公路工程监理行业存在的问题及建议

杜孟芸，郑 熙

1.重庆市公路工程质量检测中心，重庆 400060

2.重庆高速公路集团有限公司，重庆 400060

1 目前公路工程建设监理行业的现状和存在的主要问题

1.1 监理人员素质较低，人员结构不合理

随着国内近几年交通建设的飞速发展，对参建的从业人员需求量增长迅速，目前公路工程行业监理人员素质问题日益凸显，监理人员素质不能完全满足业主和项目建设的需要。调查发现，有74.66%的受访者认为人员素质问题是监理行业最为突出的问题，所占比例最高。具体问题如下:

1）人员结构不稳定。个别监理公司多数监理人员为临时聘用。这些临时聘用人员一部分是以前从事施工、设计的退休人员，这部分人员虽然具备一定的公路工程专业技术经验，但是缺乏对具体监理业务的学习和操作经验，对施工现场的掌控能力不足；一部分是在外地从事过监理行业但是由于本企业经济效益等问题而临时就职于其他监理单位。监理企业本企业自有职工所占比例过少，特别是高职称、高资质人员外聘居多。相对于本企业固定职工，这个群体的集体归属感不强，短期行为明显，导致人员结构存在不稳定因素。这些情况监理人员流动性特别大，经常是监理人员在一个项目做完了再到另一个监理企业去就业，“打一枪换一个地方”，增加了监理人员管理的难度；

2）年龄结构不合理。年轻监理人员多，老年监理人员数量居中，中年监理人员少，年富力强、经验丰富的中年骨干力量缺乏。这种年龄结构是不合理的。对于一个监理企业来说，两头小，中间大的“橄榄型”的人员结构最为合理，目前看来仍有一定差距；

3）专业教育和技术资质水平较低。监理行业作为一种技术咨询行业，对工作专业技术要求较高，而目前我国现场监理人员的专业学历水平还不高。据不完全统计，交通监理行业中本科以上的人员比例仅占29.2%，尚不足三分之一，专科学历的占56.2%，但其中大多数是通过函授、电大教育等再教育方式取得的，真正全日制毕业的很少。同时专业的匹配情况也不理想，所学专业与交通建设监理工作不完全对口的占到了40%；

4）监理人员素养仍不够高。监理形象的塑造有赖于监理人员的素养。这方面的欠缺主要有:一是部分监理人员持假证从业，在调研过程中，我们发现少量监理人员的监理资格证书或学历证书存在一定可疑性。二是监理人员还有不辞而别的现象，这个问题是监理行业存在的老问题，反映了监理人员对于监理合同严肃性的一种漠视，只要有一家监理企业的工资高一点，或项目业主的奖励多一点，立马走人。三是廉洁自律的行业形象还未完全树立，有些监理人员自律意识不强违反廉政规定的情况时有发生。

2 监理履约情况及工作质量的问题

1）监理市场存在监理转包、分包、挂靠以及出租、出借资质等违规现象。部分监理企业中标后，将中标的监理业务分包或个人承包，造成监理合同履行不力；

2）现场监理机构不健全（机电、交安等后续工程的现场监理此方面问题尤为突出），人员配置不足，投标承诺人员不能到位，监理人员变更频繁；

3）只是重视施工阶段的监理管理，在施工准备期和施工缺陷责任期、保修期内的监理工作重视不够。重施工期，轻责任期；

4）监理资料签认存在较多问题，包括代签、补签以及不具备监理资格证人员签认重要隐蔽工程等问题；

5）监理程序仍欠规范,使监理规范实施细则等管理办法流于形式。主要表现在质量、安全、环保监理程序不到位。

2 问题原因分析

2.1 体制环境原因

工程监理制实行至今已有20余年，起初涉及监理行业的大多为交通科研院所、设计院等国有单位，参加监理工作的监理人员初始也是由工作调剂、派遣以及企业分流人员组成，所以监理行业一开始的企业定位、人才配置都是处于被动地位，造成监理行业的先天不足。另外因为监理单位不需要拥有大量的固定资产和流动资金,在强制监理的制度下，随着交通建设的飞速发展，各类国有、民营监理公司大量涌现，监理人才捉襟见肘，加之近几年来监理人员资格考试制度未能理顺，持证人员不多，难免出现东拼西凑、临时聘用、证件挂靠等现象。这也导致了过度竞争、不规范运作等情况，良好的监理市场秩序难以维持。

2.2 业主的需求不明确

监理的地位和作用并没有严格按照监理规范进行实施，而监理职责往往取决于业主和行业的需求，不同的项目或者不同的管理业主对监理的需求并不一致，没有一个明确的界定，导致监理单位职责不固定，定位不准确。主要体现在建设单位对监理单位不放心，授权模糊，不愿把监理职责全部委托给监理，仅仅把监理作为其履行法定义务的需要，而不是出于工程建设的需要。调查中有35.8%受访者认为业主与监理的分工不明、职责不清。在具体工作上，建设单位有意或无意的越权代管行为，不仅制约了监理职责的正常履行，更使得监理权威难以树立，没有建立起明确的法律地位。并且建设单位对监理的管理不能调动监理人员的积极性，认为监理管得好是应该的，管得不好却有责任，造成奖罚不明。

2.3 监理取费较低

通过调研发现，34.8%的受访者认为监理取费较低，导致监理企业无法全面履行监理义务，事实上监理实际服务质量与要求有一定差距一方面，由于监理企业数量的不断增加，特别是民营监理企业的不断涌入，监理市场的竞争越来越激烈，必然引发价格竞争。在这种行业环境下，监理企业运行成本和合理利润已不能保证，自然就不能吸引优秀的监理人才，进而影响现场监理履约和服务的质量，同时也就不能获得业主建设单位和社会的认可，影响社会对监理的认识，造成了监理和业主的“双损”。

另一方面，由于目前项目建设难度加大，不可预见因素较多，工期延后的现象比较普遍，而部分业主对于监理人员在开工令签发之前或合同期满后延长部分的监理服务不予计费，这也直接削减了监理费用。监理取费直接影响了建立单位履约的情况和对项目监理管理的效果。调查发现，34.8%的受访者认为监理取费较低，超过40%的受访者认为监理人员个人的报酬较低，工资待遇不合理。相同层次的管理人员收入水平明显低于公路建设其他从业单位标准，严重影响了监理企业对于高素质人才的引进和留用，使人员不稳定，反过来就造成监理履约不力，而且严重了监理工作质量，最终使监理行业形象不佳，由此造成了恶性循环。

2.4 业主、监理、承包人诚信基础缺失

目前整个社会都有一种诚信缺失的危机，而建设行业也不例外。建设各方因为各自的利益，或多或少存在互相不信任、诚信缺失的现象。监理单位的诚信缺失表现在人员证件造假、监理工作资料造假、工程计量、试验数据造假等方面。人员资历、证件造假造成监理人员素质、资格不符合要求；资料和工程数据造假导致监理工作质量的下降。监理单位的诚信缺失加剧了业主、承包人等的不信任，因此业主会有意削减监理在工程管理上的权利，进而造成监理地位和地位的不确定。

2.5 监理单位自身管理原因

目前大部分监理企业忙于开拓业务，过分注重监理项目的中标数量和监理合同额，企业自身缺乏正确的发展理念，只注重眼前利益，不认真思考如何提升企业自身素质，在企业管理、人才建设、业务素质、品牌经营方面重视不够。为了承接业务进行低价不正当竞争，然后在费用的限制下只能通过聘用廉价的、素质不高的监理人员以降低成本，从而导致监理服务水平的降低。另外大部分监理企业缺乏一整套有效的管理手段，各项规章制度形同虚设，企业对项目监理机构的管理不能真正落实，项目监理机构对施工现场的管理无法到位，以致监理服务很难得到行业的认可，从而吸引不了高端人才，留不住业务骨干，形不成一支有技术、有能力、有核心竞争力的团队。

监理企业内部管理不善。一是监理企业对驻地监理办的管理存在两个极端，要不就是转包、承包或所谓内部经济责任制，监理企业不管不问，只管收取管理费。要不就是统得过死，总监理工程师根本没有财权、人事权，“职、权、利”的不统一，导致总监理工程师很难正常管理。二是监理人员外聘比例较高，一般占到企业员工的70%以上，部分监理企业对外聘人员未进行岗前培训，人员招来后，直接送工地现场。而且，平时疏于管理，对其过问少，也不进行岗位培训和思想教育。导致外聘监理人员事业心、责任心不强，人员调换率高、流动频繁。三是对怎样留住监理人员方面缺乏科学管理，集中表现在对聘用人员采取的管理手段上，罚款、扣压的多，表扬、奖励的少，不符合行为管理科学的基本原理。

3 建议

3.1 建立行业诚信体系

目前，作为项目建设的各主体单位业主、监理、承包人之间的信任基础相对薄弱，业主与监理之间缺乏充分的尊重和信任，业主劳神费力地动用大量资源，采取人盯人的措施，去介入监理和承包人的管理工作，这样即浪费资源，又扰乱了各自的职责和权利界限。要想正本清源，必须让各方回归到各自的位置，规范各方的行为，并正确履行职责和行使权利。

重庆市交委在这方面作出了有益的尝试，他们分级制定了市场信用管理办法和细则、从业单位信用评价实施细则、从业单位主要岗位人员信用管理办法，将市场、单位、人员均纳入到信用体系中，并有机地结合在一起，特别是针对业主、监理、承包人的项目主要岗位人员信用管理办法，对人员资质、责任分解、个人从业卡、考核内容、扣分权重、档案管理及奖罚措施等方面都提出了具体要求，从试运行的情况看，引起从业单位及人员极大的反响，因为这将成为个人从业经历的信用档案，对今后的从业发展有至关重要的作用。

也只有在各自规范行为、认真合同履约，才能建立相互的信任基础，同时也才能界定各自的职责界限，所谓的齐抓共管是认识层面上的，而不是具体事务，否则就会变成群殴事件，职责不明。同时建立参建各方矛盾协调、反映利益诉求的平台和机制，更好地服务各方，约束各方行为。

3.2 完善制度

1）加强招标及履约管理

根据业主需求和建设管理模式的选取，制定适应的招标文件，选择对应的监理人员，给予相应的监理费用。对于监理工作而言，监理单位投入的主要是人力资源，人员素质的高低、经验的多少决定了监理工作的质量。超过56%的人认为应以技术标为前提，得分高者（前三名），再评商务标，标价低着中标。建议根据业主的需求提高技术评审得分所占的比例，改变招标办法，将监理工作大纲、人员配置、总监及主要监理人员业绩等作为选择监理单位的首要条件，同时明确监理费用支付应与工作绩效挂钩，例如与一次抽检合格率挂钩。建立服务内容、服务人员定取费，工作质量定支付的机制。

2）推行总监负责制

大力推行总监负责制，推行总监负责制的目的是通过业主的授权，确立总监在项目管理中的法律地位，同时也明确了业主对监理的需求；监理公司对总监的推荐和选拔，供业主选择，也是监理公司对业主负责的表现；突出总监在项目管理和总监办内部管理中的作用，同时建立对总监的业绩考核体系，并将总监业绩与监理公司业绩挂钩，这样可以使总监的责权利统一，更好地行使自己的职责，更加规范和有效地工作。

3.3 提高人员素质

目前建筑领域各方面的人才相对不足，尤其是监理单位因各方面的原因难以留住高素质的人员，使得大量资质和能力不足的人员混迹于行业中且流动性较大。而监理单位人员的配置情况，很大程度上决定了监理工作的效果。建议将执业资格与业绩评价相结合，特别对总监，应建立总监人才库，进行连续的考核，进行总监分级，建立专监、总监晋级考核机制，规定对应级别的总监、专监的最低取费标准，并在交通运输部的平台上公布，供业主单位选择。

监理公司应加强对监理人员的培训，增加监理人员对有关工程建设和监理方面的法律、法规、合同和职责掌握程度，树立良好的职业道德，并注重对监理人员高度责任心与团队协作精神的培养。培养一支既有精湛的专业水平又有丰富的工程建设实践经验的高素质监理队伍。人员注册及业绩评价与监理公司的年审挂钩，建立监理公司资质可升可降，人员资质可升可降机制，形成公司与人员荣辱与共的良好氛围，逐步提升监理工作质量和监理形象。

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