“后危机”背景下中国出口退税政策的目标取向*

刘志永

“后危机”背景下中国出口退税政策的目标取向*

刘志永

(晋中学院经济管理学院,山西晋中030060)

在分析我国不同经济发展阶段出口退税政策调整路径的基础上,结合现阶段经济发展转型的要求,提出在“后危机”背景下采取促进经济增长模式转变和优化产业结构的出口退税政策取向对中国而言具有更为长远和现实的意义。在分析政策需求博弈的基础上,从宏观和微观层面对减轻出口退税政策“非理性”调整的压力提出退税政策调整目标回归经济转型和结构优化、扩大内需以减轻短期扩大出口的政策需求压力、退税政策与其他财政政策配合实施以及从按产品属性向按技术属性退税方式转变等思路和建议。

出口退税政策;目标取向;后危机

出口支持性经济增长模式使得2008年金融危机对我国经济造成了较大的影响。政策趋易本性和经济增长惯性导致中国面对危机会主动或者被动地更侧重于对出口的促进。业界学者对此轮政策调整以及该政策的目标取向看法不一,主要观点是出口退税政策可以作为一个刺激出口和经济增长的短期政策工具,择机而动;现阶段该政策短期刺激经济增长的效果有限,且会对经济带来负面效果。笔者拟在分析历次出口退税调整路径的基础上,对中国的出口退税政策进行分析,提出“后危机”背景下该政策目标取向、调整路径以及减轻该政策出台压力等的思路和建议。

1 中国各阶段经济状况与出口退税政策的特征

1.1 第一阶段(1985年～2003年)

1996年前中国的出口退税政策目标是要扭转国际收支逆差,特征是无差别的全额退税;1996年我国在国际收支显著改善的前提下大幅调低了部分商品的出口退税率[1];1998年我国在应对东南亚金融危机时为冲销人民币升值而提高了出口产品退税率。此阶段的几次调整中,政策的主要目的是进一步改善国际收支和促进经济增长,调整的幅度较小、范围较窄。

1.2 第二阶段(2004年～2007年)

该阶段我国分期分批调低和取消了部分“三高”产品出口退税率,适当降低了部分传统出口行业的出口退税率,提高了技术装备、IT产品的出口退税率。同期,世界经济的复苏和平稳增长使得中国的出口大幅提高,外汇储备巨增,经济增长对出口的要求更趋于高级化。此阶段的调整与第一阶段的显著不同之处就是通过差别退税来优化出口结构,支持外贸增长模式从第一阶段的“数量型”向“效益型”转变[2],从而提高出口效益和带动国内产业升级。

1.3 第三阶段(2008年～2009年6月)

2008年三季度后的几次调整基本可以看作是第二阶段的反向操作,其分段分量(2008年的7月,2008年的10月～12月,2009年的2月～3月)把第二阶段调低的出口退税率又调回来,同时适当调高我国传统优势产品劳动密集型和深加工商品的出口退税率(2009年6月)。此番调整是在金融危机引发的全球性经济危机的背景下被动作出的,主要是为应对出口的大幅下滑对中国经济和社会带来的影响,同时兼顾继续保持我国原有的比较优势。

1.4 第四阶段(2009年7月～至今)

经过上阶段出口退税额度和范围的扩大,我国的出口额和顺差得到恢复,2009年7月外贸数据显示我国出口和顺差均创下单月新高,这些都显示出口退税政策已取得了短期的良好效果。危机对经济的影响和经济自身的扭曲使得我国在“后危机”时期经济转型成为迫切的任务,经济转型首先要求出口商品结构的转型与优化。在2010年6月发布的《财政部、国家税务总局关于取消部分商品出口退税的通知》规定,自2010年7月15日起,取消部分钢材、部分有色金属加工材等6类行业406种商品的出口退税率,其主要目的是为了配合国家节能减排、抑制产能过剩政策的实施,调整产业结构,转变经济增长发展方式,拉动国内经济增长。鉴于我国的出口仍然受到全球去库存、欧元区债务危机、中国调结构的三重压力的影响,因此,今后的包括出口退税在内的外贸政策仍需以稳为主,既要与经济转型配合起来又要兼顾拉动经济的需求,不会出现频繁的反向调整。

2 中国出口退税政策调整的需求分析

中国出口退税政策是对出口商品退还国内生产环节征收的间接税,以避免在国外重复征税而导致降低其国际竞争力的中性政策[3],但在中国的实施过程中,该政策被赋予了更多的责任。从政策实施成本收益来看,只要出口退税带来的收益大于税收的损失,就可以获得政策的效果。收益目前有两个方面:一是促进出口,从而带动经济增长;二是调整和优化产业结构和出口结构,转变经济增长方式,从而引领经济发展。第一种收益较明确,短期性较强;第二种收益被摊薄在长期中,短期收益往往难以显现。因此,在实施中更多地侧重于第一种收益。从理论上来看,第二种收益比第一种收益要重要得多。在实际运作中,中国出口退税政策的着眼点在两种收益之间摇摆,使出口退税政策处于两难境地,难免顾此失彼。

中国出口退税政策实施的需求包含两个方面:一是商品的生产能力非常强,生产成本较低,但高需求价格弹性使得竞争力与价格密切相关,需要退税政策进一步降低价格来维持其出口的竞争力,诸如纺织产品;二是资本、技术密集型产品生产成本较高,需要退税政策来降低成本,从而降低价格来增强其国际竞争力[4]。经济危机前出口退税政策主要侧重于满足第二种需求,这应该说是一种理性的选择,是中国经济优化产业结构、转变增长模式的内在要求。经济危机使得第一种需求凸现,出口退税政策被赋予了双重任务:在保障支持出口、带动经济增长的同时还要兼顾对出口结构的调整优化。

3 出口退税政策调整中两种需求的博弈

从对历次政策调整的回顾来看,我国的出口退税政策是在刺激出口增长、减轻财政压力、调整产业结构的矛盾中寻求平衡。从2008年起我国又把自2004年以来调低的出口退税率逐步调高,主要原因是应对美国金融危机对中国出口带来的不利影响。这种政策调整的发生不是源于经济自身的需求,而是应对经济危机造成中国出口萎缩的被动选择。从表面看是为应对出口的下降,实质上是在内需难以扩大的前提下应对出口萎缩带来的经济增长乏力和就业不足的问题。如果国内经济不能企稳回升,有可能退税率会继续回调。但该退税政策的实施效果不尽理想,究其原因,主要是因为经济危机背景下我国出口萎缩的原因是在我国供给相对不变的前提下,国外需求总体减少,而且对不同产品需求变化的趋势不同,因此出口退税政策调整的最终效果也存在着不确定性[5],其取决于产品的竞争力特征:国际竞争力很强的出口产品,不提高退税率其出口量也不会有明显减少;对于国际竞争力较弱或者价格需求弹性较高的产品,即使提高退税率,其出口量也会有明显的萎缩,而且退税额会补贴国外,表现为出口价格降低,进一步恶化价格贸易条件和收入贸易条件。

从2008年出口退税政策的调整方向和频次来看,经济危机后政策的保增长目标要优先于促优化的目标,是政策取向的次优选择。从2004年起,我国的出口退税政策已传达了明确的产业调整和转变经济增长模式信号,市场也已经通过传导机制作出了调整,经济增长模式也相应处于逐步的转变过程中[6]。经济危机下该政策的大幅度逆转会减弱市场已产生的自我调整,而且必然会传导至产业结构的调整上,使得原来受到调整的产业又获得某种程度的鼓励,模糊市场主体的判断,诱导市场主体决策和使行为趋于短期化,抵消以前所做的调整产业结构的努力,使资源配置趋于错位,使经济回归到原来的粗放型增长模式。出口退税政策调整对产业结构的优化需要长期的过程,政策过于起伏或者预期不明不利于我国产业结构优化和增长模式的转变。

对优化我国产业结构和转变经济增长模式的目标而言,生产技术提高带来的升级要远重于产品属性上的升级[7]。目前实施的出口退税方式是对不同出口商品实施不同的出口差别退税率,是在宏观政策上从产品最终属性的角度进行调整,只要是出口即可按照相应的退税率实施退税。如果从用出口退税来优化国内产业结构的功能上来看则是不经济的,因为其没有从出口产品的生产环节、技术属性入手进行调节,不利于鼓励企业进行技术升级和技术创新;而且没有考虑中西部经济特点实施地区差别退税,不利于中西部地区产品的出口,易加剧地区间经济发展的不平衡。

4 对策及建议

在“后危机”背景下出口退税政策应该倾向于转变经济增长模式和优化产业结构的取向。为了减轻对出口退税政策短期效应的“刚性需求”,则需要在宏观和微观层面上制定配套政策。

4.1 宏观上的建议

4.1.1 回归其长期的价值取向:转变经济增长模式和优化产业结构的宏观工具

改革开放以来的实践证明:出口对中国经济的积极意义是不容置疑的,但其负面作用也日益显现,尤其是伴随着出口规模扩大出现的中国价格贸易条件持续恶化使中国有出现“相对贫困化增长”的可能。目前中国的对外贸易已到了从规模向效率转变的阶段,这一转变趋势并不能被现阶段的经济危机所逆转。因此,“后危机”时代在出口退税政策的设计上应体现该政策的长期取向,即转变经济增长模式和优化产业结构的宏观工具。具体而言,就是在出口退税政策逆转需求扩大时,可以微调该政策,主要对优化产业结构方向的商品给予支持,而不是对原来限制的产业不加选择地给予同等或更大的支持[8]。对中长期的中国经济和对外贸易而言,出口退税的转变经济增长模式和优化产业结构的功能要比支持和扩大出口的作用重要得多,因此,在宏观决策上应立足于对经济增长模式转变和产业结构的优化,而不是侧重于短期的刺激出口和经济增长的需要。

4.1.2 扩大有效内需,减轻出口退税政策的压力

每一项政策都有其积极和消极的作用,政策的出台是这两种影响博弈的结果。纵观金融危机以来我国对出口退税政策的调整,应对危机是主要的目的,这是短期内在对外贸易和经济增长乏力特征下的必要选择,但政策的过于起伏必然也会对经济带来不利的影响。要使政策的重点转变,关键是要解决国内需求不足以及建立在粗放型增长模式上的生产能力扩大等问题,就是要进一步扩大居民有效需求和以技术升级为特征的产业结构优化。

1)扩大居民的实质需求。政府支出在短期内可以扩大需求,拉动经济增长,但不能长期有效地促进经济发展;进一步完善收入分配体系和社会保障体系、金融投资体系,解决好教育、医疗、养老等关乎民生的大事,藏富于民,使得居民有能力消费、有敢消费的预期,扩大国内有效需求,从而减轻对外需的强烈依赖[9]。

2)约束粗放型生产能力的扩大。改革开放30年来我国充分发挥自己的优势,积极参与国际分工,使产业结构和生产能力获得了极大的提高,逐渐成为了“世界工厂”和“全球提供者”。但我国提供的产品普遍呈现属性低级化、附加值低、技术含量低、生产能耗大等问题,这种生产能力的提高在以技术为特征的经济全球化中不利于我国分工地位的提升,同时也不利于我国经济的有效持续发展。因此,应该从靠投资的粗放型增长向靠技术的内涵型增长转变。

4.2 微观上的建议

4.2.1 出口退税政策与其他政策配合使用

现阶段我国出口萎缩的主要原因之一是国外对我国产品的有效需求减少,而不是出口商品的价格竞争力减弱,因此即使退税率再高也不能很好地解决出口萎缩的状况。出口退税对企业形成的成本支持会被外商的进一步压价所抵消,而且会使得企业只关心出口,而没有足够的动力来促进技术升级和产品的升级。从危机发生以来频繁的政策调整路径来看,表面上是为应对出口的下降,实质上是应对出口下降带来的经济增长乏力和就业不足的问题(此问题的解决通过扩大内需尤其是非政府需求的方法是最有效率的)。因此,我国应该在微调出口退税的同时辅以其他政策(如完善社会保障体系、理顺收入分配机制、财政贴息贷款、技术升级基金支持、就业培训支持等),以弥补出口退税政策的不足,减轻出口退税政策的压力[10]。

4.2.2 适时转变出口退税的实施方式,从按产品属性退税向按生产技术属性退税转变

从经济危机下出口企业的状况来看,企业受影响的原因不尽相同:受危机冲击最大的是一些依靠来料加工和贴牌的出口企业和一些生产低技术含量、低附加值产品的出口企业,而拥有自主知识产权、生产高技术含量和高附加值产品的出口企业受到的冲击相对较小。生产企业的技术升级是应对经济危机和波动最有效的措施,而且我国贸易条件持续恶化的趋势和集约化增长方式的建立也都要求进一步优化产业结构,其根本途径是促进技术的升级与创新。现在的出口退税政策是按照产品属性实施退税的,没有考虑到生产产品的技术环节,因而会使得企业按照惯性以固有的技术去扩大生产,没有动力去进行技术的升级和创新。这种政策实施带来的影响不利于产业结构的优化,应该在生产环节按照技术因素进行税收的优惠或者在出口后按照技术因素进行退税。不可否认,这种思路在实施上不易操作,可能为此支付的成本较多,但良好的制度设计会降低成本,而且其长期收益会远远大于付出的成本。

5 结 语

出口退税作为W TO规则允许的鼓励出口政策对发展中国家而言具有支持出口和调整产业结构的双重任务。作为最大的发展中国家,中国现阶段出口退税政策目标选择应侧重于发挥出口退税对经济增长模式转变和产业结构优化的功能。在应对经济危机对我国出口造成的冲击时,政府在短期内调整出口退税政策是必要的,但过于频繁的调整以及调整方向的逆转也会对经济本身造成不良的影响。因此,应该在明确出口退税政策目标倾向的基础上,对其调整加以约束,适时转变退税方式,并辅以其他配套政策,是我国在“后危机”时代的合理选择。

[1]韩媛媛,高德步.1994年以来出口退税率的过度调整及其原因[J].涉外税务,2010(4):8-12.

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[3]王玲玲.出口退税的国际比较与经验借鉴[J].北方经贸,2008(7):42-43.

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[6]赵书博.进一步完善我国出口退税政策的建议[J].涉外税务,2010(3):34-37.

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[8]杜芸,杨青.对现阶段我国出口退税政策的进一步思考[J].价格理论与实践,2009(11):48-49.

[9]樊琦.出口退税政策与我国出口商品结构优化——基于不同技术程度行业的研究[J].国际贸易问题,2009(11):13-19.

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Target Orientation on Chinese Export Rebates Policy in the Post-crisis Context

LIU Zhiyong
（School of Economics and Management，Jinzhong University，Jinzhong 030060，China）

Based on the analysis of the adjustment paths of export tax rebate policy in different stages of economic development in China and with the requirements of the economic transformation in the current stage，the paper points out that the target orientation on the export tax rebate policy which tended to promote the transformation of the economic grow th mode and optimize the industrial structure in the postcris is has long-term and practical significance for China.And based on the analysis of games on policy demands，it puts forward some ideas and suggestions on how to reduce the pressure brought by the“ irrational”adjustment of the export tax rebate policy on macro-economic and micro-economic aspects：adjusting the target of export tax rebate policy returning to economic transition and structure optimization，expanding the domestic demand to reduce the pressure which is that we needs policy of expanding export in the short time at least，coordinating the export tax rebate policy and other fiscal policy，and transform ing thew ay of tax rebate from according to products attribute to according to technique attribute.

export tax rebate policy；target orientation；post-crisis

F752.50

A

10.3969/j.issn.1673-1646.2012.01.007

1673-1646(2012)01-0032-04

2011-09-28

刘志永(1972-),男,副教授,硕士,从事专业:国际贸易理论与政策、区域经济合作。