加强中小城市应急管理体系建设的思考——以连云港市为例

明 磊

（中共连云港市委党校 江苏 连云港 222006）

当前，我国正逐步迈入风险社会，突发公共事件的频发对政府的社会管理能力提出了严峻挑战，迫切需要加强城市应急管理体系建设。连云港市地处江苏省北部，总面积7446平方公里，人口439万，虽为国家首批沿海对外开放城市之一，但仍属苏北经济欠发达地区，在我国中小城市中具有一定代表性。受地理环境和经济社会多重因素叠加影响，连云港市突发事件呈现出多样性、复杂性等特征，现有应急管理体系不能完全满足现实形势的需要。因此，对其应急管理现状进行分析和研究，对提升中小城市危机应对水平具有一定借鉴意义。

1 中小城市应急管理体系现状及存在的问题

1.1 从应急预案体系来看

为使突发事件应对处置的各个环节有章可循，连云港市格外注重应急预案的编制、修订和完善工作，截止2010年底，已制定各类预案11000余件，初步形成了以总体预案为核心，以环境污染等30多个专项预案为重点，以公安等40个部门预案为支撑，以县区、乡镇、重点企业预案为保障的应急预案体系。但整体而言，还有一些不够科学、完善的地方，如大多数预案是由政府相关部门分头制定，缺乏统一的标准和部门间的合作协调；有些预案的制定缺乏科学论证和专家指导，内容简单粗糙，可操作性不强；基层预案体系建设中存在着照搬照抄他人，没有结合自身实际情况编制预案的情形。

1.2 从应急管理体制来看

为提升应急管理的效能，连云港市成立了由市长任主任的应急管理委员会，市政府办公室作为其办事机构下设市应急管理办公室（简称“应急办”），承担应急委员会的日常工作。此外，防汛抗旱、护林防火等市专项指挥机构得到进一步加强，县、区政府部门设立了应急办并配备了专职人员，乡、村组织及企事业单位基本上落实了应急管理责任人，全市“分类管理、分级负责、条块结合、属地为主”的应急管理体制初步形成。然而，实践中也暴露出一些问题，例如市应急办级别设置低（副处级），在履行综合协调职责时，由于缺乏决策和资源整合等权力，常常“心有余而力不足”。而以部门为主的应急管理机构各“条块分割”现象严重，设备、信息不能共享。基层应急管理仍比较薄弱，一些县、区应急管理办事机构尚未健全，存在人员兼职多、职责不明确、经费保障不足等现象。

1.3 从应急队伍建设来看

连云港市陆续成立了治安特警、防汛抢险、核应急救援和传染病防治等专业队伍，基本上形成了以驻军、武警为突击力量，以海上搜救、医疗救护等专业队伍为基本力量，以企事业专兼职队伍为辅助力量的应急救援队伍体系。但从当前形势来看，人员整体素质较为欠缺。一方面，应急管理人才储备少，缺乏综合型、复合型、高技能型的专门人才；另一方面，救援队伍应急知识与技能的教育和培训不多，实战演练少、经验积累不够。作为辅助救援力量的企事业单位在自身应急队伍建设方面积极性不高、落实不到位的情况比较普遍。

1.4 从应急管理运行机制来看

近年来，连云港市不仅在气象、水情、治安监控、安全监管、疫情监测等多个领域，初步实现了监测预警的动态性和超前性，还在县、乡、村三级设立灾害信息员、建立风险隐患数据库，进一步健全了信息网络。然而，少数地方仍存在迟报、漏报、瞒报信息情况，信息“倒流”时有发生，给政府工作带来被动。此外，预警信息的研判中，也存在着科技手段运用和专家参与不足等问题。风险评估、应急联动等重要制度一定程度上存在空转现象。应急管理中社会力量薄弱、志愿化社会参与机制缺失、社会动员能力不高的问题较为突出。

1.5 从应急保障体系来看

应急保障既包括物资、资金、信息技术等硬性资源保障，又包括法律法规、人力、政策制度等软性资源保障，是软硬配套相结合的综合性应急资源管理。[1]“十一五”期间，连云港市陆续建立了应急物资储备制度和应急资金拨付制度，大力加强应急避难场所、紧急疏散通道建设。全市已建成应急避难场所10个，总面积114万平方米，可容纳50万人临时居住。但与经济发达地区相比，应急保障水平总体不高，应急物资储备体系尚不完善，物质储备网络没有建立起来，全市突发事件应急物资保障预案也尚未出台。

2 中小城市公共危机应急管理体系的构建

2.1 以强化基层为重点，加强应急组织体系建设，提高指挥决策能力

基层是事故和问题的多发点、是源头，预防和妥善处置突发公共事件，重点在基层，难点也在基层。因此，应急管理的重心应当下移，要从政策法规、资金投入、教育培训、装备配备等方面给予倾斜，打牢应急管理的基础。要健全基层应急管理网络，乡镇政府、街道办事处、村（居）委会、社区等基层组织都要将应急管理纳入自治管理的重要内容，落实责任人。通过各级行政区域内应急管理工作联席会议等常态工作机制，实现资源、信息、技术的共享和物资、装备、应急队伍的统一调配。

2.2 以高效实用为标准，加强应急预案体系建设，提高科学管理能力

一要提高预案编制覆盖面。重点加强针对社会影响较大的突发事件的应急预案编制工作，加强各部门间应急预案的衔接；二要增强预案的针对性、操作性和实用性，细化应急操作流程，确保预案内容科学实用；三要加强预案演练和评估。相关单位要经常通过桌面推演与实战演练等方式检验预案、磨合机制、锻炼队伍；四要加强预案的动态管理。各单位应根据情况变化，结合突发事件应对工作经验教训或演练情况，及时修订完善预案。

2.3 以培训演练为抓手，加强应急队伍体系建设，提高应急救援能力

第一，要不断提高应急救援队伍综合素质。一方面，要通过邀请专家及经验丰富的一线应急人员集中讲授和现场培训等形式，开展相关应急知识、专业技能培训，提高应急救援队伍的业务素质。[2]另一方面，要有针对性地开展以公安消防、危化品救援、水上搜救、海上溢油、核与辐射卫生应急为主题的技战术训练，提升队伍实战水平。第二，要加强应急专家队伍建设。积极组织专家开展专业咨询、分析研判、隐患排查和形势评估，鼓励专家参与应急科技理论研究攻关，形成专家参与的常态机制。第三，大力发展应急志愿者队伍。通过完善志愿者管理体制、制定志愿者抚恤基金等激励保障政策，构建应急志愿者服务的长效机制。

2.4 以信息网络为平台，加强监测监管体系建设，提高预警研判能力

一是加强情报信息网络建设。通过在街道、社区等基层单位设置信息直报员和直报点，构建起“覆盖全社会、动静结合、公秘结合”的情报信息网络。二是完善监测预警网络。健全专业监测和社会监测相结合的监测体系，建立覆盖全市的主要灾害实时监测预警系统，提升防汛防旱、地质灾害、海洋灾害、森林火灾等自然灾害监测预警预报水平。三是加强风险隐患排查。开展重大危险源普查辨识和登记建档工作，统一重大危险源监管和监测预警标准，建立重大不明传染性疾病等基本信息数据库。四是建立突发事件评估分析制度。定期汇总应急管理工作情况，加强对典型案例的分析研究，为今后工作提供借鉴。

2.5 以加大投入为保障，加强综合保障体系建设，提高应急协同能力

一要健全长效规范的应急保障资金投入和拨付制度，把应急管理的资金纳入政府预算，建立应对突发事件的专项基金，通过社会保险等方式扩大资金供给，进一步完善政府、企业、社会相结合的应急保障资金投入机制，开辟多元化筹资渠道。二要推进应急物资储备体系建设。扎实开展应急资源普查工作，建立应急物资信息数据库，统筹规划应急物资储备种类和布局，建立政府储备与社会储备、实物储备与能力储备、集中储备与分散储备相结合的多层次储备体系。三要加强应急管理的科技研发和信息化建设。政府应组织力量开发一些先进适用的应急管理技术，不断提升应急管理科技含量。四是以多元参与为目标，不断提高社会动员能力。可以通过开设应急管理网站、制作应急宣传读物或影像作品、开设应急防灾课程、组织应急演练等形式，不断增强公众安全意识。同时，要逐步完善应急征用补偿、社会捐赠、表彰奖励等制度，搭建社会参与平台。

［1］刘霞，严晓，周微.我国应急保障建设的现状、问题与对策[J].经济体制改革，2010（3）：10-12.

［2］赵润民.加强救援队伍建设提高应急处置能力[N].2版.咸阳日报，2010-11-1.