推进国库集中支付改革的思考

陈瑞利 孙贵萍 焦永勋

（1.山东黄河河务局 山东 济南 250000；2.山东黄河物资储备中心 山东 济南 250000；3.山东航空股份有限公司财务部 山东 济南 250000）

财政国库集中支付制度是指对财政预算分配、资金使用、资金支付、银行清算，直至资金到达劳务和商品供应者账户全过程的监控制度。国库集中支付涉及到包括工资支出、工程采购支出、物品及服务采购支出等在内的预算内支出和包括未实行财政直接支付的工资支出、购买支出、零星支出等在内的预算外支出。

1 国库集中支付改革的意义

一是增加预算计划性，提高资金使用效率。实行国库集中支付可以使中央预算单位不再向财政预先申请资金，这样一来，各级主管部门无法再截留资金，而各个预算单位也不能违规操作。财政资金在真正向商品、劳务提供者支付前均保留在国库单一账户。这种运作机制，不仅可以增加国库现金余额，使得各级财政部门拥有更多可供调度的资金，还可以为国家降低财政筹资成本，从而有利于国库进行现金运作，为国家实施强有力的宏观调控政策提供了重要的经济基础。

二是规范了基层单位的采购工作。在实行国库集中支付制度以后，中央财政部门可以对基层财政资金的支付进行透明化的监控，可以有效地控制各级部门对财政资金的违规使用。在基层部门采购工作中，尤其是在政府采购工作中，中央财政对其采购资金的使用进行了明确的规定，要求其在申报涉及采购项目的用款计划和支付资金时，必须提供正式的采购审批手续。因此，有效地规范了基层部门的采购工作，有助于对基层财务的有效管理。其次，强化了对基层部门的财务监督。国库集中支付，将基层部门单位的资金全部集中在了统一的账户体系中，各基层单位的账户全部成为了零余额账户。各单位在申请和支付财政资金过程中，要全程受到包括财政部门、国库支付中心、主管部门等在内的管理部门的监控，并且在审批资金下来以后要按照批复的用款计划和额度使用。从而，有效地遏制了基层部门挪用、转移、挤占财政资金现象的发生，保证了财政资金的有效使用，对于加强基层部门的财务管理工作也起到了积极地作用。

三是便于政府对预算资金支付过程进行全程监控，极大地提高了财政资金分配和使用的透明度，提高资金的使用效益和使用效率。一直以来财政管理由于涉及面较广、数据复杂，国家财政部门对各个地方的监督与管理都存在着种种困难，达不到预期的目标。因此，这种情势下采用了国库集中支付方式。有利于财政部门对各个地方资金流动做出及时的监督，还提升了各个地方的财务与资金的管理。事实上使用国库集中支付，并没有改变单位上资金的性质、使用资金与财务管理权限，以及财务的机构等。这种做法是将地方的一切收入上交到国库实施统一的管理，才能够加强财政部门的有效管理与监督。

2 实施过程中存在问题

一是预算编制还难以完全满足集中支付的需要。目前预算编制仍存在项目过粗、事前项目论证不充分等问题,致使执行过程中出现预算单位自行调剂资金、项目资金、混用以及名义上的支出与实际用途不一致的现象。

二是国库集中支付改革后，建立了一系列的集中支付管理制度和办法，但由于集中支付还处于不完善阶段，支付、清算、会计核算等各项制度办法可能不够全面，同时各制度办法之间的衔接也并非完全顺畅，导致集中支付在制度层面存在一定风险。

三是资金使用缺乏事前监督。由于长期以来，对于国库的资金使用管理较为松散，很多资金使用项目在执行之前都没有进行严格的控制，而我国的相关法律也很少涉及事前监督的问题，这导致长期以来我国对于国库资金的使用缺乏必要的事情监督手段，一旦发现问题就已经到了无法挽回或相对较难挽回的情况，这大大影响了资金的使用效率，同时也会造成国家资产的流失和浪费。

四是统收统管受到阻碍。按照国库集中支付实践要求，每一个单位必须将所有的收入上缴到国库，然后国库再根据实际情况作出相应的下拨。这样才方便资金进行统一监管统一使用，可是很多单位并不给予配合，总是寻找各种理由拖延上缴时间，甚至还不上缴，为统收统管带来极大的阻碍力。

3 推进改革的措施

一是提高预算编报水平。基层部门需要在保证预算编制水平的前提下，将预算编制的时间向前提，尽量做到在预算执行的前一年编制完成，并及时确定批复，保证基层财政资金的及时拨付。其次是要转变原来的观念，要紧紧结合自身的实际情况，在编制部门预算中要变“被动式预算”为“主动式预算”，提高预算的能动性和准确性。第三是要准确摸清基层部门的实际情况，按照所设项目支出要求编报支出预算，全面清晰的反应基层部门的经费需求情况和经费安排情况。

二是严格规范各单位预算。提高国库集中支付水平，就必须要从规范各单位的预算入手。只有具备了预算规范化，才能够让资金的预算明明白白。也只有做到这个要求，才能明确各级单位的申请资金与实际使用资金，有目标的对如何实施调整。

三是提高财务人员素养。国库集中支付制度是需要完备的计算机信息网络系统为支撑的，从财政资金的预算申报到资金的实际支付的整个过程是通过计算机网络来实现的，这需要高水平的信息化平台为依托。因此，基层部门在进行财务管理时，不仅需要只具有专业财务知识的人才，还需要既懂财务、政策，又懂信息管理的复合型人才。基层单位需要积极引进高素质的专业人才，同时还要加强财务人员的计算机、网络等现代信息技术知识的学习，不断提高自身的综合素质。

四是财务管理要从以“管钱”为中心转变以“管额度”为中心的管理。以前，财务管理的中心是资金管理，资金在传统的财务管理模式下是通过银行拨付到各预算单位的账户上，而在实行国库集中支付改革后,财政性资金不经过各级单位的账户，账户上是国库账户的额度。因此,在国库集中支付制度下,各预算单位要从以“管钱”为中心到实现“管额度”为中心的转变。

五是尽快推行公务卡管理制度。在各级实行国库集中支付管理的预算单位要相应建立专门的公务卡支持系统，同时配置系统辅助管理和动态监控，构建与公务卡有关的信息维护、财务报销、银行划款和动态监控等业务流程，由预算单位的财务部门负责本单位公务卡的管理与推广工作。预算单位财务部门应当依托公务卡支持系统，认真审核公务卡报销事项。对于批准报销的公务卡消费支出，应当按规定时间，通过财政零余额账户办理向公务卡的资金还款手续。推行公务卡管理，是部门预算管理的一项实质性的重大革新，对进一步深化国库集中支付制度改革，减少现金支付结算，规范预算单位用款支出行为，提高公务支出透明度，加强财政监督，具有十分重要的现实意义。

六是完善稽核规定和内控制度。主管会计要认真审核预算单位的各项支出，对于每一项经济业务的每个环节都要进行稽核，完善稽核规定。比如在财政直接支付业务方面，完善对财政直接支付申请的受理、财政直接支付相关单据的传递过程、对财政授权支付业务的办理过程、对财政授权支付业务相关单据的传递过程、对用款计划下达情况的核对及对表单存档管理等方面进行稽核。对于稽核过程中发现的问题，有关责任人应及时通知本组经办人或相关业务环节的工作人员采取相关措施，并督促和跟踪相关问题的解决和落实，重大问题情况应及时向领导报告。