论社会管理体制创新的科学性问题

□ 方立新 姚利红

本期专题/社会管理创新

论社会管理体制创新的科学性问题

□ 方立新 姚利红

社会管理体制创新已经成为当今及今后一个时期里，我们国家党和政府工作的重要内容，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的体制范式正在成为人们的共识。然而，社会管理面对的是千千万万的民众，耗费着数以亿计的国家财富，关涉千家万户日常生活的幸福与安康；管理方式的转变与革新，更涉及到制度的变革，理念的更新，以及公共权力与利益格局的变换与重构。因此，需要认真总结我国包括经济体制改革在内的各领域改革的成败得失，将改革的热情与严谨的科学态度很好地结合起来，走出一条目标清晰，方法科学，功效显著的社会管理改革之路。据此，我们认为，我国的社会管理体制创新，在科学性方面需要把握以下几点。

一、以社会管理的规律和现代化特征作为创新前提和突破口

同经济管理一样，社会管理也有自身的规律和特征。如果忽视了这一点，社会管理的目标很难达到，社会管理体制的改革也将困难重重。探索社会管理的规律和特征是社会管理体制创新的前提和突破口。在我国，社会管理是全新的研究领域，虽然在改革开放前也有社会管理，但当时的社会管理只是政府行政管理的一个分支而己。随着改革开放的不断深入，尤其是社会主义市场经济的全面确立，社会领域逐渐与政治、市场领域分离，成为独立的生活空间，社会管理的内涵和外延都发生了极大的改变，这就要求我们重新探索现代社会管理理论，构建适应我国现代化社会建设的社会管理基本制度框架。因此，社会管理体制创新首先必须厘清社会管理的规律，重点把握社会管理的现代化特征。

当前我国的社会管理存在着社会转型期的规律和特征，具体表现为多元性、复杂性、互动性和系统性。

（一）多元性。多元性是指社会管理主体、社会管理客体与社会管理目标的多元性。社会管理主体的多元性是指社会管理的参加者不仅包括各级政府、还包括社会中介组织、其他社会组织，以及公民个人。以政府为中心的社会管理是建立在传统的政治结构与文化的基础之上。随着政治文明的演进，虽然党和政府在整个社会管理体系中的领导作用有所增强，但是现在政府职能需要逐步地从社会的相关领域中退出，这就需要各种社会组织与个人发挥其应有的作用，这也解释了社会管理主体的多元化是社会发展的内在要求这一内涵。社会的和谐发展与进步是社会管理的目标。诚然，管理要面对一个虽然它把每个人的幸福作为自己的最高目标，但最终是否有能力改变与此目标相违背的客观现实的问题。如果要避免目标的偏离，不能只是简单的要求社会秩序的稳定，还要注意社会发展的和谐与进步。因此，社会管理目标的多元性表现在：一是为了追求社会秩序的稳定；二是追求社会发展的和谐；三是追求社会发展的进步文明与幸福。社会管理主体的多元性是基于社会管理客体的多元性。

（二）复杂性。社会管理的复杂性，表现在社会管理客体的复杂性、社会管理主体和社会管理客体相互交叉以及社会管理客体之间的矛盾。随着社会主义社会及其经济文化的发展，社会管理客体的日益复杂，社会所面临的任务也日益复杂。同时，这些任务的规模也扩大了，包括社会事业、社会生活、社会组织、重大社会事务的日益增多且相互交叉。社会管理主体与客体之间的交叉表现在二者的共同利益与特殊利益之间的矛盾。社会管理客体的不同利益群体之间矛盾日益成为社会的主要矛盾之一。其中带有全局性和严重性的冲突主要有：1.利益冲突。利益是社会整合的核心内容，利益分化是我国社会分化与转型过程中一个最深刻的现象。总的来看，在传统的利益一元化格局转变为多元化的过程中，如何使不同阶层和群体，甚至不同地域和个人的利益诉求得到充分表达，并使利益得到综合平衡和满足，是消弭政治冲突的关键所在，也是政治一体化的社会基础。2.价值冲突。改革开放以来，以社会主义的价值为核心，各种亚文化大量产生，进而导致价值取向多元化。一些背离社会主义文化核心价值的颓废观念大量出现，这是造成各种败坏社会风气的行为甚至犯罪行为不断衍生的思想根源。这些行为和现象作为反社会的游离因素，时刻侵蚀着社会秩序的根基。3.社会冲突。困扰当代中国社会的矛盾很多，这些矛盾往往是产生社会冲突的根源，主要有：日益庞大的人口规模与迅速提高人们物质文化生活水平的矛盾；沉重的就业压力与提高劳动生产率、实现生产技术现代化的矛盾；日益强烈的环境保护要求与能量资源消耗日益剧增的矛盾；人口流动与维护社会治安的矛盾；劳动力择业自由与城乡分离、分隔的矛盾；组织管理的有效性和秩序要求与现有组织管理松弛和大量非组织群体及社会游离人群之间存在的矛盾。

（三）互动性。社会管理体制的互动性是指社会管理的多元主体在对复杂的社会事务进行处理时的信息交流与协作，这是多元主体之间进行协作的前提条件和基本保证。与传统的社会管理体制相比，现代的社会管理不是一个封闭的系统，而是开放的。社会管理主体，尤其是政府必须是开放性的，只有通过与社会管理客体之间的物质交流与信息沟通，才能根本提高社会管理的能量，为社会管理体制创新提供基础。

（四）系统性。现代社会管理必然是系统管理。社会管理体制的系统性是指社会管理系统本身有一定的边界，不是无限开放的。它具有整体性、关联性、层次性特征。我国传统的社会管理模式是政府与社会高度合一的集中管理模式，它导致社会缺乏自我管理和自我发展的能力，最终影响到社会的协调、健康发展。同时，这种管理模式还使政府部门机构臃肿、层次重叠、人浮于事、效率低下、管理成本居高不下。因此，创新社会管理体制必须以系统性为依托，形成综合联动、互为助力、整体协调的社会管理体制。

改革开放以来，我国社会发生深刻变化，社会管理体制也面临着前所未有的挑战与考验。虽然从整体上说，我国社会管理在转型期没有出现普遍性的规范真空、管理真空和严重的不稳定现象，仍然保持着一定的权威性和连续性，仍然是社会稳定的主要基础和支撑力量。但是，与社会主义市场经济条件下社会经济成份、组织形式、就业形式、利益关系和分配方式多样化趋势的进一步发展相比，社会管理体制并没有实现相应的转型，建立在计划经济体制基础上的高度集权且封闭性的体制特征并未真正改变，仍滞后于经济与政治方面的改革。然而，没有社会领域的支持，市场经济和民主政治建设都无法有效运行，没有社会领域的深刻变革，经济和政治改革都将无法进一步发展。社会领域的变革正成为推进中国整体改革事业的关键因素，社会主义的现代化，理应包括社会管理的现代化。

当代中国社会管理从理念到体制都已经到了不能不改、不得不改，需要创新与重构的阶段，然而这种改革创新与重建需要我们对它进行深入地观察与思考。从不同的角度对中国社会管理进行透析，是我们创新社会管理体制的前提。

二、以社会管理主体的多面向考量作为创新依托和载体

在社会管理中，政府、市场、社会各自具有不同的角色，承担不同的功能。它们之间的关系不是一成不变的，而是随着社会发展的不断推进而呈现出不同的博弈关系。因此，我们必须采取动态和辩证的思维来构建政府、市场、社会之间关系模式的分析框架。一方面，我们不仅要提高政府自身能力，尤其是政府最基本最重要职能的完善，从而强化国家制度的基础力量;另一方面，我们也要充分重视发挥市场和社会的功能，解决转型社会中存在的问题，这不仅仅是国家的事情，也需要全社会的参与。同时，也要强化市场和社会对国家权力的制约，因为“没有社会制约的国家权力总是危险的和不可欲的，它是对专制主义的放纵”。①现代政治的使命就是对国家的权力施加制约，把国家的活动引向它所服务的人民认为是合法的这一终极目标上，并把权力的行使置于法治原则之下。

政府、市场、社会都可以成为社会管理的主体，在社会管理改革和社会体制创新中发挥各自的功能和作用。政府要为社会管理改革创新构建制度框架，提供制度基础设施;要进行最基础的社会管理和提供最基本的公共服务，这些社会管理和公共服务是市场和社会都无法替代的;要培育和扶持社会组织的成长与发展，鼓励市场和社会力量参与社会管理和公共服务，并为它们提供必要的政策支持和法律保护;要保障社会公平和社会正义，维持市场秩序和社会秩序，为市场和社会的有效运行提供长效机制。市场要发挥其在资源配置和竞争效率方面的优势，因为市场有着政府和社会无法企及的功能。社会也要发挥其社会机制的优势，在政府失灵和市场失灵的领域，积极承担起社会管理和公共服务职能;同时，社会自身也要通过不断的成长与发展来实现自我组织、自我管理、自我服务，从而达到社会的自治自主自律，这也是政府培育和扶持社会的最终目的，政府不应希图将社会整个地纳入到它的行政框架体系内，使社会成为政府控制的一个非政治、非市场领域，而是要推动社会发展，使其成为自治主体，并与国家和政府形成合作互动关系。社会管理要体现民主治理、参与合作的理念。民主治理意味着在社会管理中，要对管理主体和管理方式进行比较评估，从而找出最为有效的管理模式。参与合作也并不是单纯指管理主体在参与社会管理并进行合作的过程中都处于平等状态，各主体之间的地位和关系表现为一成不变。相反，它是一个动态的发展过程，政府、市场、社会之间的关系表现为博弈性而不是僵化性，也就是说，在不同的社会管理时期和管理领域，各管理主体的地位和关系也有所不同。具体而言，在一些基础性的社会管理领域中，需要政府主导来推动社会管理改革，市场与社会可以协助政府来完成一些相应的职能，这在社会管理的初期尤为多见。随着市场化和城市化的继续推进，社会公共领域进一步扩大，社会力量也得到相应壮大，这时就需要政府逐步退出一些领域，并积极鼓励市场和社会参与社会管理，让市场机制和社会机制充分发挥其功能和优势，而政府只是扮演着制度框架提供者、政策法规制定者以及公平正义保障者的角色，发挥最基本但却是最重要的功能。这种动态的过程也表明了社会管理改革是一个循序渐进的过程，社会发展有着自身的规律和逻辑。

具体来说，就是以“政府负责、社会协同、公众参与”为导向架构新型社会管理体制。

（一）政府负责

服务型政府的打造是社会管理体制创新的着力点。服务型政府强调的是政府的服务作用，强调的是政府向社会和公众负责，强调的是政府负有限责任，而凡是市场和社会可以自我发展、自我良性运行的领域, 政府就不应该过多介入。实践中, 我们必须明确政府在社会管理中的责任:首先, 政府负责就是政府制订规则, 创造环境, 组织政府运作活动, 提供服务和福利、税收, 通过合同、协议等方式委托社会组织开展社会服务, 政府负责不等于政府包办; 其次, 政府应当通过创新等方式, 广泛调动社会组织、企业参与社会服务; 再次, 政府通过包括公民教育在内的方式激励公众关心社会事务, 让公众自己管理自己的事务, 目前我国部分居民对于公共事务的冷漠是我们建立和完善社会管理格局面临的挑战之一; 最后, 政府不在社会领域与民争利, 而应大力支持社会领域的公民事务。

（二）社会协同

现代社会是一个权力、利益逐渐分化的多中心社会。应当正视我国经历了三十多年的社会主义现代化建设之后社会变化的多元现实, 努力把握社会结构的新变化, 充分认识新的社会主体的出现及其利益诉求。西方国家从20 世纪60 年代到90 年代在对待新的社会因素问题上的正反经验告诉我们: 忽视现代化进程中形成的新的社会力量, 看不到新的社会主体的产生及其意义, 就不能正确处理社会危机, 会导致社会矛盾的激化, 影响社会的稳定与和谐; 而重视非传统社会主体的出现, 适应多元社会主体的利益诉求, 采取相应的社会政策, 则能够防范和控制社会危机, 促进社会的稳定与和谐。目前我国正处于社会矛盾高发的敏感时期,改革开放以来积累的各种新旧社会矛盾极易引发社会冲突, 造成社会秩序紊乱。我们必须认真分析对待多元社会主体的利益, 尤其是新的社会主体的新的利益要求。既然社会是一个多元化的系统, 社会管理也应该是多元的。多元社会管理的宗旨是根据社会公众的需要, 通过多方参与、协同解决的方式提供公共服务与公共产品。与传统社会管理理念和方式相比, 新的社会治理模式中, 政府不再是唯一的价值存在, 社会非营利组织、市场化的组织和公民社会等同样可以成为进行社会管理、提供公共服务的主体。各种社会治理主体在协作的基础上彼此相互拾遗补缺, 形成互相补充、共同治理的格局。社会管理所借助的机制是复合的,“它既包括政府机制, 同时也包含非正式、非政府的机制”, 在这些复合机制的作用下,“随着管理范围的扩大, 各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望”。

（三）公众参与

现在, 政府主要还是采取行政化的手段来管理,就是下级服从上级, 这种行政化的管理模式容易出现官僚化和腐败现象; 并且, 这种管理方式也大大落后于社会多元化的发展趋势。政府要改变传统的管理方法, 具体说来就是动员全社会力量参与社会管理。改变那种单一的行政化的社会管理模式, 吸纳全社会力量参与, 是创新社会管理体制的内在要求。公众参与社会管理带来的好处在于，其一，使得在政府与社会、政府与市场的关系的认识上, 传统社会管理体制的合理性基础被打破, 政府不再是唯一的公共服务和公共产品的提供者,而更多地转向为社会主体活力的持续释放提供制度保障这一角色上来，用法律、经济和政治的途径与方式发挥全局的统筹协调功能。其二，社会管理的手段由平面化向网络化转变。社会管理的手段是复合的, 既有政府通过行政或者借助市场手段提供公共产品和公共服务, 也有市场化组织通过市场化手段提供公共产品和公共服务, 还有非营利组织通过市场化手段或者社会动员的方式提供公共产品和公共服务。其三,社会管理的目的由工具化向价值化转变。社会管理的目的不仅仅是为了提高人类社会的效率, 更重要的是要在效率实现的基础上体现社会公正, 以实现人的全面发展为最终目的。因此, 体现在对政府以及其他组织与公民关系的认识上, 公民作为政府行政行为或者市场行为的相对方, 享有参与权和发言权。政府行政行为或者市场化组织的市场行为的效果取决于它们与其行为相对人的关系, 有赖于相对人即公民的合作与支持。政府以及市场化组织与公民之间不仅是管理与被管理的关系、服务提供者与服务接受者之间的关系,同时还是被监督者与监督者的关系。体现在责任意识上, 新型的社会管理模式从片面强调政府在社会管理中的单方责任向同时强调政府、市场、公民共同承担社会责任转变。公民参与管理是现代政府改革运动的主要特征,也是社会主义国家实现社会和谐的一个基本前提。在西方发达国家, 公民参与管理是公共机构治理的基本手段。多元社会群体自下而上地表达民主参与的吁求，以及民主政治体制自上而下地扩大民主的参与性, 二者是一个良性的政治互动过程, 有利于一个快速发展中的社会保持政治上的平衡和稳定。作为社会主义国家, 由于人民基本利益的一致性, 民主参与管理体现大众的民主参与要求, 强化执政的民主性、参与性和人民性, 努力探索多样化的政治参与方式,是今后我国社会建设的重点和方向, 也是保持改革的发展态势和大局稳定的根本保证。

三、以社会管理体制的现代化趋势作为创新导向和目标

（一） 社会管理体制改革与创新的“社会化”趋势。如通过积极培育和发展社会组织，使其在社会管理和公共服务中发挥应有的作用;通过畅通参与渠道和完善参与机制，使企业公司、社会组织和公民参与到社会管理体制改革过程中，促进公民社会成长。可见，“社会化”的趋势不仅体现了社会参与改革的一种内生要求，而且也体现了政府作为一种外生力量来推进社会管理体制改革与创新的“社会化”的要求。在应对社会管理体制创新的社会化趋势方面，浙江义乌和福建泉州的体制创新值得我们借鉴和学习。从1999 年5 月开始，义乌市总工会在义乌市委领导下，以建设“平安义乌”、构建和谐社会为目标，以包括外来务工人员在内的职工群体为服务对象，以协商调解、参与仲裁、代理诉讼、法律援助为基本手段，覆盖劳动关系全过程全领域的工会社会化维权新机制。2001 年，福建省泉州市总工会，提出“用社会资源、建维权机制”，通过动员和整合制度资源、社会资源，创新工作方法和手段，较为有效地维护了民营企业的职工，特别是100 多万外来工的权益， 不仅缓和了劳资冲突，推动了各类相关矛盾的化解， 而且稳定了职工队伍，支持了民营企业的正常运行和发展，在协调当地政府、职工和资本关系过程中发挥了重要作用。①卢汉龙：《创新社会管理体制》，上海：上海社会科学院出版社，2008年，第45页。

（二）社会管理体制改革与创新的“基层化”趋势。如通过基层民主政治建设来推进我国民主政治建设的发展进程;通过村民自治、社区自治等基层层面的改革与创新来完善基层社会管理体制。 “基层化”的趋势不仅为社会管理体制改革与创新提供了一个微观视角，而且也为其改革的开展提供了有效的基层平台和丰富的实践经验。“基层化”趋势在江西、成都的社会管理体制创新中可见一斑。2003 年4 月开始，江西省民政厅在农村自然村落成立以老干部、老党员、老模范、老知识分子、老复员军人为主体， 热心为村民服务的志愿者参加的“村落社区志愿者协会”，下设社会互助救助、卫生环境监督、民间纠纷调解、文体活动联络、公益事业服务和科技信息传递等工作站， 组织和动员村民依法民主办理社区公共事务， 缩小村民自治的范围，解决了村委会管辖区域过大，村委会日常管理效能在自然村出现“断层”的问题，提高了村民的参与意识和民主意识， 较好地实现了群众对村落公共事务和公益事业的自我管理、自我服务和自我监督，维护了农村社会的稳定。另外，作为中国“统筹城乡综合配套改革试验区”，成都市政府在2008 年11月颁布出台了《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》，在全国首次分清了政府和村级自治组织在农村公共服务和社会管理中的职能职责，对社会、经济和政治组织进行了分工，为农村基层治理结构合理化奠定了基础。①卢汉龙：《创新社会管理体制》，上海：上海社会科学院出版社，2008年，第48页、第50页。

（三）社会管理体制改革与创新的“综合化”趋势。如通过建立综合服务中心、综合保障救助体系等实现一体化、集约型的管理，从而改变原来分散化、粗放型的社会管理模式;如通过建立社会组织综合管理机制，改革原有的双重管理、多头管理弊端。可见，“综合化”的趋势体现了整合社会管理资源、提高社公管理效率的要求，从而优化了社会管理体制改革与创新的手段和方式。社会管理体制创新的“综合化”可以参考北京和深圳地方经验。2007 年12 月，北京在全国率先组建了职能完备的省市级社会建设专门机构——北京市委社会工作委员会、北京市政府社会建设工作办公室，负责统筹协调全市社会建设工作。而深圳市盐田区自2005 年开始把社区工作站从社区居委会中独立出来，从组织结构、性质、职能、人员、经费、场地等关键环节一一分离，将社区工作站的经费纳入财政统一安排，由政府全额拨款，不向居民收取任何费用。这种创新比较成功地分解了城市社区治理组织的行政和社区服务功能，在维持上级政府对社区的有效管理的前提下，通过社区组织产生方式和治理结构的创新，落实了社区的自治功能。②卢汉龙：《创新社会管理体制》，上海：上海社会科学院出版社，2008年，第48页、第50页。

（四）社会管理体制改革与创新的“互动化”趋势。如通过转变政府职能，创新政府治理模式，促进政府与市场、社会的合作共治;如通过创新党的领导方式和人大代表履职机制，实现党的领导和人民群众的有效互动。可见，“互动化”的趋势打破了原有垂直单向的领导与被领导、管理与被管理的模式，从而构建了水平式、网络化的合作互动模式。在社会管理体制创新的实践探索中，许多地方政府狠抓公众参与，积极发挥公众参与的积极性和能动性，收到了良好的效果。

四、以社会管理体制的实践分析作为创新落脚点

目前，我国的社会管理体制较传统社会管理体制已有较大改变，“初步建立起现代社会管理体制的基本框架”。在社会转型时期，政府的社会管理和公共服务职能也发生了相应的转变，尤其是随着社会新生力量(社会组织)的不断发育与成长，它们也成为社会管理的主体之一，使社会管理主体呈多元化趋势，社会的协同作用日益明显。公众参与的范围和规模也不断增大，形式和渠道也日益增多，社会网络开始形成并逐渐扩大，这些都构成了公众参与社会管理的重要形式，成为社会管理和公共服务不容忽视的社会资本。与此同时，社会政策和法律法规不断修正并逐渐完善，在社会救助、社会保险、村民自治、社会组织登记管理、和谐劳动关系、弱势群体(妇女、儿童、残疾人、老年人等)权益保护、应急管理、安全监管和社会治安等方面都制定了相应的法律或行政法规。社区制替代了单位制和街居制成为基层社会管理体制，社区在社会管理和公共服务等方面发挥了重要作用，尤其是在培育社会组织以及基层选举方面推进了基层社会管理体制改革。此外，我国初步建立起覆盖城乡的社会保障体系，各种社会管理体系也正在建立并不断完善中。

各地也在社会管理创新中形成了不少先进经验，值得各级政府互相交流、学习、借鉴。其中，学习和借鉴的主要内容应是其他地区社会管理创新的意识、精神、措施、模式、机制等等，特别要重视的是可为本地区社会管理创新所移植的一些方面，以缩短自己的摸索过程，走上一条捷径，提高创新的效率。值得关注的是，目前我国已有不少地区走出了自己的社会管理创新之路。比如，江苏省南通市探索建立了处理社会矛盾纠纷的大调解，逐步健全了较为完善的大调解组织机制、制度体系和运行规范，形成了矛盾纠纷的受理登记、首问负责、排查分流、联动联调、定期回访、调处督办、培训管理、统计报表等各类运作制度，维稳效果比较明显。2009年，国家赋予深圳“综合配套改革试验区”的定位，在社会管理领域，“创新”与“改革”成为关键词，深圳市“采购”了800名社工，将部分公共服务和公共管理还于社会，深圳市委市政府高度重视和支持社会组织发展，将社会组织问题列入重大调研课题，明确了凡是社会组织能办的，政府办得再好也不符合改革的方向，政府要为社会组织发展让出空间。另外，江苏省常州市钟楼区法院和司法局共同创造的诉前调解做法，即“钟楼模式”等等，都在不同领域、不同程度上对社会管理体制创新作了有益尝试，其创新的理念、勇气和已取得的经验，值得各地重视。

然而，虽然社会管理体制创新在实践层面已经取得不少成绩，但是囿于对社会管理和社会管理体制的认识和研究还很不充分，现行社会管理体制及其创新的科学性、系统性还很不够，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局还远未形成。具体来说，主要表现在以下三个方面：

（一）作为社会管理主体和基础的公民社会很不发达，公民社会对社会管理的参与程度很低，这极大地限制了更多的社会公共事务管理在公民社会自我组织和自我管理的自我治理中实现。虽然中国公民社会正随着市场经济和民主政治的发展而迅速崛起，并且对中国的政治生活、经济生活和社会生活产生日益重大的影响，但是，公民社会的发展还存在许多问题。如公民社会赖以发展的组织基础非常薄弱；公民社会组织的发展面临许多制度性困境；公民社会组织很不发达；公民的社会参与意识和程度还很低；公民社会领域自我管理所需要的组织载体和公民的志愿精神和公共精神都不同程度地不成熟或缺乏等等。我们知道，社会的自我管理和自治是社会管理的基本机制，成熟发达的公民社会是社会管理所需要的社会基础，而我国公民社会的现状不能为社会管理提供必要的社会基础，大大限制了在社会的自主、自治和自理的过程中实现社会的基本管理。

《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》从加强党的执政能力建设和提高构建社会主义和谐社会的高度肯定了公民社会和公民社会组织的作用，突出了公民社会在社会管理中的协同和参与的定位，同时强调“发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”。但是，由于没有强大的公民社会和公民社会组织的存在，所谓公民社会在社会管理中的协同和参与作用无法得到应有的体现和发挥，社会协同、公众参与的社会管理格局远没有形成。

此外，社会管理主体角色出现重叠，功能出现交叉。政府缺位、错位、越位的现象虽然没有以前那么严重，但是仍然存在。尽管在现代社会管理体制中，政府己不再是社会管理的唯一主体，但是就目前来看，政府仍然是最主要的角色，起主导作用，这使得其他的社会主体在社会管理过程中只能是一个被动参与者的角色，合作治理所要求的地位平等并没有实现。公众参与更多的是表现形式，对社会管理和社会政策的结果输出基本没有作用。政府、企业、社会组织以及公民个人在社会管理和公共服务中的功能边界仍十分模糊。作为提供规模化、制度化公共服务的政府却时常缺位，公共服务均等化任务依然十分艰巨，而政府在作为与居民生活息息相关的琐碎的、分散的、非规模化的公共服务供给方面却有越位之嫌。企业、社会组织和公民这类市场和社会力量在社会管理和公共服务中的功能和作用往往受限于政府权威而得不到充分的发挥。

（二）有限政府的理念尚未确立，市场经济制度有待健全，这些相配套的制度条件的不足已成为政府充分履行社会管理职责的瓶颈和制约因素。公民社会的自我管理和自治是社会管理的基础，但是，社会管理离不开国家和政府对公民社会和社会公共事务的能动治理。政府在社会管理中应扮演什么样的角色，起什么样的作用，管理哪些社会事务，怎样管理，如何与公民社会组织共同进行社会管理等都是政府进行有效社会管理必须厘清的前提性问题。但是，在我国，受长期高度一元化传统社会体制的路径依赖，在旧的社会体制解构向新的体制转轨的同时，处于“传统依赖—解构—体制转轨”三重张力中的政府对自身的管理职能定位不清，有限政府的理念没有确立，对行政管理、市场管理和社会管理职能划分不清，常常造成政府社会管理职能的越位、缺位和错位等现象；再加上我国社会主义市场经济体制建立时间不长，市场经济制度仍有待健全，市场机制的作用得不到应有的发挥、公共产品和公共管理的泛市场化等都是市场机制不健全的表现。政府管理和社会管理职能定位错位、缺位和越位以及市场经济体制的不健全构成了我国社会管理和社会管理体制改革的重要制度环境，并成为制约政府充分履行社会管理职能的制度因素，成为我国社会管理和社会管理体制进一步完善的瓶颈所在。

同时，社会管理的方式仍然比较单一，社会资源配置存在不平衡。然而，当前的社会管理由于依然是在政府主导下，所以实行的仍是以行政方式为主的管理方式，而以道德内约和舆论约束为特征的社会自愿方式只是附属方式，公民利益得不到有效表达，社会管理体制改革创新的社会化得不到体现。社会资源配置也因为政府主导因素而更多地流向到政府指定部门，而可供非政府部门和组织配置的资源十分有限，这也使得社会力量发展不均衡。

（三） 现行社会管理体制科学性不足，也不健全。从公民社会的本质要求和社会本位与共同治理理念的角度看，中国应当建立以社会自我管理和公民广泛参与为前提的政府主导的社会管理体制。现行社会管理体制的不科学与不健全是相伴共生的，没有科学的社会管理体制，就不可能有健全的社会管理体制。现行社会管理体制的不科学和不健全主要表现在：

从社会管理的制度和规则层面来说，我国对管理职权划分和职能配置的规定、管理对象和领域的设定以及作为管理基本依据的法律法规及政策的制定等方面都没有科学的认识和研究，例如，我国对社会管理的认识还不清晰，社会管理理念还远没有形成，政府对自身的社会管理职能认识不清，对社会管理应该管什么、怎么管和管到什么程度等这些前提性问题缺乏科学和成熟的理解；国家和政府在对社会管理的过程中，没有设立统筹社会领域管理工作的专门的统一组织，政府对社会的管理都是各自为政、互不相干，缺乏社会管理所需要的全面的社会政策等；政府对经济建设和社会发展的关系认识不足，对社会发展的公共财政投入不足、投入结构不合理等。

从社会管理的组织层面上来说，政府在社会管理体制中的一元主体地位使得政府长期垄断了所有社会公共事务，同时发挥着“掌舵”和“划桨”的双重功能，没有形成社会公共事务多元主体共同治理的网络。“强政府，弱社会”的大环境造就了传统的社会管理体制，作为社会管理唯一主体的全能政府，既是社会管理的第一负责人，又是社会风险的最后承担者，公民社会组织和公民参与社会管理的空间很小，自治能力差，社会力量和市场力量对政府的依赖性极强，这些都极大地限制了社会力量和市场力量在社会管理中发挥相应的作用，催生了不健全的政府单边管控社会的管理体制。要想实现对社会的有效管理，就需要努力健全现行社会管理体制，充分发挥公民社会领域和市场机制的作用，形成政府、公民社会和市场力量等多元主体共同治理的局面。

从社会管理的机制层面上来说，没有形成社会管理的决策机制和政策影响评估机制，没有建构出顺畅的利益表达和沟通机制、多赢互利的利益综合机制、人民内部矛盾的化解机制和健全的社会稳定维护机制等。从根本上讲，社会管理的目标就是要调节利益关系，解决社会生活的利益矛盾和冲突，维护社会公正原则，维持社会公共秩序和稳定。然而，现行社会管理体制很难发挥相应的作用，各类社会主体的利益表达和诉求没有得到应有的满足，利益矛盾和冲突问题突出，社会公正原则没有得到应有的维护，社会出现一定程度的不稳定和失序状态。

因此，创新社会管理体制需要以实践为基础，按照实践是检验真理的唯一标准的观点，重视实践，勇于实践，先试先行，在实践中整合优势，吸取经验，从创新实践中发现问题、分析问题，最终解决问题，在此基础上进一步提升创新水平。

作者方立新，男，浙江大学光华法学院教授（杭州 310008）；姚利红，女，浙江省法制研究所助理研究员（杭州310028）。

责任编辑：段 愿