立法守护蓝色国土

/吴恩玉

2012年11月，省十一届人大常委会第三十六次会议审议通过了《浙江省海域使用管理条例》（以下简称条例），并将于2013年3月1日起施行。条例对加强海域使用管理，促进海域的合理开发和可持续利用，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，保障海洋经济发展战略的实施提供了法律保障。

完善海洋功能区划

我国海域使用管理法对海洋功能区划的编制、审批等作了明确规定。条例在上位法的基础上对海洋功能区划的内容以及海洋功能区划与相关规划的衔接作了进一步的要求：一是要求海洋功能区划确定渔业养殖海域最低保有面积；二是要求确定生态保护海域最低保有面积和填海、围海规模，划定可围填区、限围填区和禁围填区；三是要求明确红树林、滨海湿地、海湾、入海河口、重要渔业水域等具有典型性、代表性的海洋生态系统的保护措施，此外，条例还要求已经明确的填海造地的范围纳入土地利用总体规划和城乡规划。

细化填海项目的海域使用权

海域使用管理法对海域使用权证换发国有土地使用权证制度作了规定，但由于规定过于原则，实践中难以操作。为了保障该制度的有效实施，明确海洋、国土资源和城乡规划主管部门的工作职责和相互衔接，保护海域使用权人的合法权益，条例规定，填海项目的海域使用权招标、拍卖、挂牌出让方案，由海洋主管部门会同国土资源主管部门、城乡规划主管部门共同制订，经批准后共同实施；填海项目的海域使用权招标、拍卖、挂牌完成后，由海洋主管部门、国土资源主管部门与中标人或者买受人签订海域使用权（国有土地使用权）出让合同。同时规定，以招标、拍卖、挂牌出让方式取得海域使用权的填海项目形成土地后，海域使用权人可以凭海域使用权证书、海域使用权（国有土地使用权）出让合同等材料，换发国有土地使用权证书，并不再收取土地使用权出让金。以审批方式取得海域使用权的填海项目，填海形成的土地用途符合划拨用地目录或者属于协议出让土地范围的，可以凭海域使用权证书等，办理划拨土地或者协议出让土地相关手续，换发国有土地使用权证书。其中，办理协议出让土地手续的，应当按照土地市场评估价格扣除海域使用金和实际投入的填海成本后的价格收取土地使用权出让金。

建立“海域直通车”制度

按照城乡规划、建筑等法律、法规的规定，建设工程的规划许可、施工许可、房产登记等手续需要凭土地使用权证书办理。但在填海形成的土地上进行建设的，往往需要在填海完成之前进行打桩等施工，若等待填海完成并换发土地使用权证后再去凭土地使用权证书办理规划许可、施工许可手续，会增加建设成本，也会拉长建设周期。为此，条例建立了海域直通车制度，规定：用海项目依法需要凭国有土地使用权证书办理建设工程的规划许可、施工许可、房屋产权登记等手续的，海域使用权人可以凭海域使用权证书办理。同时，考虑到海域使用管理法规定，海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内凭海域使用权证书换发国有土地使用权证书。且本法规在上位法的基础上已对换证制度作了细化、可操作的规定，再凭海域使用权证书办理房屋产权登记，容易导致上位法规定的换证制度形同虚设，也容易造成管理上的混乱，在国家出台相关规定前，地方性法规不宜肯定此种做法。为此，条例规定：实施填海形成的土地上的房屋产权登记按照国家有关规定执行。