河津市征地补偿标准研究

梁 皓

（山西农业大学资源环境学院，山西 晋中 030801）

1 引言

近年来，随着社会经济的不断发展和城镇化水平的提高，各地区对建设用地的需求呈现出了迅猛发展的趋势。为了解决城市发展用地问题，各级政府在综合平衡各方利益的前提下，积极开展了土地征收工作。但是，由于我国土地征收制度体系的不健全和我国经济发展水平的不平衡，导致在征地过程中矛盾频发，群众上访数量大幅增加，严重影响了社会的稳定和经济的发展。据调查，农民上访事件中四成是由于土地征收引起的，而隐藏在这一现象背后的一个现实问题就是征地补偿标准偏低。如何使补偿标准既能维护农民的合法权益又能体现被征土地的实际价值，不仅是当前也是今后征地补偿标准研究领域的一个重点。

2 河津市当前补偿标准测算方法及其可行性分析

2.1 河津市当前补偿标准测算方法

当前，河津市的征地补偿标准主要是通过年产值倍数法确定的，现行制定的标准年产值倍数法可以追溯到建国初期。1953年12月5日，国家出台了《政务院关于国家建设征用土地办法》，其中规定：“妥善安置被征地者才能举办项目，土地补偿费以最近2～5年产量的宗旨为标准；如有公用地可以调剂，则调剂土地不给农民迁移补偿费。”1958年，为了推进国家的工业化建设，修改了《国家建设征用土地办法》，由原来的3～5年产量总值降至2～4年的农业总产值，并鼓励集体农民无偿“献地”。1982年第二次修订的《国家建设征用土地办法》明确了征地补偿费的范围。其中，征地补偿费为耕地年产值的3～6倍；安置补助标准为2～3倍，每公顷耕地的安置补助费不得超过年产值的10倍，两项不得超过年产值的20倍。1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》对征地补偿标准做了详细概述：征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6～10倍；安置补助费标准为该耕地被征收前3年平均年产值的4～6倍，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。征用土地补偿标准采用年产值倍数法测算即被征收“该耕地”的前3年平均年产值乘以法定补偿倍数确定[1]。

至此，年产值倍数法初步形成，在发展过程中年产值倍数法虽然有所变动，但大都是在此法基础上的小修小补。

2.2 年产值倍数法主要缺陷分析

年产值倍数起源于计划经济时代，与当前日益发展的市场经济背景严重不符，其局限性主要体现在以下几个方面：

2.2.1 征地补偿范围过于狭窄

随着社会的不断发展和产权体系的不断完善，从土地补偿费、安置补偿费、地上附着物补偿费、青苗补助费的角度出发，考虑征地补偿标准已不能满足市场经济发展的客观要求。从国外实践来看，大多数国家在进行征地补偿时往往都是以被征地的市场价值为前提，进行补充修订的，而且在补偿范围上不仅考虑了被征地者的直接经济损失，而且考虑了征地行为发生后产生的社会影响、生态影响以及由此造成的相关间接损失[2-3]。

2.2.2 征地补偿标准过低

征地补偿标准过低又体现在以下几个方面：

（1）与今后生活所需相比，征地标准过低。从山西省制定的征地补偿标准的情况看，河津市土地补偿和安置补助费平均标准为78 615元/人(不含青苗和地上附着物补偿)，仅相当于2009年当地城镇居民可支配收入的4.8倍。按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持10年左右的生活；按目前城镇居民人均消费支出计算，也仅能维持8年多的生活。

（2）与农地30年土地承包期相比，征地补偿费偏低。据数据显示，2000—2009年河津市农民人均年纯收入为5 260元，按土地承包期30年计算，其预期收益约为157 800元。而根据征地补偿安置办法，土地补偿和安置补助费最高标准为78 615元/人，相对于土地预期收益而言，征地补偿标准偏低。

（3）与土地征用后土地使用者所得相比，征地补偿标准偏低。以房地产开发为例，房地产开发商所获得收益要远远高于26 042.9元/hm2的最高标准，从农民的角度来看，两者之间的巨额差异显然损害了农民的利益。

2.2.3 在产值和倍数的确定上随意性很大

以河津市城市规划区为例，河津市城市规划区统一年产值标准为1 001.65元/hm2，如果土地补偿费和安置补偿费都以最低倍数为标准，通过计算得到的补偿价格为10 016.5元/hm2，根据最高倍数测算的补偿价格为30 049.5元/hm2。政府在制定补偿标准时，每公顷地可浮动的范围达29 900元，很难体现征地补偿的公平性。通过以上分析可知，将年产值倍数法运用到河津市征地补偿价格制定上有一定的局限性。

3 当前几种主要征地补偿价格测算方法可行性分析

为了使河津市征地补偿价格更合理、更能体现被征土地的真实价值，以下将对当前的几种主要测算方法进行分析，探讨其在测算河津市征地补偿价格时的可行性。

3.1 意愿调查法

意愿调查法是在假想市场状况下，试图用调查技术直接通过受访居民的回答引导出环境物品等非市场财物的价值[4]。征地补偿价格测算的过程中不仅要考虑被征土地的经济价值，还应该考虑到其他非经济价值，如情感损失、生态价值、存在价值和遗赠价值等，这些价值很难通过数学方法求得，通过意愿调查的方法来得到被征地者期望的征地补偿费，正好可以弥补现行征地补偿标准制定中某些指标无法直接测算的缺陷。为了验证意愿调查法的可行性，笔者在了解河津市基本状况的前提下，对具有典型性的16个村，190多位村民进行走访调查。

3.1.1 受访村民基本概况

调查人口年龄结构概况：9%的受访村民年龄在20～29岁之间，23%的受访村民年龄在30～39之间，30%的受访者年龄在40～49岁之间，9%的受访村民年龄在50～59岁之间，16%的受访村民年龄在60岁以上。

调查人口文化程度概况：13%的受访村民属于小学及以下文化程度，45%的受访村民属于初中文化程度，37%的受访村民属于高中或中专文化程度，5%的受访村民属于大专及大专以上文化程度。

3.1.2 受访村民意愿调查基本状况

在对征地补偿方式意愿调查中，有111位村民选择住房补偿方式，占样本总数的58%；82位村民选择现金补偿方式，占样本总数的42%。

在对住房补偿意愿的调查中，19%的村民希望的补偿额度小于100m2/户，65%的村民希望的补偿额度在100～150m2/户之间，24%的村民希望的补偿额度在150～200m2/户之间，1%的村民希望的补偿额度大于200m2/户。

在对现金补偿意愿的调查中，23%的村民对补偿额度没有明确数值，9%的村民期望现金补偿额区间为5～10万元/户，23%的村民期望现金补偿额区间为10～15万元/户，23%的村民期望现金补偿额大于15万元/户。

（1）从问卷调查结果的统计分析上我们可以看出，村民在补偿方式和补偿额度的选择上差异很大。这种差异性的原因有以下两点：从农民自身角度看，农民的个体特征对征地受偿意愿起着基础性的作用，主要表现为年龄、受教育程度、受培训程度等。从土地经济的角度看，区域的土地自然条件和经济状况条件的差异性、土地经营方式上的差异性、土地的生产潜力和用途转用后增值状况的差异性等都是这种差异性形成的原因。

（2）基于意愿调查的征地补偿标准的制定往往很难消除主观因素的影响。从意愿调查的数据来源上看，主要是在被征地者的主观判断基础上，并通过排除不合理的补偿要求而得到的。对于被征地者而言，由于知识构成和认知水平的差异性，使其很难准确判断被征地的综合价值；对于政策制定者和决策者而言，其本身也有一定的局限性，而且补偿费是与自身利益密切相关的，他们也不可能从社会公平的角度出发，用科学的方法来计算出合理的征地标准。

根据以上分析，如果单纯将意愿调查法运用到河津市征地补偿标准的测算中显然不合理，但是，此法在测算过程中考虑了被征地者的意愿。所以，此法可以为征地补偿标准制定的合理化提供参考。

3.2 征地区片价测算方法

所谓区片综合地价是指在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内，依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素划分征地区片，并根据征地区片的条件分别评估确定的区片农用地平均征地价格。其测算流程大致如下：

（1）划分区片基本单元并选取影响因素。划分区片单元主要以土地年产值、土地类别、土地供需状况、土地区位、人均耕地面积等因素为划分依据,在此基础上，对这些因素进行评价，并结合实际情况，选取特尔菲法、因素成对比较法或层次分析法确定影响因素的权重。

（2）评价因素确定后，在对基本单元情况分析的基础上逐一对各因素进行赋分，并计算基本单元总分值。基本单元总分值等于该基本单元各因素所赋分值加权之和。

（3）以单元总分值为依据，辅助地理信息系统手段进行区片划分。

山区情况较为特殊，因此在进行桥型选择时，要充分考虑其安全性、实用性及经济性。首先要了解其桥型是否稳定且持久，同时了解其是否具备相应的强度和刚度，尽量确保桥梁在遭受地震、泥石流等自然灾害的侵袭后仍能继续使用。其次选择桥型要因地制宜，选出来的桥型要能够满足当地的地势要求，也要便于后期的维护和保修。最后要注意桥梁的美观度，使其与当地的自然环境相协调。

（4）在征地区片划分的基础上，采用科学的测算方法对征用土地的价格进行估计。通常用于测算区片地价的方法社会保障价格法、地价折中法、土地预期收益还原法、地价构成法、征地案例比较法等。

通过以了解征地区片价测算方法的原理和已开展地区的实施情况看，征地区片价测算方法所得的补偿标准更能反映被征地的综合价值。从这点来看，将征地区片价测算方法运用到河津市的补偿标准测算中有其合理性。但是，同年产值倍数法一样，征地区片价格仅仅以当前用途为基准，没有充分考虑到征地后用途转变的增值收益。同时，区片价格在测算过程中始终从静态角度进行测算，没有考虑到被征土地在法定年限内存在的预期收益。从这点来看，区片价测算方法又有其缺陷性。

根据以上分析，在对区片价测算法进行合理补充的基础上，可以将其运用到河津市征地补偿标准的测算中。

3.3 社会保障价格法

《农用地估价规程》（TD/T1006—2003）认为，征地价格主要包括农地质量价格和农地社会保障价格两部分。其中，质量价格由被征农地质量决定，而社会保障价格是指农民失去土地后，为获得基本生活保障、接受教育、再就业培训等应得到的补偿。

3.3.1 社会保障价格法的主要测算因子

从估价规程的定义上看，运用社会保障价格法测算征地补偿价格是基于土地对于农民的重要性考虑的。土地对于农民的重要性主要有：①土地为农民的基本生活提供保障。②土地可以固定部分农村劳动力。③土地可以为农民提供养老保障。农民一旦失去土地，以上的一系列权益都会随之消失，因此，从这些重要性中抽象出的因子也成了社会保障价格主要的测算对象。

3.3.2 社会保障价格法的可行性分析

（1）从社会保障价格法的实施情况来看，应用社会保障价格法必须满足以下条件：客观上，农地确实能够给农民提供某种效用，这种效用的价值可准确估算，并能以货币形式表达。然而，从社会发展状况来看，这些条件正在发生变化。

一般来说，土地所提供的保障效用往往通过土地使用价值和收益能力来体现，而当前土地资源数量的减少和土地收益的不确定性恰恰影响了土地的这种保障效用。文章通过对河津市1993—2009年耕地数量的统计发现，河津市经历了3次耕地面积的流失：1993—1996年耕地减少了840.18 hm2，1997—2003年减少12049.95 hm2，2007—2009年耕地减少了1820.39hm2。短期内由于资金、物质、劳动力的投入变动很少，因此，土地资源的生活保障负担越来越重。此外，土地产权的不明晰以及土地权利的不稳定也增加了土地收益的不确定性。

（2）从现行政策来看，社会保障价格法与现代社会保障实践发生的新变化不相适应。近年来，国家已经初步建立了以最低生活保障、养老保险和医疗保险制度为核心的农村社会保障体系。虽然，长期以来农地一直承担着生活保障重任，但是，随着国家农村社会保障体系的进一步完善，这种保障作用会相应降低，社会保障价格测算法面临挑战。

（3）从测算依据和手段上看，社会保障价格法用成本法间接测算征地补偿价格，而没有以被征地的市场价格为核心，这点是社会保障价格法最主要的弊端。

根据以上分析，在河津市征地补偿中采纳这种算法显然不太合理。

4 关于河津市征地补偿标准制定的合理化建议

从以上方法来看，这些方法有利有弊，而且各自从不同的角度提出了制定征地补偿标准方法，在河津市征地补偿标准的测定中可以综合运用这些方法中的优点。为此，笔者提出了以下几点合理化建议：

（1）在考虑补偿范围时，首先，考虑土地本身因征地造成的损失外，其次，也要考虑残地价值和对相邻地块的价值影响，还要考虑把土地征收后农民面临的就业、生存、社会保障等所需的相关费用作为补偿价格的一部分，最后，还要考虑征地后开发建设项目造成的外部不经济性，使最终确定的征地补偿价格更全面、更科学、更具体。

（2）要把被征地的市场价格作为征地标准的一个重要基础，在测算时，不仅要考虑被征地当前的最高和最佳利用用途，还要将未来可能产生的收益进行还原，作为其市场价格的一个重要组成部分，以此来修正现行补偿测算方法过于静态的缺点。

（3）在确定被征地市场价格后，还要通过意愿调查法了解农民的补偿期望值，将其作为一种补充。但是这种方法随意性太强，因此，可将年产值倍数法测得的征地补偿标准作为一种参考值用于意愿调查法的测算中，以判断农民期望值的合理性程度。

（4）区片价格测算法因其在测算标准时综合考虑因素相对全面合理，可以用这种方法测算河津市征地补偿价格。在使用这种方法计算时，可以将农用地功能测算法引入区片价格测算法中，使补偿标准更合理。

5 结束语

不足之处主要有以下几点：

（1）征地补偿的全局性问题，本文仅仅是针对补偿标准计算方法和补偿内容进行研究，在实际处理中，除了涉及补偿标准的测算，还涉及到通过何种途径将补偿款分配，不同补偿方式下的具体操作，这都是值得探讨和研究的。

（2）从研究方法看，本研究既有理论分析，也有实证分析。虽然提出了一些见解，但是就研究过程看，由于资料数据的限制，使得分析精度和深度受到一定影响。

[1] 张易，李资华.征地补偿研究评述.城市建设理论研究，2011（29）.

[2] 王秀兰.世界部分国家(地区)征地补偿理论分析与借鉴.生态经济，2007（10）.

[3] 金晓云.论征地补偿范围、补偿标准及测算方法.农机化研究，2008（2）.

[4] 陈和午.土地征用补偿制度的国际比较及借鉴.世界农业，2004（08）.

[5] 王瑞雪.关于社会保障价格法若干理论问题思考.调研世界，2008（11）.