新时期中国财政改革的战略思路

文/柳 文

自1998年提出建立公共财政框架以来，中国的财政体系推行了一系列改革措施。在不长的时间里，公共财政框架初步建立，公共财政收支结构的“公共性”导向日渐强化，较好地适应了社会主义市场经济体制建设和经济社会总体发展的需要。与此同时，国内外宏观经济社会形势的发展变化、社会公众对政府公共服务与社会福利期望值的不断增长，又对财政改革与发展提出了更高的要求。为此，在不断推进现有各项财政改革工作的基础上，有必要对“十二五”时期乃至未来较长一个时期内推进财政发展与改革的战略思路做出通盘考虑。

一、中国财政改革的新挑战

经过30余年改革开放，中国经济社会各项事业发展成就显著，2010年中国已成为世界第二大经济体和世界第一贸易大国，当年人均GDP达到4382美元，外汇储备总额此前早已位居世界第一。全国财政收入伴随着经济发展也呈现跃升之势，2011年财政收入已突破10万亿元，国家的财力大大增强。

同时，我们也应看到，国际政治经济大环境的变化、宏观经济发展客观规律的作用、经济社会生活迅猛变迁对人和自然环境造成的客观影响等因素，又在不同程度上制约着中国经济社会的发展。

第一，国际国内阻碍经济发展的不利因素呈现叠加态势。历史经验表明，很多新兴市场国家步入中等收入国家行列后，往往由于国内矛盾集中爆发而由盛转衰，这被称为“中等收入陷阱”。2010年中国进入了国际公认的中等收入发展阶段，此时也正出现社会矛盾的高发态势。同时，中国的“人口红利”正在逐渐耗尽，“未富先老”的中国可能会逐渐失去原有的经济发展比较优势，若短期内找不到新的比较优势，陷入“中等收入陷阱”的危险将加大。

第二，利益群体的出现。30余年的改革开放和接近20年的市场经济建设进程造就了众多的利益群体，某些层级的政府职能部门也出现了利益群体化的苗头。利益群体的存在及其追求利益最大化的天性，在一定程度上阻碍了改革的正常进展，也成为很多社会不公现象的源泉。贫富差距已成为当前很多社会分歧和对立产生的根源，经济利益的分化进一步造成思想分化，在社会上下层之间、穷人与富人之间、城乡之间，形成了深浅不一的社会断裂带。

第三，焦虑心态在全社会弥漫。伴随社会总财富不断增加而来的是各种烦恼和焦虑。除了食品安全、环境污染等主题，“税感焦虑”已经成为蔓延最广的焦虑之一。随着以税收为主体的国家财政收入连年大幅增长，“国富民穷”、“国家与民争利”等说法不胫而走，有关税率水平和税负结构的适度性的话题总能引发社会上广泛的争论、质疑和批评。另一方面，虽然各级政府每年的民生领域投入都有大幅增加，但与公众对公共服务与社会福利的期望值总有很大差距。通货膨胀、负利率、高房价、择校费、看病难、看病贵等问题的客观存在引发了广泛的“民生焦虑”。

二、新形势对财政改革提出新要求

已有的巨大社会财富如何科学分配使用？如何使现有的社会治理方式与社会成员不断提高的意识水平相适应？矛盾与问题积聚而成的公共风险如何化解？这为财政改革提出了新要求。

1.改革的内在结构转变为“五位一体”的全方位改革。

在经济社会发展的新阶段，政治、经济、文化、社会、生态五大领域的建设进一步呈现相互影响、相互推动、相互制约的关系。在此期间，改革也不再是单一价值取向的行动，为了促进社会主义和谐社会的发展，实现社会长治久安，不同社会领域中的合理诉求都应被纳入改革体系当中加以统一考虑。因此，为了弥补第一阶段改革缺失的环节，为了全面贯彻落实科学发展观，“十二五”乃至之后的改革应当更加注重整体性。只有实现“五位一体”改革的联动，才能将社会主义基本价值体系建设落到实处。

2.改革目标更加追求社会公平正义。

“效率优先，兼顾公平”是改革第一阶段大多数时间里奉行的原则。上世纪90年代中后期开始，一些侧重效率的改革举措在执行过程中发生扭曲，不但伤害了公平也实际上损害了效率。为了解决由此产生的社会问题和矛盾，就必须在关注效率的同时，更加注重弥补社会公平正义方面存在的缺失，这是经济社会发展到一定阶段的必然要求。人们在解决了温饱问题之后会更加关注公平、正义，更加关注财富蛋糕的分配，以保障公民权利的实现。

3.改革需要“顶层设计”。

“十二五”规划的建议适时提出了“要更加重视改革顶层设计和总体规划”这一科学战略。重视顶层设计的意义在于，从中央层面对改革进行统筹规划，有助于增强各项改革的关联性和配套性，有助于从全局利益和长远利益出发安排各项改革的轻重缓急，有助于借助中央的权威排除来自既得利益的阻力，促进重大领域改革方案的及时出台。只有这样，才能扭转分配不公、贫富差距拉大的现象。

三、新时期财政改革的新战略

1.财政改革应在整体改革中居于基础性地位。

1978年改革开放以来，财政管理体制改革成为经济体制改革的突破口和主要环节，为此，财政部门率先在政府间关系方面做出了一次又一次的重大改革。这些财政改革举措大多着眼于经济层面和技术层面。面对经济社会发展新形势，“五位一体”的全方位改革，为未来的财政改革赋予了新的内涵，它要求财政改革应当有新思维、新战略。

广义的财政包括财政分配关系、财政分配手段（包括政策、体制、工具等）两方面的内容，前者属于经济基础，后者属于上层建筑。通常所说的财政改革，指的是财政分配手段方面的改革。财政分配手段属于上层建筑层面的内容，但各项具体的政策在实施过程中主要是以经济形式加以表现的。因此，在上层建筑体系的各个组成部分中，财政分配手段与经济基础的联系更为自然和紧密，财政分配手段的改革对经济基础的影响也因之更为直接和即时。另一方面，作为上层建筑的组成部分，财政分配手段的改革对整个政治上层建筑也有着重要的影响和带动作用。因此从某种意义上说，财政分配手段是经济基础与上层建筑之间一道距离最短的桥梁。

在“五位一体”的全方位改革过程中，财政改革应当居于基础地位，发挥中心环节的作用。由于涉及利益分配，财政改革对经济、政治、社会、文化、生态领域的影响直接而明确，牵住了财政改革这个“牛鼻子”，全方位改革的成功就有了较大把握。

2.财政改革应当成为全方位改革的突破口。

当前的改革共识和改革动力相对薄弱。在政治体制、行政体制、经济体制改革完全同步推进尚有困难的情况下，不妨考虑从改进和加强财政管理的改革角度切入，从公共理财以及公共事务的决策和监督体系改革层面发力，通过财政的制度创新、管理创新和技术创新来辐射和带动政治体制、行政体制改革。这种看似属于技术层面的改革有着明显的战略价值，因为加强管理是利益各方都难以提出拒绝理由的改革措施。从这个角度切入，还能同时推动制度创新和技术创新，可谓一举两得。

具体来说，有利于提高财政透明度的预算管理改革可以成为全方位改革的切入点。在财政业务部门，预算管理更多表现为一个复杂的技术问题。但在整个社会生活中，预算是公共资源配置的最终体现，其制定过程也是利益各方博弈的过程。改革完善预算制度，不但能有效管理政府，提高政府运转效率，更能直接影响国家权力的分配。因此，预算管理改革不仅是一个技术问题，更是一个权力问题和政治问题。

预算民主是实现民主政治的重要途径。以预算改革为代表的政府理财和公共资源配置方面的管理创新，客观上要求在制度层面上加深决策与监督的透明化、严密化、规范化、法治化、民主化。这样就很有可能通过政府理财的民主化和法治化拉动经济社会生活、公共事务决策的法治化、民主化、宪政化，并提高公民参与社会管理的能力，促进参与式民主的发展，进而可以在这种动态过程中化解既得利益阻碍，打破改革的阶段性“瓶颈”，顺利推进“五位一体”的全方位改革，促进包容性发展战略和包容性社会的建设。

收入分配制度改革可以作为另一个全方位改革的切入点。改革收入分配制度的根本目的是实现社会主义公平正义，消除贫富差距和实现共同富裕，从源头上化解各种深层次的社会矛盾，构建社会主义和谐社会。它不仅仅是具有经济意义的改革，更有着政治和社会意义。因为改革过程中必然要涉及政治行政体制和社会管理体制改革的内容，因此也具有一定的改革统领作用。由于国有企业的存在，当前的财政仍然具有一定的国有资本财政属性，财政改革在初次分配和二次分配中都有很大的发挥空间。在初次分配领域，财政在公共产权收益管理、垄断性国有企业收益分配方面应当发挥更大作用；在二次分配领域，民生财政在运用税收、转移支付等手段优化分配结构方面更具有极大的用武之地。

3.财政改革是及时化解公共风险的有力工具。

回首历史，改革总是发生在出现危机的时候，而全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的战略任务，以及来自经济社会发展新阶段的挑战，都要求未来的改革以提前规避风险为导向，要主动出击，争取主动。从财政自身来说，目前主动深化改革的客观条件已经具备：首先，财政改革是目前社会各方认可度最高的改革。从改革呼声最强烈的领域改起，改革最容易推进，失败的可能性也最低；其次，面对自身客观存在且具有紧迫性的经济社会问题，很多地方政府都有推进财政改革的想法和决心；第三，一些地方政府一直在主动寻找财政改革的出路，实践着不同的改革模式并已取得相当经验。例如，广东省、河北省以及河南省焦作市等地在增强财政透明度方面进行的改革探索已经证明，预算行为法治化改革对于实现政府财政运行规范化、政府公共经济行为规范化，重塑政府治理结构，建设诚信政府有着直接的积极作用。以上几方面条件汇集一处，正是推进下一阶段财政改革的动力。值此有利时机，正当顺势而为，主动改革，以此不断健全符合科学发展需要的财税体系。

从预算管理和收入分配制度入手的财政改革，对于提高财政资金使用效率，增加公共产品供给，提升公共服务质量，促进社会各阶层利益分配的平衡有着直接效果。社会反应强烈的财政年底突击花钱、“三公”开支比例偏高等问题也能由此得到抑制。钱花到了刀刃上，民众的“税感焦虑”、“民生焦虑”都会大为缓解，“仇富”、“仇官”情绪也能得到有效平复。不但公共风险因此能得到有效化解，还能进而凝聚基层改革动力，增强全体社会成员的改革共识，为“五位一体”全方位改革的顺利推进创造条件。

总之，新时期的财政改革，其视野和胸怀应超越财政自身，充分发挥财政在经济社会生活中的基础性作用。让财政改革成为整个中国改革的突破口，通过财政改革来影响和带动其他暂时难以全面启动的改革，为这些改革的启动和不断深化创造条件。当然，这一高度的财政改革，单靠财政部门的能力是难以启动的，它涉及多个部门间的配合、妥协乃至权力牵制，这还有待于最高决策层的整体部署和具体协调。而各地方的财政改革经验，也需要经过中央的系统集成才更具备在全国推广的价值，这也体现了顶层设计的价值。