大福州背景下的宁德政府管理创新

郑丽庄

（中共宁德市委党校 福建 福安 355000）

从世界趋势看，一般城市化的过程中，大城市和小城市的关系开始是二元结构，大城市发展和小城市没关系，是一种割裂的发展。到了一定阶段逐渐演变成大城市和小城市融合发展，实现一体化。为适应这种发展趋势，今年3月，福州、莆田、宁德三地签订《构建福州大都市区、推进福莆宁同城化发展框架协议》。框架协议确定近期目标：2013年福州大都市区框架将初步形成，福莆宁同城化取得实质性进展；远期目标：至2015年福州大都市区框架将基本形成，福莆宁同城化初步实现。作为经济还不发达的宁德，将如何应对这种发展趋势呢？

一、大福州背景对宁德政府管理提出新要求

协议实施后，福州、宁德、莆田将联合打造旅游精品线路，三地人才今后将实现同城化，三市出租车将跨市联运，同时三地实现区域医保实时结算等。因此，宁德、莆田将通过与大福州的很多产业关联，进行人口、物流、市流、资金流的联系，从而实现融合发展。这就对宁德政府管理提出了新要求。

（一）对政府管理理念的要求

政府管理理念直接决定着政府管理的成效，观念上的分毫之差，往往导致管理结果上的千里之别。受传统政府中心主义的影响，当前某些行政活动仍习惯于以自我为轴心，将公众个人和社会组织自主活动的空间限制在较小的范围内，忽视了更多数社会公众的实际需要。大福州辐射范围内各城市功能既有竞争性，又有高度的互补性、联动性。因此，大福州的发展要求宁德市政府从群体利益出发，按照促进集约发展、鼓励多元投入、避免重复建设、提倡公平竞争的思路制定城市发展的总体规划和详细规划，制定相关行业的发展规划，与大福州共同制定和执行基础设施中长期发展规划，确定基础设施项目的建设标准、建设时序等，使资源能得到合理的配置使用，基础设施建设实现共享，产业结构完成战略性调整，从而发挥大福州整体优势，壮大综合竞争力。

（二）对政府管理模式的要求

当社会主义市场经济发展到一定程度，必然要求政府退出微观经济管理领域，把权力还给社会，由社会承担起经济管理和规范职能，政府只以宏观调控的方式干预经济。这就要求政府在坚持“有限政府”的理念下积极培育“强社会”。大福州的发展要求城市规划与社会发展规划有机结合起来，探讨跨行政区的综合行政和资源配置方式，探索适应大福州理念和结构的公共治理模式。各地政府应自觉弱化地方行政参与经济的力量，改变传统的政府对微观经济的过度干预；通过协商，制定各地政府共同遵守的公约、规则或法规，约束和规范不利于大福州协调发展的突出问题；打破市场壁垒，培育和构建统一、开放、规范的共同市场；构筑多元化投融资体系，规范和完善大福州中横向融资网络，扩大资金来源和渠道等，最终实现生产要素在行业、地区之间的自由流动和重组，促使地区产业结构在动态的生产要素流动中逐步趋于合理。

（三）对政府管理职能的要求

政府管理职能，归结为一点其实就是如何处理政府与市场的关系。在社会主义市场经济体制下，政府应该与市场取长补短、协调共进，实现由“管制型”向“服务型”转变。在宁德现行的城市管理模式下，政府作为管理主体，既是城市建设、管理和维护的主导力量，也是城市公共资源和资产的所有者、控制者和使用者，既“掌舵”又“划桨”，承担了大量的城市管理事务。随着大福州的发展，城市经济结构和人口结构将出现急剧变迁，这种管理模式将暴露出更多问题。虽然政府对公共产品和服务的投入力度每年都在加大，却仍难以满足居民日益增长的需要，而且在公共服务领域不可避免地存在政府绩效偏低、官僚主义作风等问题，滞缓了城市经济社会发展的步伐。大福州发展要求宁德政府将事关全市的决策、执行、监督监管和市民整体权益的事务从城市公共事务中分离出来，建立统一的城市治理（公共管理、服务和监管）平台。

（四）对政府评价体系的要求

现行的政绩考核制度，特别是对地方官员政绩的评价与考核过分地强调了与所管辖地区的经济发展成就进行直接挂钩，在这种片面政绩评价标准的激励下，地方政府本身固有的有限理性和追求垄断租金最大化的冲动得到释放，地方政府竞争表现出短期化、急功近利的特征，带来资源浪费、环境污染、重复建设、资金使用效益低、经济增长方式粗放等问题，长此以往必然导致整体利益的下降。因此，在大福州发展过程中，要实现共同利益必须促进大福州辐射范围内的各地方政府和官员政绩考核评价标准统一化。所谓政绩考核评价标准统一化，是指在不违背中央总体方针的前提下，各地方政府通过合作建立统一的考核评价体系，使各地方政府间实现相互评价和考核，从而使各地方政府和官员成为共同利益体。

二、宁德政府管理创新的思路

（一）创新管理理念，建立服务型政府

只有从理念上全面创新管理，才能进一步解放思想，更好地指导具体行动上的创新。创新政府管理理念，需要政府意识到:关注民生，创建良好的公共秩序，优化社会资源的合理配置，维护公民的合法权益，确保人民群众安居乐业——这是政府管理义不容辞的责任和义务。例如发源于芜湖市并迅速遍布全国城乡的行政服务中心，在减少行政审批环节、时间、费用、“门槛”等方面发挥了积极作用；一些地方政府通过创新信访工作机制，把信访部门从“矛盾中转站”变为“矛盾终极站”，把政府信访的工作重心转移到了快速反映民意、真正解决问题上。又如2006年原创于台州市的“警民恳谈”活动，是公安部门积极从“管制”到“服务”理念的转变，通过定期与群众座谈的方式，搭建一个与群众零距离、面对面、全开放的沟通平台。宁德市政府可以借鉴各地的成功经验，创新政府管理理念，秉持以人为本、公平正义的价值原则，积极回应责任政府、服务政府、阳光政府的要求。

（二）创新管理职能，加强电子政务建设

电子政务的发展克服了地理分割与部门分割，为公共服务的实现提供了方便高效的道路。在德国，遍布全境的“公民办公室”就是实现“定位于服务”的一个重要途径和方式。“公民办公室”，就是基于电子政务平台，直接面向普通公民，为公民日常生活提供政府服务和社会管理事务的基层单位。随着大福州的发展，宁德市政府要充分利用计算机、互联网，提高政府社会管理的效率，大力发展电子政务，建立起政府间、政府与企业间、政府与公民间的电子政务，在互联网上实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间和空间及部门之间的分隔限制，向社会提供优质的、全方位的、规范而透明的、满足人民需求的管理和服务。

（三）创新管理模式，积极培育社会中介组织

在社会舞台上，主要有三大角色：政府、营利部门（企业公司）和非营利部门。其中非营利部门包括非政府组织和非营利组织，也就是社会中介组织。营利部门主要致力于经济的发展，社会中介组织主要致力于社会服务和管理，政府则在两者之间，站在更高层次上，通过政策调节、制定法律和财政支持，来实施宏观调控和宏观管理。目前，德国、奥地利两国分别拥有数十万家各类社会中介组织，遍布大小城市的社区内。社会中介组织的普遍产生和蓬勃发展，使德奥两国政府的管理模式逐步走向“小政府、大社会”的境界，政府的职能是宏观管理，社会中介组织是具体的组织者和运作者，两者之间是合作伙伴关系。实行这种“小政府、大社会”的管理模式，既能克服政府直接操办社区服务具体事务的官僚弊端、低效率和服务不到位，又能通过政策的调控和奖励，来增强社会中介组织的责任感和使命感。宁德市政府可以借鉴两国经验，适当放宽社会事务管理，通过积极培育和推动社会中介组织的发展，来承担许多具体的社会服务和社会管理的工作。

（四）创新评价体系，建立绩效管理评估机制

国外经验证明，一项公共服务市场化改革措施的实施，在节省政府直接资金的同时，也对政府在谈判技巧、监管能力、评估水平等方面提出了更高的要求。在大福州发展背景下，宁德市政府必须做好可行性论证、监督和评估工作，承担相应的监管职责，对各关键环节和重要因素实施监控，同时注意收集公众对公共服务质量的评价信息，建立并完善相应的公共服务质量评估指标体系。此外，要特别注意相关廉政制度的配套，强化对政府相关人员的监督和制约，降低和消除廉政风险。

三、宁德政府管理创新应注意的问题

（一）避免政府角色错位

从现实情况看，地方政府管理最突出的问题是政府不能正确对待和处理好与企业、市场及社会自主治理的关系。政企不分、政社不分、政事不分的问题长期得不到解决，导致地方政府管理的职能和管理行为的越位、错位、缺位现象同时存在。一方面，地方政府还没有完全从经济活动中超脱出来，包揽了许多本该由市场自身承担的经济职能，直接管了一些管不了也管不好的事情。另一方面，许多本来应该由政府履行的职责却做得不够。大福州背景下，宁德政府管理创新应当避免这些问题的发生。

（二）避免政府产生信用危机

作为投资软件，信用环境是极为关键的要素，因为投资者首先考虑的是投资安全和风险系数。而在整个社会信用体系中，政府信用无疑居于关键的主导地位，因而政府失信则被认为是最大的风险，是市场经济操作系统中最具破坏性的“病毒”。地方政府的失信不仅导致社会公众对政府的不信任，而且会使大批的外来投资者没有安全感，进而导致大量投资的外逃。大福州的发展，要求宁德市政府在创新管理的同时，建立良好的信用制度，避免政府产生信用危机。

（三）避免政府不规范行政

近年来，全国各地方政府因依法行政的意识不强，导致不规范行政的现象普遍存在。一是执法主体过多过滥，造成多头执法，交叉执法，一事异罚，一事多罚；二是行政执法目的不明确，把执法作为创收手段，以罚款代替执法；三是执法行为不文明，态度粗暴；四是执法程序不规范，执法不出示证件，罚款不提供依据，不出示处罚通知书，不开收据等；五是执法人员自由裁量权过大并且标准把握不准，罚不罚，罚多少，全凭个人说了算。这些现象让民众怨声载道，恶化了干群关系。大福州的发展，要求宁德市政府在创新管理的过程中，注重规范行政，避免这些问题的发生。

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