基层党内民主建设现状分析和路径探讨

吴少华

（中共屏南县委党校 福建屏南 352300）

“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用”［1］，从民主制度和民主实践的发展规律看，最基础的一环在基层。党的十七届四中全会提出，要“以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主”。党内基层民主建设是党内民主建设的基础，也是党内民主建设的突破口，党内基层民主的充分发展，有利于激发基层党组织活力，形成有序政治参与，培育民主的政治生态。

一、当前基层党内民主发展现状

改革开放以来,随着社会主义民主政治的发展，基层党内民主建设出现了好的发展趋势,党员参与党内事务管理已成为许多党组织建设的突出特点。但不可否认的是，农村基层党内民主发展过程中仍存在一些不可忽视，需要加以完善、改进和解决的问题。

1.认识不到位，民主意识淡薄。有相当部分的基层党员普遍缺乏民主意识和民主观念，对宪法和党章赋予的权利行使不充分，习惯于“拥护”和“服从”，自觉维护自身权利的意识不强；有的党员对党内政治生活缺乏热情，持无所谓态度，即使发现党内违反民主集中制原则的现象也听之任之，熟视无睹；有的虽有不满，但碍于人情或出于自我保护意识，也是“事不关已高高挂起”，党员权利虚化。另一方面，有的基层党员干部思想也存在误区，害怕群众民主的思想，错误地认为一搞民主选举和村务公开，会容易出乱子，不利于对农民的管理和教育，不利于农村的稳定，因而不敢坚持民主。

2.氛围不浓厚，民主透明度低。不少基层党组织尚未把党内民主建设提到党的组织原则的高度予以重视和加强。在发扬党内民主的问题上，往往是集中讲得多，民主讲得少。有的领导干部对党员的意见和建议不理不睬，对党员的要求和呼声不闻不问，对党员的个人选择意愿进行干预，党员的正当需求被忽视，民主集中制变成了个人决定制，没有形成良好的民主氛围。不少基层党员对党内的情况不甚了解，也很少有机会参与党内的事务管理，尤其是极少参加党内决策。即使在党内选举过程中，也经常过分强调组织意图，党员的选举权未得到充分的自主伸张。

3.制度不健全，权利保障不足。党员的权力是否得到保障，决定党内民主发展的程度，决定着党员对党内民主的态度，也决定着党员对党内事务的参与程度。但在实际操作过程中，党员的民主权利还是没有得到有效的保障。一是有的制度建设不够配套。有些制度只有定性的规定，没有定量的要求，缺乏具体的实施细则；有些制度过于粗糙、简单，缺乏必要的程序性规定，存在着原则要求和具体细则脱节的情况，造成“有制难依”的结果。二是有的制度设计不够周延。比如，党的民主集中制是我们党重要的组织制度，然而对于违反党的民主集中制原则，仅在《中国共产党纪律处分条例》中有一条原则性的处理规定，对于责任认定、责任边界、处理办法、执行主体的相关规定均不详尽。

4.程序不规范，民主执行不力。哈贝马斯说：“民主就象一个旋转的陀螺，重要的是旋转的过程。”程序是实现党内民主的基本载体，实体法规范的民主权利必须在程序法规范的框架内运行才能实现。但是，我们党内实体性规范甚多，程序性规范极少。这也是我们党内民主得不到应有保障与发挥的症结之一。现实中，未经民主程序，领导直接拍板的有之；不按规范、不按程序操作的有之；甚至在必经的程序中，也有人进行技术处理草草了事。所谓“上有政策，下有对策”，民主在执行过程中偏离轨道，落实情况不尽人意。

二、影响基层党内民主建设的主要原因

基层党内民主建设不是一个孤立的体系,其发展程度受到文化观念、制度体系、党员干部思想政治素质等诸多因素的影响和制约。

1.中国传统文化负面因素的影响。我国历经两千年的封建社会，其所形成的思想意识、道德观念、处世方法对人们的影响根深蒂固。邓小平指出：“旧中国给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统比较少。”中国传统文化中基于血缘纽带的宗法伦理，强调的是“君君臣臣父父子子”的等级观念和权力观念，因此，对于普通百姓来说毫无权利可言，唯有绝对的服从，而这种“服从”，反过来必然导致对普通民众权利和法律规则的视而不见。所以在这种权力本位的社会结构中，人的个体主体意识丧失，权利意识、平等观念匮乏，未能形成追求正义、公平、权利、自由的行为模式。虽然现在封建制度已推翻，社会主义制度已建立，但封建残余思想却未能彻底根除，臣民观念、等级观念、权力观念以及封建家长制作风仍有一定的市场，尤其在落后地区影响更甚。

2.党员自身教育水平限制。“民主社会需要相当广泛的政治参与，而这一政治参与首先是建立在社会成员对政治的一定水平的认知水平基础之上的。”［2］公民的受教育程度高低与公民政治参与存在密切关系，公民的素质与民主进程息息相关。一般来说，受教育程度高的公民较易接受新生事物，并对社会中发生的各种经济社会事务形成自己一定的政治见解，进而有可能参加各种政治活动或讨论。与此相反，受教育程度较低的人，他们的政治认知和这一认识结构下所表现出的政治参与的不足使他们不能很好地利用现存政治系统进行利益表达或诉求。而现实的情况是，农村党员普遍年龄偏大，文化程度偏低。以山区县屏南为例，据县委组织部统计，全县农村党员4597人，初中及以下3659人占79.6%，35岁以上占84.3%，其中60岁以上 1274人占27.7%。这样的党员结构，必然造成农村党员整体素质水平偏低，对新事物、新知识的接受程度慢，民主参与意识很难形成。

3.传统教育用人理念的制约。长期以来，我们重视组织建设，强调党员的集体归属和组织纪律，党员很大程度上是作为党的建设的客体来对待的。在党员教育中，往往强调履行义务多，强调行使民主权利少；对加强组织纪律性要求多，对增强民主意识、发扬民主作风要求少；在考察了解党员的思想政治素质时，往往只注重党员是否服从组织、遵守纪律，而忽视对党员民主意识、民主作风的考察；在提拔使用干部时，往往只看重“听话”“服从”的，而对善于独立思考、敢于对党组织和领导干部进行监督，敢提意见的党员则心存顾虑，不敢重用。这影响了党员正确全面地进行党性锻炼，使得一些党员安于自我保护，不懂得党员既有接受管理和监督的义务，又有参与管理和监督的权利，对党内重大问题不善于进行独立思考，不会或不敢行使自己的民主权利。

4.现行体制和监督机制的不足。随着多年来的发展实践，我们虽然已经形成了一套较为完整的党内基层民主建设的法规和制度，使党内基层民主建设向好的方向发展。然而，这个制度体系还带有一定的局限性，公平合理科学畅通的竞争机制尚未形成。而另一方面，现有的监督机制还不完善，作为党的主要监督机构的党的纪律检查委员会的监督职能还有待于充分发挥。

三、加强和完善基层党内民主的路径

推进基层党内民主是一项复杂的系统工程，需要从基层实际出发，重点突破，整体推进。

1.加强教育实践，建立民主意识的培育机制。党员民主素质的提高是发展党内民主的重要前提，是发展党内民主尤其是基层党组织民主的内在动力。加强基层党内民主，需要对广大党员进行党内民主教育，健全民主意识养成机制，引导基层党员干部增强民主意识，唯有如此，才能激发基层党内活力，活跃基层党内生活，形成平等融洽、生动活泼、畅所欲言、团结和谐的党内民主氛围。一要加强对党员民主文化素质的培养和对政治知识和业务技能的培养，增强党员群众在政治生活中的参与能力。党员掌握的科学文化知识越多，民主素质就越高，就越能改变传统的思想观念和习惯，也能意识到自我的价值和尊严。要根据基层实际制定党员学习教育制度，使学习长期化、规范化、制度化。要把党内民主教育作为党员经常性教育的重要内容，创新培训理念，改进培训方法，通过党课，专题培训，党员电化教育等形式，有针对性地对党员进行民主知识的教育，促进基层党员民主价值导向的形成，不断增强广大党员的平等意识、权利意识、责任意识，使广大基层党员对党内民主的认识更加深刻、把握更加全面、运用更加自如。二是要给基层党员搭建参与党内民主的平台，强化基层党员的民主意识。实践是最好的老师，提高基层党员的民主意识，离不开党内民主实践的的关键环节，要通过党内基层民主丰富多彩的实践活动，学与干相互促进，不断提高广大党员的民主意识和民主素质。

2.尊重党员主体地位，健全民主权利的保障机制。党的十七大首次明确提出了尊重党员的主体地位，这不仅是对党建理论的一项重大创新，也是我们党执政理念的进一步丰富和完善。党员的主体地位是通过党员民主权利的行使和保障来体现的，没有党员民主权利的切实行使和保障，党内民主就会成为无源之水，无本之木。党员民主权利，是党的章程和法规所确定的党员在党内事务和活动中的利益和权力。根据《中国共产党章程》和《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党党内监督条例（试行）》等文件的规定，概括起来党员的民主权利主要有18个，即：知情权、参与权、管理权、培训权、建议权、批评权、监督权、表决权、选举权、被选举权、控告权、申诉权、辩护权、作证权、请求权、保留意见权、检举或揭发权、罢免或撤换权。在农村基层，由于主客观原因的影响，农村基层党员的主体地位并没有完全得到体现。所以，要尊重农村基层党员的主体地位，须以保障农村基层党员的民主权利作为根本，充分发挥农村基层党员在党内生活中的主体作用。要保障党员的主体地位和维护党员的民主权利为核心，以维护党员的知情权、参与权、选举权、监督权为重点，切实维护党员的民主权利。知情权是保障基层党员民主权利的基础和前提，参与权是保障基层党员民主权利的具体体现和基本要求，选举权是保障基层党员民主权利的核心，监督权是基层党员进行党内民主监督的前提和保障。以“四权”为抓手，健全民主权利的保障机制，党员的主体地位才能在党内民主生活中得到充分体现。

3.注重制度建设，完善党内民主配套机制。制度是规范社会成员政治行为最有权威的力量，是发展党内民主的重点所在。要在党内建立有效的利益表达和参与管理的机制，努力使党员行使民主权利制度化、规范化和程序化。一要健全党务公开制度。列宁说过：“没有公开性而来谈民主制是很可笑的。”知情是参与和监督的前提,推进基层党内民主，首先要保证党员的知情权，而落实党员知情权最直接、最具体、最有效的途径，就是推行党务公开。要完善公开制度，确保公开时间及时、到位，做到事前、事中、事后全过程公开，充分体现党务公开的经常性、动态性和及时性。突出公开重点，确保公开内容全面、具体，凡是群众关心的党内热点问题、容易出现以权谋私、滋生腐败、引发不公正现象的事项，只要不涉及党内秘密，都应最大限度地进行公开。拓宽公开渠道，规范公开程序，真正落实党员的知情权。二要改革党内民主选举制度。党内民主选举，是党内民主的重要方面，改革党内民主选举制度是落实党员民主权利的重要途径。要以改革党内选举制度为根本，不断扩大党员在党内行使选举权的范围，提供行使选举权的平台。规范“双推直选”“两推一选”等新的党内选举程序，突出体现选举人的意志；把完善党内基层选举制度，作为保障党员民主权利的重要举措，改革候选人提名制度，改进候选人介绍方式，有计划、有步骤地扩大直选范围，确保选举结果让组织、党员和群众满意。三要完善意见表达制度。“为了贯彻民主制，极重要的问题以及那些同群众本身的一定行动有直接关系的问题，不仅必须用选派代表的方式，而且必须用向全体党员征求意见的方式来决定”［3］。在多元利益群体并存、党员社会身份复杂化的时代，充分重视来自不同社会背景的党员意见，共同讨论，共同思考，有助于整合党内意志，防止党员由于社会身份的变化和社会地位的差异而导致对党产生疏离感。要坚持党内重大决策征求意见制度，推行重大问题票决制和征求意见制度，让党员充分发表意见和建议，使党员意愿得以充分表达和体现。四要创新党内民主监督制度。应认真贯彻《党员权利保障条例》，建立健全党员监督制度，合理拓宽党员检举、揭发、控告等渠道，增强党员监督的成效，积极引导党员参与党内事务、强化党内监督。应创新党员广泛参与监督的载体，尤其应在维护党员的知情权、参与权方面创新方法、拓展渠道，只有使广大党员知晓党内情况、参与党内活动，才能充分发挥党员的监督作用，真把党员的监督权落到实处。○

［1］江泽民论加强和改进执政党建设（专题摘编）［M］.北京:中央文献出版社、研究出版社,2005.

［2］高洪涛.政治文化论［M］.北京：中国广播电视出版社，1990：173.

［3］侯少文.党内民主是党的生命［J］.前线杂志,2003（8），19.

［4］列宁全集（第 14 卷）［M］.北京：人民出版社，1988.