宁夏统筹城乡居民养老保险制度研究

杨 琳

（中卫市社会保险事业管理局，宁夏 中卫 755000）

宁夏统筹城乡居民养老保险试点工作是在自治区统筹城乡居民养老保险领导小组的统一领导下，由各试点县（市、区）按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则，坚持“六统一”要求，并结合当地养老保险工作实际，在充分调研、测算分析、反复论证的基础上，制定了统筹城乡居民养老保险试点实施方案，报经自治区统筹城乡居民养老保险领导小组批准后同步实施。这是继城镇职工养老保险、新型农村养老保险工作后又一重大惠民政策，实现了社会养老保险制度全覆盖，使广大城乡居民人人老有所养的愿望在制度上最终完成。但是，与新的养老保险制度建立相伴随的问题也显现出来了，这些问题都急待研究解决。

1 运行情况

2008年，宁夏各市县按照统一要求分别开展了村干部养老保险。2009年10月，自治区按照国务院的部署，首先在平罗县、贺兰县、盐池县三县启动实施了新型农村社会养老保险（简称“新农保”）试点。通过制度创新，实现了新农保与老农保制度的衔接，将村干部养老制度纳入新农保，制定了农村计划生育奖励制度，对农村重度残疾人和低保人员等参保缴费困难家庭实施全部或部分财政补贴政策。2010年10月，在首批试点县的基础上，积极争取国家支持，加大推进力度，采用“国家级试点、自治区和地市级三级试点”实现了新农保制度的全区覆盖。2011年，宁夏出台统筹城乡居民社会养老保险制度（简称“居保”），将城镇居民养老保险与新型农村社会养老保险制度合并实施，消除了城乡居民养老保险制度上的差别。截至2011年底，全区统筹城乡居民社会养老保险参保188.6万人，参保率83%；有34.7万名60周岁以上符合条件的城乡老人领取了养老金。

2 主要特征

宁夏居保将以前所有未参加城镇职工养老保险的城乡居民纳入参保范围，有效避免了养老保险制度的“碎片化”，减少了制度“并轨”与“整合”的环节，降低了转制成本，实现了所有城乡居民在养老保险方面享有同等的国民待遇，有利于实现社会公平正义，推进基本公共服务均等化。

（1）从低水平起步，筹资和待遇标准与经济发展及各方面承受能力相适应，为今后逐步提高标准留出空间；个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权力与义务相对应，既体现公平普惠，又体现个人和家庭的责任；政府主导和居民自愿相结合，通过利益驱动和宣传动员来引导农民积极参保。

（2）增加缴费档次，鼓励参保居民选择较高档次，引导参保居民长时间缴费。参保人根据自身经济状况自主选择缴费。缴费档次有100元～1 000元、1 500元、2 000元等12个缴费档次，使得参保人选择缴费空间增大，既适合低收入居民的承受能力，又满足高缴费愿望参保人员。财政对应12个缴费档次给予30元～120元、160元、200元补贴。这样做既有利于调动广大农民参保的积极性，也体现了党委、政府对参保缴费工作的大力支持。缴费15年以上的，每增加一年，达到领取养老金条件时，增发两元以上基础养老金。

（3）建立特殊人群补贴机制，对重度残疾人、低保家庭等特殊困难群体给予全额或部分补贴。对已参加村干部养老保险的在职村干部和新任职村干部，继续按照村干部缴费补贴标准参加居保。对城乡计划生育独生子女户、两女户和“少生快富”户参加居保缴费实行奖励补贴，在补贴的基础上，政府再按适当标准给予奖励补贴。试点市县根据国家扶持政策，并结合本地区的实际，研究制定了一些补贴政策。例如，中卫市沙坡头区少生快富纯女户，在奖励缴费补贴的基础上再奖励300元。银川市为参保居民被评为全国劳模、自治区劳模、银川市劳模的，由银川市财政分别补助每人每年960元、720元、480元。这些地方政策有力地促进了国家扶持政策的贯彻落实，体现了各试点市县对辖内特殊参保群众的政策支持。

（4）参保者年满60周岁及以上者，每月可以领取养老金，同时建立自然增长机制，根据经济和社会发展情况，每年适度提高养老金标准。目前，居保养老金由基础养老金和个人账户养老金构成，基础养老金发放标准从2012年1月起由以前每人每月55元调增到每人每月70元。对参保并领取养老金的参保人身故者，政府向其生前指定的受益人或法定继承人一次性支付丧葬补助费840元，其个人缴费部分由其合法继承人继承。一些试点市县也结合本地财政情况，适当增加了享受待遇参保人员的基础养老金发放标准。银川市从2012年5月起，在自治区规定的城乡居民社会养老保险基础养老金标准（每人每月70元）的基础上，为符合享受城乡居民基础养老金待遇条件的人员，每人每月增加基础养老金25元，增加后每人每月发放95元。石嘴山市、中宁县从2012年7月起，将城乡居民养老保险基础养老金标准调整为每人每月100元。

3 工作启示

3.1 强化政府的主导地位

从城乡居民养老保险制度实践经验看，充分发挥政府的主导作用是这一制度得以顺利实施的关键。具体来讲，政府在城乡居民养老保险制度建设中的作用主要有以下4个：①制度的科学设计。政府一定要依据我国经济社会发展情况、历史文化传统和城乡居民的需求来设计基本养老保险制度。②财政的大力支持。基础养老金的发放、对居民缴费给予的财政补贴都需要政府财政的大力支持，而且政府要根据经济发展和物价变动等情况，适时调整财政支持的标准。③完善保障措施。城乡居民养老保险制度的实施是一项系统工程，需要制定一系列配套措施以提供制度保障。主要的配套措施涉及基本养老保险实施细则的制定、经办体制的建设、信息管理平台建设、金融网点的建设等诸多方面。④通过政府积极引导，广大城乡居民更容易接受，更有利于新的社会保险制度的推进。当然，过多的政府干预不利于建立健全社会保险机制，更容易产生依赖性，毕竟社会保险不仅仅依靠于财政买单，应逐步发挥社会保障自身的保障功能，使其能够健康有序地良性循环下去，这样才能实现社会保险试点工作的真正目的。但在统筹城乡居民养老保险工作中，政府的主导地位不能丢，否则很容易走上老农保的道路。

3.2 高度重视制度之间的衔接与转换

随着参保居民劳动关系、社会角色的变化，使得参保居民在各社会养老保险制度间、各地区间的流动成为必然，如何使参保居民在各养老保险制度间自由转移与衔接，也是个难题。在实施城乡居民养老保险制度中，有一些与其他社会养老保险之间的接续处理办法，如城乡居民养老保险与城镇企业职工基本养老保险之间的转移和接续；被征地农民、老村干部、乡村医务工作者等特殊群体参加社会养老保险是否可以得到政府补偿；城乡居民养老保险与低保、计划生育家庭奖励扶助制度、社会优抚制度之间的配套衔接等。为推进城乡社会保障统筹发展，应维护制度的公平公正，最大限度地保护底层群体利益。对比而言，居民具有负担能力的，选择职工基本养老保险显然更加划算，但在同一时期的两个不同制度面前，同样是城镇居民，两个制度间的差异较大。究其原因，主要是两大制度较大的模式差异、缴费差异和待遇差异，使得参保人尤其是困难群体在不同制度间选择时，权益难以得到准确保障。城乡居民养老保险制度实施中暴露出来的这些问题，都需要我们尽快研究出城乡居民养老保险与其他社会养老保险以及社会救助制度之间的衔接转换制度。基于以上分析，笔者认为，城乡居民养老保险、职工养老保险和社会优抚制度不能互不关心，独立发展，应相互比较，借鉴发展，从而实现制度融合。

3.3 妥善处理公平与效率的关系

建立城乡养老保险制度有利于实现城乡居民基本公共服务的均等化，这主要体现了我国社会养老保险制度追求的公平目标。然而在实现制度公平的同时，还要在制度的管理及运行中努力提高其效率，在缴费标准的设计以及对参保缴费给予的财政补贴方面要尽量做到设计科学。例如：按2 000元档次缴费15年，缴费额达到33 000元，到龄每月养老待遇为307元/月，按100元档次缴费15年，缴费额为1 950元，到龄每月养老待遇为84元/月，高档次和低档次缴费额比值是17∶1，而高档次和低档次待遇额比值不到4∶1。再例如，缴费15年以上的，每增加1年，达到领取养老金条件时，每月加发5元基础养老金，试想15年后，每多缴费1年，每月多发5元钱，怎能激励更多的中青年积极参保和有经济能力的人选择高标准来长时间参保缴费呢？

3.4 分级负责的财政补贴使城乡居民社会养老保险制度管理统一、责任共担

国家政策规定，最低基础养老金由中央财政转移支付，地方财政对参保人缴费给予补贴，责任基本明确。这也给地方政府增加社会保障投入留有余地，在国家最低基础养老金标准的基础上，提高待遇水平，主动承担地方政府责任。相较职工基本养老保险中央财政兜底模式，城乡居民社会养老保险明确的财政分担政策更有利于政策的整体统一，更有利于培养地方的投入意识，形成中央与地方责任共担机制。

3.5 积极鼓励引导年轻居民参保

年轻居民参保积极性不高，出于3点原因：①现在机关事业单位职工暂没有纳入到养老保险范围，年轻居民更愿意通过努力进入机关事业单位工作，不用参保缴费就能享受财政养老制度，而且养老保险待遇更高；②统筹城乡居民养老保险与其他社会养老保险待遇差别较大，且两种养老保险制度间暂无有效的转移接续制度，年轻居民寄希望于参加待遇较高的社会养老保险；③长期以来，居民受现实主义思想的影响，比较注重眼前既得利益，对缴费即可以享受的医疗保险更容易接受，而对缴费几十年后才能享受到待遇的养老保险不够关注或尚存疑虑。因有以上思想存在，使得这些年轻居民不愿参保缴费，或等待观望，所以应引导年轻居民积极参保缴费，不能只寄希望于居民养老保险制度就能解决，而是需要方方面面的配套政策和积极参保的舆论氛围，给参保居民，尤其是年轻居民较高的心理预期。

3.6 居民养老保障待遇相对较低

城镇职工养老保险缴费15年，缴费3.4万，待遇是每月500元，而居民养老保险同样缴费15年，缴费3.3万，待遇每月仅为307元，每月待遇差达到193元。目前，城乡居民社会养老保险覆盖的恰恰是负担能力较低的弱势群体。尽管参加同一种养老保险制度有统一基础养老金标准，也维护了自身的制度公平，但与职工基本养老保险待遇相比，其基础养老金水平的合理性存在缺陷，这也使得居保养老待遇只能对居民养老起到一定的作用，而无法真正实现社会保险待遇的公平合理。

4 对策建议

4.1 调整待遇设计，建立养老待遇长期增长机制

将缴费年限和缴费金额与基础养老金提高挂钩，针对不同的缴费年限，按一定的标准加发基本养老金，鼓励参保人员及早参保和长期缴费，这一点可以借鉴城镇职工养老保险的成功经验。适时提高基础养老金标准，使待遇水平逐步达到或接近城镇企业职工养老保险待遇水平，真正实现城乡统筹协调发展。建立城乡居民社会养老保险统筹基金，为城乡居民社会养老保险待遇增长提供支撑。

4.2 出台衔接办法，解决制度衔接障碍

完善城乡居民社会养老保险制度，实现制度之间的顺畅衔接。研究各项制度对接办法，细化各项养老保障制度的衔接与转换，制定具体可操作的实施细则，解决城乡居民社会养老保险与其他社会养老保险的衔接障碍，消除参保人员的顾虑。

4.3 加大财政支持，确保长效资金保障

财政对城乡居民社会养老保险档案管理经费给予适当的支持，对今后年度工作的开展建立长效的经费保障机制，对村级社保服务站建设提供资金支持，实现保障服务全覆盖，保证必要的办公设施、设备、网络建设和协办员报酬，以确保此项工作开展的工作经费。

总之，随着城乡老年人口比重的增加，城乡居民社会养老制度有待进一步完善，在科学发展观思路的指引下，通过进一步规范，真正实现均衡享受养老保险待遇的目标，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。