破解建设用地指标难题的对策

姜 丽

敦化市国土资源局，吉林敦化 133700

1 科学修编土地利用总体规划

目前国家已布置开展新一轮土地利用总体规划修编，全市一定要抓住这次难得的机遇，遵循布局集中，产业集聚、用地集约的原则，科学修编好市县两级土地利用总体规划。通过编制和实施新一轮土地利用总体规划，引导工业向开发区、工业园区和产业聚集区集中、人口向城镇集中，进一步优化土地利用结构和布局。首先要结合城市总体规划，解决好城镇发展空间和工为园区布局问题；其次要调整好基本农田保护区布局，将规划期内确定的建设用地区内的基本农田调整为一般耕地；第三要协调好相关规划的关系。摸清项目底数，如在规划期内要发展什么产业，上哪些项目，改善哪些基础设施，都要计划周全，不然将来再调整规划的难度相当大。总之，科学修编好新一轮土地利用总体规划，将为下一步的建设用地审批创造良好条件。

2 大力实施土地置换

在符合土地利用总体规划的前提下，遵循农用地总量不减少，建设用地总量不增加的原则，通过“易主”、“易位”、“易权”、“易用”，利用已批未用建设用地或者已批建设用地进行复垦后与拟占用的农用地进行置换，可有效缓解建设用地指标紧张的状况。建议各市、县政府进一步加大力度，加强原有废弃建设用地的复垦整理工作，争取获得更多的建设用地置换指标，减轻新增建设用地计划指标的压力。

3 积极开展城乡建设用地增减挂钩工作

从全国来讲，开展城乡建设用地增减挂钩工作是今后解决建设用地指标不足最有效的措施，也是消除城乡二元结构，缩小城乡差别的有效途径。具体讲，就是在耕地总最不减少，建设用地规模不扩大的原则下，通过农村村庄土地整理，减少农村居民点建设用地，用于增加城镇建设用地，解决城镇建设用地指标不足的问题。建议各地结合新农村建设，合理布局规划，大力复垦整理原有农村居民点建设用地，复垦整理出的耕地，可直接用于增加城镇建设用地指标。这样做，既可争取一定额度的城镇建设用地批标，又可大力推进新农村建设，可谓“一举两得”。

4 积极争取国家和省重点建设项目

按现行土地利用计划管理体制，国家重点建设项目用地使用国家土地利用计划指标，省级重点建设项目用地使用省级预留土地利用计划指标，其余指标才根据各地情况切块下达给各市（地）、县。在这种情况下，争取国家和省重点建设项目是争取建设用地指标的有效途径。根据以往情况，各地上报需求建设用地的项目虽然很多，但能达到报批建设用地条件的项目却很少，尤其达到申报国家和省重点建设项目的更少。建议各地和有关部门进一步加大重点项目的谋划力度，做好相关工作（如项目立项、环评、规划等手续），争取本地更多的项目纳入国家和省重点建设项目，使用国家和省预留指标，减少挤占省级下达各市（地）、县级指标的额度。

5 挖掘存量建设用地潜力

建设用地包括新增建设用地和存量建设用地，新增建设用地指从农民集体新征收的土地转为建设用地，存量建设用地指原来已经变为建设用地的土地（包括集体建设用地和国有建设用地），各地不要把上项目占用新增建设用地作为唯一途径，而应眼睛向内，充分挖掘存量建设用地，如破产企业原使用的划拨土地，淘汰落后产能腾出的原有建设用地、学区布局调整腾出的原有学校用地、乡镇机构合并改革腾出的原有乡镇政府和驻乡镇其他单位使用的土地，部队精简整编后腾出的原有营房建设用地、供地后两年未利用的闲置土地等。对这些土地各地要加大盘活力度，充分利用。对这些土地有很多政策可以利用，如可以不占用农用地转用指标，可以不缴新增建设用地有偿使用费、耕地占用税、耕地开垦费等。而且如果是国有闲置土地处置权在市县人民政府，不用报省级以上人民政府审批。即使是集体建设用地，也不用农用地转用指标并减少有关税费，仅需报省以上人民政府办理征收手续。充分利用好存量土地既可节省土地取得成本又合法合规地减少办事环节。

6 积极推进节约集约用地

严格执行国土资源部颁布的《工业项目建设用地控制指标（试行）》。工业项目投资强度和容积率不得低于国家规定的分行业控制指标，工业项目的建筑系数不得低于30%，工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总面积的7%，对适合多层标准厂房生产的工业项目，应进入多层标准厂房。鼓励企业利用存量土地就地增资扩能，实行“零”地招商。凡工业用地在符合规划、不改变用途的前提下，企业在现有厂区内翻建、扩建厂房的可免收城市基础设施配套费，提高土地利用率和容积率的不再增收土地价款。其他建设项目也要严格执行国家建设用地定额标准，严禁建设项目在用地上宽打宽用，浪费有限的建设用地指标。努力拓展城市发展空间。按照节约集约用地的要求，科学规划城市空间布局，合理开发利用城市地上和地下空间。在符合城市规划的前提下，鼓励城市向空中发展，提高建筑高度和容积率，建设高层商业、办公及住宅楼。新建、改建大型商场和住宅小区，在满足车辆集散要求的前提下，最大限度地开发利用地下空间。

7 积极引导建设项目充分使用未利用地

要大力鼓励建设项目使用未利用土地。通过以往国家下达的新增建设用地计划指标情况看，新增建设占用未利用地的指标所占比例很大，充分利用好这部分指标可有效解决建设用地指标不足的问题。同时建设项目使用未利用地可大大减少土地取得成本，如土地补偿费用低，没有耕地占用税、耕地开垦费等。以承德市双桥区为例，征用未利用地与征用耕地相比，每亩地仅耕地占用税和耕地开垦费两项就可节约3万元左右。建议各地积极开展未利用地适宜性评价，做好未利用地开发规划，在保护生态环境的前提下，将适宜开发建设的未利用地，优先开发为建设用地，积极引导建设项目在符合选址要求的情况下能占用未利用地的尽量占用未利用地。在符合规划的前提下，加强城镇村周边低丘缓坡土地的开发利用，拓展城乡建设用地空间。

8 加大政府土地储备力度

加强土地收购储备工作是增强政府宏观调控能力，为建设项目提供用地保障的有效手段，同时可以有效解决新上项目办理征地手续时间环节过长的问题。建议市县政府高度重视土地储备工作，在力支持土地储备机构依照国家《土地储备管理办法》规定的范围及程序，采取多种途径、多种方式收回、收购需盘活的国有土地及依法转征的集体土地纳入政府储备，并通过前期开发，实行“净地”出让，实现政府对土地一级市场的高度垄断和盘活存量土地资产，进一步增强政府的土地调控能力。

[1]马永坤.城乡建设用地增减挂钩机制的经济学分析.西南财经大学，2011.

[2]郑财贵.城乡建设用地协调互动研究.西南大学，2007.