1 交易的区域及主体

煤矿甲烷排污权交易的区域可以界定为涉及我国境内从事煤层气(煤矿瓦斯)的勘探、地面开发、井下抽采、输送和利用等产业范围;交易的主体主要有3类,即买卖双方、中介机构和政府部门。煤矿甲烷排污权交易的买卖双方确定比较简单,即涉及我国境内从事煤层气(煤矿瓦斯)的勘探、地面开发、井下抽采、输送和利用等产业范围的企业;中介机构即通过为煤矿甲烷排污权交易双方提供信息、平台以及相关政策法律的方式来引导并促成交易的组织;政府部门虽然不直接参与排污指标的买卖,但具有买卖双方主体资格的认定,对环境容量的初始分配,对双方排污行为的监测、监控,对交易的指导、监督等多方面的职能,是排污权交易所不可或缺的主体。

3.2 交易的标的

排污权交易的标的为排污权,即对环境容量资源的使用权,其实物表现就是排污者所持有的排污许可证。排污许可证是国家环保行政主管部门依据法律规定,以一定区域范围内的环境容量为基础,对生产企业的排放污染物活动的一种法律上的认可,是国家行政机关对排污行为的管理和约束,又是生产企业的排污行为得到法律保护的一种凭证[8]298。

排污许可证制度充分体现了“谁污染谁治理”、“污染者付费”的精神,是一项世界各国广泛采用且行之有效的旨在控制污染、保护环境的行政制度。2005年12月3日,国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》也明确提出:要实施污染物总量控制制度,推行排污权许可证制度,开展排污权交易试点。

取得排污许可证的途径主要有3种:政府定价出售、公开拍卖和无偿分配(或免费分配)。无偿分配是国家将排污指标无偿分配给企业,简单而容易操作,但是这种分配方式很容易导致社会利益分配不公、竞争地位不平和权利寻租等一系列问题;公开拍卖,即政府的环境管理部门介入最少,市场化程度较高,利于降低交易的费用,但是容易导致企业之间的过度竞争,增加企业的成本和风险;政府定价出售,即国家将排污权以一定的价格出卖,排污者通过支付相应对价而取得排污权,但是如何确定一个合理的价格仍是需要认真考虑的问题。

我国要做到对煤矿甲烷排污许可初始分配的公平、公正及合理,必须充分考虑我国的国情及实际情况,无论采取何种方式进行排污许可初始分配,都必须遵循公平、公正、公开、透明、效率的原则。《中华人民共和国大气污染防治法》第14条规定了“国家实行按照向大气排放污染物的种类和数量征收排污费的制度,根据加强大气污染防治的要求和国家的经济、技术条件合理制定排污费的征收标准……”,我国比较偏重于政府定价出售这一分配方式。该方式比较符合我国的国情及实际情况,既保证了企业之间在起点上的公平竞争,又能克服公开拍卖和免费分配的弊端。笔者认为,我国煤矿甲烷排污许可初始分配应当采用此种分配方式。

3.3 交易的方式

排污权交易是指拥有富余排污指标的企业与需要多余排放指标的企业依照市场规则、惯例和要求进行的排放指标的移转,是一种民事合同行为,而排污交易合同则是实现排污权交易的主要方式。合同双方具有平等的地位,遵循民事合同公平、自愿、诚实信用等原则。尤其是诚实信用原则,在维护交易秩序、保护交易安全、解决交易纷争等方面发挥着重大的作用。

4 煤矿甲烷排污权交易制度的法律保障

煤矿甲烷的排污权交易制度是一种在政府的介入下,以市场为主导,在自愿、公平、等价有偿的前提下进行的私人契约。法律是保护煤矿甲烷排污权交易制度顺利实现的必然手段,因此,要保证煤矿甲烷的排污权交易制度有序、健康地运行,需要有完善的法律制度作为法律保证。

法律的空白和漏洞是阻碍煤矿甲烷的排污权交易制度顺利进行的最大障碍。就目前情况来看,我国排污权交易制度在立法上存在很多不足:①排污权这个概念只是一个学术术语,在我国现行的相关环境立法中没有明确的规定,而排污权的确认是进行排污权交易的前提。因此,在没有一个科学界定的排污权情况下,排污权交易,特别是煤矿甲烷的排污权交易制度就无法合法、有序地进行;②排污许可证制度法律规范缺乏配套的技术规范,没有具体的步骤与措施,缺乏操作性,加上目前我国自然资源和公共资源行政许可机关的权限不明,法律法规对自然资源和公共资源行政许可的标准、条件和程序规定得不够详细等,使得排污许可在实施过程中存在很多问题,其适用范围也因此受到较大的限制;③虽然我国已有部分地区制定了适合本地区排污权交易发展的管理条例和规定,然而,在全国范围内尚未制定出一个适用性更为广泛的排污权交易条例,从而使得排污权交易中的各项工作细则模糊不清,导致交易中的法律依据不足,也给有关部门的监管、执法工作带来障碍[9]。

鉴于我国目前在排污权交易制度中存在着诸多法律问题,有关部门应从立法层面上完善排污权交易制度是保障排污权交易,特别是煤矿甲烷的排污权交易顺利进行的有效途径。首先,在相关环境法律法规中,特别是能够在《中华人民共和国环境保护法》中确立排污权这个概念至关重要,因为排污权是进行排污权交易制度的前提,也是保证煤矿甲烷排污权交易的前提条件。其次,由国务院制定高位阶的行政法规是非常有必要的,可以很好地解决目前在排污权交易制度中存在的法律依据不足的问题,特别是在制定排污权交易条例时,可以借鉴吸收国外成功的立法技术和经验,将一些行之有效的制度移植到我国的立法中来,如在美国等国家已实施多年的“折抵”制度、“气泡”制度等,特别是“折抵”制度。“折抵”制度主要是针对区域环境污染控制所制定的。再次,完善相关环境立法中的排污许可证制度。特别是在排污许可的标准、条件、程序等方面做出具体的规定,以便在实施的过程中具有可操作性,能够更好地解决具体的法律问题。另外,国家相关部门要重视低浓度瓦斯和风排瓦斯的排放标准问题,在修改已有的煤层气排放标准或者制定新的排放标准时,对低浓度瓦斯和风排瓦斯的排放标准做出详细的规定,从而督促煤矿企业减少对这部分煤矿甲烷的排放,达到很好地控制煤矿甲烷排放的目的。因此,完善相关的法律法规和相应的技术标准,明确各方主体的法律责任,增加相应的违法成本和惩罚,可以很好地解决排污权交易制度中存在的法律问题,保障排污权交易制度,特别是煤矿甲烷的排污权交易制度能够在法律的框架下合法、有序地进行。

综上所述,利用法律的权威性与强制性来确保煤矿甲烷排放权交易的完成及市场的正常运作和维护市场交易者的合法权益是非常有必要的。同时,相关法律法规及政策的制定应当以保证煤矿甲烷排放交易的市场秩序的稳定为前提,尽可能少地去限制煤矿甲烷排放交易参与者的交易,构建一个稳定的法律保障环境[10]。

5 结 语

煤矿甲烷作为一种大气污染物,加速了全球气侯变暖的趋势,因此,如何控制煤矿甲烷的排放已成为摆在人类面前的一个难题。虽然我国目前的技术条件基本具备,但是实际执行情况却不理想。笔者通过对煤矿甲烷交易制度的构建以及完善煤矿甲烷交易制度的相关法律法规,希望可以有效地控制煤矿甲烷的排放,从而减少其对气候的影响,改善全球日趋恶化的生态环境。

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[7]段欢欢.排污权交易法律制度研究[D].重庆:西南政法大学,2010.

[8]胡春冬.排污权交易的基本法律问题研究[G]//王树义.环境法系列专题研究.北京:科学出版社,2005.

[9]曹春苗,李云燕.排污权交易中政府行为的探讨[J].经济研究刊,2009(33):167-169.

[10]李蜚,李璐,王经东.关于建立我国碳排放权交易机制的设想[J].中国环境管理,2010(2):1-3.

Construction of China's Coal Mine M ethane Emissions Trading System and Legal Protection

TIANYanyan1，L IU Xiaofei2
（1.School of Literature，Law&Politics，China University of Mining and Technology，Xuzhou 221116，China；2.Faculty of Safety Engineering，China University of Mining and Technology，Xuzhou 221116，China）

In order to alleviate the effects of methane gas emissions to global warming， it is essential to control the emission of mine methane， a major emission sources， in the process of exhausting and strengthen the use of coal mine methane.Building a coal mine methane emissions trading system help s to further imp rove and perfect the related legal system of colliery methane emission reduction and utilization，and to ensure normal operation of coal mine methane emissions trading markets，so we can safeguard market dealers’legitimate rights and interests.From a legal perspective， these two measures can protect the lawful and orderly coal mine methane emissions trading.And thus we can control our country’s coal mine methane emissions，save the energy and imp rove the human living environment.

coal mine methane；atmospheric pollutants；emission trading；legal guarantee

DF462

A

10.3969/j.issn.1673-1646.2012.01.009

1673-1646(2012)01-0041-05

2011-10-12

国际科技合作项目(2008DFB70100);中国矿业大学青年科学基金资助项目(2008A 005)

田彦彦(1983-),女,硕士,从事专业:环境法及安全法。