政府公共项目决策绩效问题研究

彭海霞

（宁夏财政投资评审中心 宁夏 银川 750001）

0 引言

近年来， 随着我国政府积极财政政策的实施以及中央政府为应对金融危机， 扩内需、 保增长而出台的四万亿投资计划，使得我国的公共投资规模不断扩大。公共投资无疑会对社会经济发展有重要的促进作用。但是，在公共投资中孳生的腐败现象颇令各国政府头疼，也是社会公众十分关注的问题。

1 公共项目决策绩效及其影响因素

1.1 决策目的对决策绩效的影响

政府作为公共项目的决策主体， 在进行公共项目决策时，必然要体现政府的价值观或发展观。 是以民生为本，追求全面、协调、可持续发展，还是GDP 崇拜，追求所谓“政绩”和“形象”。 从一开始就决定了决策的实践效果会如何。 除个别决策是受科技水平和认识能力的限制外, 多数决策失误都是根源于决策者目的动机的扭曲，及缺少匡正这种扭曲的有效机制。 政府作为公共项目的决策者，是社会利益的代表，其决策行为的价值取向理所应当是公共利益最大化，同时兼顾政府的政治利益。 因此，判断公共项目决策绩效的标准之一是，所采纳的方案是否有利于增进公共利益。

1.2 决策程序对决策绩效的影响

科学的决策程序， 能够有效地匡正扭曲的决策目的，从而最大限度地保证决策的合理性。 许多重大的决策，可能决策者的目的动机无可厚非，但由于程序上的缺陷，使监督制约形同虚设，还是造成了严重的失误。 公共项目决策不是决策者理性行为的选择过程，而是一个政治过程，是各种利益集团相互冲突、相互斗争的过程，最终形成的方案是各种利益集团博弈达成的一种均衡。 各利益集团参与决策，公平博弈也是科学决策程序的基本要求。 因此，社会公众在公共项目决策过程中的参与程度也是衡量决策绩效的一个指标。

1.3 决策方法对决策绩效的影响

决策的技术方法与决策绩效也有密切关系。 科学合理的决策方法可以保证得到较为科学的决策方案，提高决策方案的实施效果。 但是，公共项目的决策既有经济效率的内容，又有道德领域的内容，如公平、健康、安全、生命、环保等。 道德领域的内容在很多情况下是很难用货币形式予以量化的，而很多公共项目的建设又以道德领域的内容为主要目标，这就使得公共项目在评价方法选择上存在一定的困难。 另外，由于公共项目的公共性， 对其绩效评价是一个集体选择过程，每个个体对公共项目有不同的利益诉求，也很难得到大家偏好一致的总体利益诉求，虽然国外有些学者发明了条件价值法调查社会公众对公共项目产品的支付意愿，然后按照一定的统计方法计算总体支付意愿，但是由于消费者的理性无知及偏好显示障碍，这种方法的应用也遭到了很多批评。 根据机制设计理论的观点，设计一种能够让社会公众显示其对公共品真实偏好的机制，在实现社会公众满意度方面也许比决策方法的选择更有效。

1.4 决策效率与决策绩效

相对于决策的实践效果, 决策过程的效率也是决策绩效的重要内容。 为了100 万的项目而耗费50 万去做规划，显然谈不上决策绩效；所谓“议而不决”、“贻误时机”等，都表明决策过程的效率低下。但是从决策绩效的总体看,决策过程的效率毕竟是第二位的，只能在保证决策的实践效果具有正向价值的前提下追求决策过程的效率，否则就是本末倒置。 许多“形象工程”项目决策速度之快、效率之高和效果之差、损失之大同样令人咋舌。

2 决策绩效的判别标准

2.1 决策程序科学、民主、高效

科学的公共决策程序一般要经过六个阶段： 发现问题、确定目标、设计方案、分析评价、方案优选、实施方案。 尤其是前两个阶段，在公共项目决策前，要充分了解民众需求，发现公共需求存在的问题，针对问题提出建设目标，才能使项目建设更好地满足公共需求；民主的决策程序首先是决策过程公开，让社会公众监督。 其次要充分收集民意，不断完善建设方案；高效的决策程序是指决策的时间不要拖的过久，尽可能降低决策成本。

2.2 决策所选择的方案目标合理、成本节约、功能适用

决策方案的目标是否合理主要体现在确定目标的程序上，是否收集了民意，是否对公众需求进行了科学的分析；成本节约是指公共项目的建设规模是否合理， 在既定建设规模下，投资成本是否最低。成本节约可以用绩效评价标准中的经济性原则来检验。功能适用是指公共工程实体所具有的使用功能是否与项目运营单位的要求相一致，以便业主单位在项目建成后能够利用该工程更好地为社会公众服务。功能适用与否直接影响着项目的效果，因此，可以在结果绩效中考虑该指标。

3 决策方案经济性评价指标及评价方法

3.1 建设规模的合理性

3.1.1 评价项目资源和原材料供应情况是否与建设规模相适应。 项目建设规模的确定应以提供的资源或原材料数量为基础。 当自然资源或原材料供应不足时，项目建设规模应适当压缩。 如部分地方争取国债项目时，各种文件、计算和证明显示资源供应充足， 而实际资源条件达不到项目设计要求，结果是项目建成后无法满负荷运营。

3.1.2 项目规模是否与协作单位及配套设施相符。 项目的运行往往需要相关协作单位和配套设施的配合， 如动力供应、交通运输、能源等。 如果建设规模过大会因配套设施的制约而闲置生产能力，产生浪费资源；建设规模过小会导致协作配套的效能得不到充分发挥。 如污水处理项目，因配套管网建设没有同步跟上，会使城市污水未纳入收集系统而直接污染地表水系。

3.1.3 项目规模是否适应使用者需求状况。 项目的建设是为了满足使用者的某些需求，因此，在确定建设规模时，需要认真分析项目使用者的需求。 如部分机场项目，随着区域交通网络建设的快速发展，非中心城市的客流和运行成本已不经济，不再适合建设大中型民用机场。

3.1.4 评价项目规模的经济效益性。 经济效益是确定项目规模的关键因素，以技术经济论证项目建设规模时，应确保项目的建设处于合理经济规模或最佳经济规模，避免出现亏损规模或最小经济规模。 如粮库项目达到一定的仓容能力，才能有效降低单位粮食储存成本和经营成本。

3.2 土地利用率

土地资源是一种稀缺资源，建设项目应该在满足项目功能需求的基础上，尽可能节约用地。 土地利用效率的高低可以通过土地利用率来反映。 土地利用系数越高，说明经济性绩效越好。 因为土地利用系数涉及项目特性及安全问题，无法设定统一的标准，因此，只将土地利用系数作为一个辅助绩效指标。

4 结束语

总之，公共项目是公共部门为提供公共品或公共服务而进行的公共设施建设活动。 由于公共项目的公共性及垄断性，公共项目建设领域绩效问题比较严重。 在倡导科学发展观及构建和谐社会的今天，构建科学合理的公共项目绩效评价体系，为公共项目绩效评价实践提供理论依据，可以促进公共项目建设管理水平的提高，增强社会公众满意度。

［1］刘旭涛.政府绩效管理:制度、战略与方法[M].北京:机械工业出版社,2003.

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