利益兼容与责任共担

■贺海峰

目前的试点还不是真正意义上的生态补偿。皖浙两省应尽可能借助这一契机，求同存异、积累互信、取长补短、携手共进，推动经济领域的全方位合作。

初夏时节，我由杭州出发，沿新安江溯流而上，经建德、淳安、休宁、黄山，真可谓“人在画中游”。一路探访、问询、畅想，深感新安江流域水环境补偿试点意义重大。

我国是典型的缺水国家，在工业化狂飙突进的浪潮中，水资源安全隐患愈来愈逼近公众。比如，2003年，因杭州面临水源性缺水，浙江省动议启动千岛湖引水工程，一位学者甚至已测算出了生态补偿方案。然而，由于沿途各县极力反对，引水工程最终搁浅。全国政协副主席钱正英也投了反对票：“饮水要先治污。解决饮用水问题，应首先治理好钱塘江。”

省内引水尚且如此之难，作为我国首例跨省试点，新安江流域水资源补偿试点涉及到更多的利益主体，因而更是难乎其难。

一般认为，生态环境作为人类生存栖息之地，在受益的非排他性上具有明显的公共产品属性。公共产品在其供给和消费过程中会产生外部性，而这恰恰是生态补偿所要解决的核心问题。生态补偿的本质内涵是，生态服务功能受益者对生态服务功能提供者付费的行为，其原则是“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿，谁污染谁付费”。因此，谁来付费，实际上体现了利益相关者之间的责任问题。

生态补偿方式可分两种：第一种是庇古思路(政府干预)，例如加大财政转移支付资金、征“生态税”、政府“赎买”。第二种是科斯思路(市场机制)，政府不必出面干预，而由市场自行解决，但前提是明晰产权关系，例如美国科罗拉多河流域上下游的水权交易模式。

在建立生态补偿机制之初，政府的主导作用非常关键。只要政府重视并有一定财力，生态补偿机制的建立就可以进入轨道。一个典型的实例是，浙江省专门设立了生态补偿专项基金，首创生态环保财力转移支付制度。具体到新安江流域生态补偿，实质上就是流域上下游地区政府之间部分财政收入的重新再分配过程。

但是，由于我国现行财政体制、相关法律法规、评价指标体系等方面的局限，新安江跨省生态补偿试点不可能照抄照搬国际经验。譬如，国外的通行做法是横向财政转移支付，而我国现行的财政体制则是“分灶吃饭”，财政转移支付只能纵向实施，横向支付受到制约。浙江省可能会质疑，自己对中央财政贡献大，新安江生态补偿资金应主要由中央来支付。

从试点方案来看，也存在若干缺陷：一是试点期限较短，3年时间，很难发挥生态保护长效作用；二是资金总量较少，每年合计安排资金5亿元，与实施新安江综合治理所需400亿元资金相比差距很大；三是使用范围过窄，还仅仅停留于对污染防治工程治理进行补助的层面，很难发挥资金效益的最大化。

严格地说，这还不是真正意义上的生态补偿。这一探索意义在于，由国家层面为新安江的跨省治理搭建起制度平台，从而为进一步完善试点预留空间。因此，如何处理好新安江流域保护与发展、上游与下游、近期与长远的关系，是考验各方智慧的关键。

如何完善？从短期看，可由国家有关部委牵头，尽快组建一个专门协调机构，建立流域治理联席会议制度。同时，延长试点期限，探索长效机制，加大资源税用于生态补偿的比重，通过立法形式对生态补偿的范围、方式、标准及补偿资金管理等方面做出更加明晰的规定。比如，拓展补偿资金的使用范围，加大对结构调整、企业搬迁、退耕还林等方面的补偿。

从长期看，单纯的生态补偿，或者单一的生态层面的合作，不能从根本上解决新安江流域的生态保护难题。经济领域的全方位合作，才是新安江流域跨省治理的根本方向。“风物长宜放眼量”，皖浙两省应尽可能借助这一契机，求同存异、积累互信、取长补短、携手共进，最终做到利益兼容、责任共担。比如，浙江可以帮助黄山发展“飞地经济”，可以鼓励浙商前往黄山投资兴业，可以对黄山急需的升级改造、关键技术等给予支持；黄山可以联合淳安、建德等地，共同打造国家级生态经济特别试验区。

总之，在跨省生态补偿与经济合作的过程中，凡能交给企业、市场、社会去做的或者市场、社会有效率的环节，可以尽量交给市场、社会。惟其如此，才能建立起多元投融资格局，才能更好地为全国提供示范。