奥巴马政府出口控制改革评析*

刘子奎

冷战后，美国各届政府都努力改革出口控制，但由于种种原因，改革效果并不理想。奥巴马上台后，把出口控制改革作为优先任务之一，大力推进出口控制改革。其进展与前景如何?对美国对华出口控制会有何影响?这些都值得探讨。

一、出口控制改革的实施

2009年8月13日，奥巴马发布出口控制改革倡议，要求成立“跨部门机构”，全面审查原有出口控制机制。①William Matthews，“Obama Orders Broad Review of Export－Control Regs”，Defense News，August 14，2009．跨部门机构审查后认为，美国目前的出口控制机制太复杂、太分散、包含太多的物项、要控制的也太多，建议根本改革出口控制机制，加强国家安全和提高反击大规模杀伤性武器扩散威胁的能力。②The White House Office of the Press Secretary，“White House Chief of Staff Daley Highlights Priority for the President’s Export Control Reform Initiative”，July 19，2011．奥巴马肯定了跨部门机构的看法，要求“集中精力控制最关键技术，使美国更安全，同时提高美国关键产业的竞争力”。③The White House Office of the Press Secretary，“Remarks by the President at the Export－Import Bank's Annual Conference”，March 11，2010．根据奥巴马的要求和跨部门机构的审查结论，国防部长盖茨于2010年4月20日提出出口控制改革的目标:分三阶段建立四个“单一”——单一出口控制清单、单一许可证机构、单一执行协调中心和单一IT系统。④Business Executives for National Security(Export Control Reform)，Remarks as Delivered by Secretary of Defense Robert M．Gates，April 20，2010，http://www．defense．gov/speeches/speech．aspx?speechid=1453．(上网时间:2012年1月1日)

根据这一改革目标及安排，奥巴马政府有条不紊地推进出口控制改革。其一，建立单一出口控制清单。美国有两个不同的出口控制清单，即商品清单(CCL)和美国军火清单(USML)，它们在结构、定义和特征上完全不同，分别由商务部和国务院管理。USML根据主观标准或设计意图等实施控制，CCL一般根据技术能力和物项本身的说明进行控制，因此USML物项的出口控制要比CCL严厉得多。这是美国目前出口控制机制备受指责的重要原因之一。因此，奥巴马政府把建立单一出口控制清单作为出口控制改革的基石。⑤John T．Bennett，“New U．S．Regs Aim To Simplify Export Controls”，Defense News，December 9，2010．

2010年12月9日，奥巴马总统宣布，在CCL和USML之间制定“明确的界限”(bright line)，以决定哪些物项应作为两用物项纳入控制、哪些物项应作为军火纳入控制，其意图是“终结不利于我们目前出口控制机制的管辖权上的争端和模糊不清之处”，减少政府以及工业界在面对物项是由国务院还是商务部控制时的不确定性。①The White House Office of the Press Secretary，“President Obama Announces First Steps Toward Implementation of New U．S．Export Control System”，December 9，2010，http://www．whitehouse．gov/the－press－office/2010/12/09/president－obama－announces－firststeps－toward－implementation－new－us－export．(上网时间:2012年1月1日)2011年5月，商务部负责出口管理的助理部长凯文·沃尔夫(Kevin Wolf)提出建立单一控制清单四步骤:根据国际武器交易条例(ITAR)，确定需要保留在USML的物项;根据“积极清单”的客观标准，建立积极的、与三层标准一致的控制清单;把不符合USML标准的物项转移到CCL;把以前的防务物项转移到商务部新的商品军火清单(CML)进行控制。②Remarks of Kevin Wolf，“The Obama Administration’s Export Control Reform Initiative”，U．S．－Sweden Defense Industry Conference，Washington，DC，May 17，2011．为此，美国政府成立了18个跨部门技术小组审查USML和CCL。同年5月20日，美国公布修改后的CCL，该规则修改了CCL中除0类以外的所有53类物项的出口控制分类编码，放宽了对某些类型的集成电路以及电子测试装备的控制，如信号分析仪、动态信号分析仪、频率合成信号发生器和半导体制造设备等，允许出口商与国际竞争者展开竞争。

对USML的修改要复杂得多。2010年12月10日，美国务院防务贸易控制理事会(DDTC)公布修改USML征求意见稿，所有物项被分成三个层次:第一层是能为美国提供关键军事或情报优势，几乎全部都只有美国能够生产，或者是大规模杀伤性武器或相关的物项;第二层是能为美国提供实质上的军事或情报优势，几乎全部只有美国的多边伙伴和盟国能生产的物项;第三层是能为美国提供相当军事或情报优势，但具有广泛国外可得性的物项。③“Amendment to the International Traffic in Arms Regulations:Revision of U．S．Munitions List Category VII”，Federal Register，Vol．75，No．237，December 10，2010，p．76930．根据新标准，USML中的第七类12000种物项的90%将被转移到CCL或被解除控制。④The White House Office of the Press Secretary，“White House Chief of Staff Daley Highlights Priority for the President’s Export Control Reform Initiative”，July 19，2011．完成对第七类物项的审查后，奥巴马政府以此为模式，陆续对第八类(航空和飞机电子)、第十一类(电子)和第十五类(空间项目)进行审查。2011年5月，美国防部和国务院发布审查中期报告，认为商业通信卫星及有关部件、整合和发射这些卫星必须的信息，可以从USML转移到CCL而“不会有不可接受的安全风险”，建议卫星设计方法和制造技术、抗辐射微电子和远地点发动机仍留在USML。⑤Departments of Defense and State Interim Report to Congress，Section 1248 of the National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2010，pp．3－4．目前来看，对USML的修订进展不如预计的乐观，直到2011年7月15日，商务部工业和安全局(BIS)才公布把USML中相关物项转移到CCL中的计划;⑥“Fact Sheet:Plan for Controlling Items Transferred from the USML to the CCL”，July 18，2011，http://www．aia－aerospace．org/assets/2011－07－18%20Commerce%20Fact%20Sheet%20on%20USML%20to%20CCL．pdf．(上网时间:2012后3月13日)到2011年11月7日，国务院才公布USML第八类物项的修改建议稿。⑦“Amendment to the International Traffic in Arms Regulations:Revision of U．S．Munitions List Category VIII”，Federal Register，Vol．76，No．215，November 7，2011，p．68694．

此外，美国政府也努力统一USML和CCL所使用的同一术语的定义，为建立单一控制清单做准备。目前，“特别设计”(specially designed)和“防务服务”(Defense Service)这两个术语的统一定义已接近完成。2011年4月1日，DDTC提出“防务服务”定义的修改建议。根据新定义，使用公共数据对外国人提供援助不需要许可证、技术援助协议或生产许可协议。⑧“International Traffic in Arms Regulations:Defense Services”，Federal Register，Vol．76，No．71，April 13，2011，p．20590．修改建议稿也提出一个明确的不是“防务服务”的清单，对属于出口管理条例(EAR)的纳入ITAR控制的物项的测试、修理或维护不再被认为是“防务服务”。这给工业界、学术界和其他与受ITAR控制的物项打交道的实体提供了指导原则。“特别设计”是另一广受争议的定义。多个出口控制分类编码都使用它，并被USML用作对某些物项实行控制的标准。为改变这一主观性太强的定义，国务院提出新定义草案:“最终物项、设备、配件、附件、系统、组件或零部件有下述特性:使它与某些预定的目的区分开来;直接与防御物项的功能相关;专门用于或主要用于USML中确定的防务物项或与之有关的物项。”①“Amendment to the International Traffic in Arms Regulations:Revision of U．S．Munitions List Category VII”，Federal Register，Vol．75，No．237，December 10，2010，pp．76935－76939．商务部也公布自己的“特别设计”定义，要求公众提出修改意见。目前，商务部、国务院和国防部正就所收到的公众建议进行审查，以尽快形成统一定义。②“Amendment to the International Traffic in Arms Regulations:Revision of U．S．Munitions List Category VIII”，Federal Register，Vol．76，No．215，November 7，2011，p．68694．

其二，建立单一许可证管理机构。根据目前的出口控制机制，美国国务院、商务部和财政部都有权发放出口许可证。各部门有不同的管理条例和审批程序，没有协调机制。出口商常常不知道应该向哪个机构申请许可证。在某些情况下，出口商需要向各部门分别申请。相应地，各机构经常争夺领导权或者推卸领导责任。因此，出口控制改革倡议把建立单一许可证处理机构作为改革的关键步骤之一。

2010年6月30日，美国国家安全事务顾问詹姆斯·琼斯(James L．Jones)将军宣布，政府将建立一个独立的许可证机构，接管BIS、DDTC、财政部外国资产控制办公室(OFAC)的许可证功能，此举将“结束众多机构中没有一个知道已经批准(或拒绝)什么物项出口的尴尬局面”。③“The Administration’s Export Control Reform Plans Remarks by General Jones，National Security Advisor”，June 30，2010，http://www．aia－aerospace．org/assets/speech_jones_06302010．pdf．(上网时间:2012年1月1日)作为一站式服务机构，出口商可以从该机构获得许可证，政府则可以利用它协调许可证申请的审查工作，实现许可证程序的透明、可预测和及时。但由于建立单一许可证机构的复杂性，对于如何建立单一的许可证机构，奥巴马政府还没有具体建议。④Ian F．Fergusson，Paul K．Kerr，“The U．S．Export Control System and the President’s Reform Initiative”，CRS Report，R41916，July 14，2011．到目前为止，在这方面的努力主要表现为完善许可证政策。根据倡议的改革框架，一旦某一物项被置于三级结构中的一级，就会有相应的许可证政策。一般地，第一层次的物项向所有目的地出口都需要许可证;第二层次的许多物项，可根据许可证豁免或一般授权向多边伙伴或盟国出口;第三层次物项的出口，一般不需要许可证。但这仅仅是原则性规定。为贯彻这一原则，奥巴马政府展开了一系列行动。

第一个重大行动是商务部修改加密产品的出口规则。2010年6月，BIS公布对加密产品控制的重大修改，允许对更多的加密产品进行自我分类并提出“加密登记”概念，使自我加密物项在不需要正式的出口分类审查的情况下能够出口。⑤“Encryption Export Controls:Revision of License Exception ENC and Mass Market Eligibility，Submission Procedures，Reporting Requirements，License Application Requirements，and Addition of Note 4 to Category 5，Part 2”，Federal Register，Vol．75，No．122，June 25，2010，p．36482．2011年1月，BIS进一步从出口EAR中删除大部分能公开从大众市场获得的加密软件物项。⑥“Publicly Available Mass Market Encryption Software and Other Specified Publicly Available Encryption Software in Object Code”，Federal Register，Vol．76，No．5，January 7，2011，p．1059．通过上述修改，BIS简化并促进软件出口，使政府可以把其资源用在最敏感的加密产品上。

第二个具有重大意义的行动是公布并采用战略贸易授权许可证例外(STA)。作为修订EAR的重大举措，2010年12月，BIS发布STA征求意见稿。⑦“Export Control Modernization:Strategic Trade Authorization License Exception”，Federal Register，Vol．75，No．236，December 9，2010，p．76653．2011年6月16，STA正式实施。新规则允许在有条件的情况下不需要许可证就可向几乎所有的欧洲国家、澳大利亚、加拿大、新西兰、日本、韩国和阿根廷出口CCL上几乎所有的物项;对于其他国家，可向它们出口“瓦斯那基本清单”上的物项。新规则还包括视同出口和再出口条款，当某些物项根据STA不需要许可证就可以向非美国人出口时，允许公布实施同样控制物项的源代码或技术。但实施酷刑的设备、某些毒素和组件、软件、航空发动机相关技术和加密产品不适合根据STA出口。STA在减少许可证要求的同时，也采取安全保障措施，建立更高的保护墙以确保物项在没有获得美国授权的情况下不会被再出口到有资格的国家以外。⑧“Export Control Reform Initiative:Strategic Trade Authorization License Exception”，Federal Register，Vol．76，No．116，June 16，2011，pp．35277－35289．BIS估计，大约3000种低风险物项根据STA可能被取消出口许可证要求。⑨Statement of Eric L．Hirschhorn，Under Secretary of Commerce，Bureau of Industry and Security，Before the House Committee on Foreign Affairs，Hearing on Export Controls，Arms Sales，and Reform:Balancing U．S．Interests，Part I，May 12，2011，p．4．

第三个重大行动是修改对双重国籍和第三国国民的许可证规定。这对建立统一的出口控制机制非常必要，因为商务部和国务院在决定一个外国人的国籍时所使用的标准是相互冲突的。据国会报告披露，商务部决定“向外国人出口技术”是建立在该人“最近公民身份或永久居住地”基础上的;而国务院在做出决定时，不仅考虑外国人最近的公民身份情况，而且考虑他们的出生国。根据目前规则，如果一个外国实体与美国公司签订了生产许可协议或技术援助协议，国务院必须批准向外国实体所雇用的双重国籍雇员和第三方国民转让技术数据、防务服务和防务物项。①Government Accountability Office，Export Controls:Observations on Selected Countries’Systems and Proposed Treaties，May 2010，GAO－10－557．这种做法不利于美国国家安全。2010年8月，国务院公布向双重国籍和第三国国民提供防务服务修改建议稿，2011年5月，最终修正规则公布并于8月15日生效。新规则极大简化了为非美国公司工作的有双重国籍和第三国国民申请许可证的程序，也减少了具有双重或第三国国民身份的非美国公司的许可证负担。

其三，建立单一出口执行机构。根据目前的出口控制机制，国土安全部的移民和海关执行局、国务院、商务部、联邦调查局等多个机构有权调查违反出口控制的行为。这不利于维护美国国家安全和实现外交政策目标。为协调所有有关机构的执行行动，确保它们把资源集中在最重要的违法者或潜在违法者身上，而不是用同等精力审查所有违法者，奥巴马要求建立单一出口执行机构。作为第一步措施，2010年11月，奥巴马总统发布第13558号行政命令，建立出口执行协调中心，由国务院、财政部、国防部、商务部、司法部、能源部、国土安全部、国家情报总监办公室、其他行政部门、机构或根据总统命令建立的办公室等组成。国土安全部长负责管理该中心。协调中心的功能是:协调和加强相关部门的出口控制执行行动，确认并解决在刑事和行政调查以及涉及违反美国出口控制法的调查中产生的矛盾和冲突;为联邦法律执行机构和美国情报机构提供联系管道;协调与美国出口控制有关的法律执行公众宣传活动;为美国刑事和行政控制出口执法行动建立政府范围内的统计跟踪。②“Presidential Documents，Executive Order 13558 of November 9，2010”，Export Enforcement Coordination Center，Federal Register，Vol．75，No．219，November 15，2010，pp．69573－69574．中心于2011年初开始运行，在2011年底全面投入运作。

其四，建立单一IT系统。美国政府所有参与出口许可证管理的机构都有自己的IT系统，它们之间彼此不兼容，不能共享许可证申请信息。对此，总统国家安全事务顾问琼斯将军说，目前的状况“使美国政府无法知道该批准还是拒绝对具体最终使用者的出口。这增加了美国政府作出错误决定的风险”。因此，美国政府试图建立单一信息技术系统，把与受控制物项有关的信息都收集起来，以便利美国政府各个与出口控制有关的部门处理出口许可证申请，使美国政府能很好地掌握从开始填写出口许可证申请，到实际出口的每一个环节，提高执行能力。第一步，美国政府要求商务部和国务院采用国防部2003年建成的USXPorts系统。2010年6月，DDTC正式开始采用该系统。为使IT系统更快、更好地整合到USXPorts中，2010年BIS更换了其所有计算机，③“It May Take Two Years to Adopt Single Electronic Licensing System，BISer Says”，Export Practitioner，August 2010，p．26．为采用单一IT系统做了必要准备。负责USML修订工作的助理国防部长帮办米勒说，国务院和商务部分别在2011年8月和10月正式运行该系统。④Statement of Dr James N．Miller Principal Deputy Under Secretary of Defense for Policy before the House Committee on Foreign Affairs，May 12，2011，p．3．接下来，财政部和参与跨部门审查许可证申请的其他部门、机构也将采用这一系统。估计各部门将在2012年全部采用该系统。⑤“A Modern Information Technology(IT)System for Export Controls”，http://export．gov/ecr/eg_main_027615．asp．(上网时间:2012年1月1日)统一的IT系统在出口许可证申请过程中将提高效率、增加透明性。

二、出口控制改革的困难与前景

奥巴马总统和美国军方的支持使本次出口控制改革的条件看起来比以往任何时候都更好，人们有理由对本次改革充满希望。然而，由于出口控制改革的复杂性，冷战后美国历届政府的出口控制改革均以失败告终。对此，克林顿政府商务部负责出口控制的出口管理局局长比尔·赖因施(Bill Reinsch)指出，美国政府“经常宣布改革出口控制，经常开始，但从未完成。真正的好消息是它什么时候结束”。①William Matthews，“Obama Orders Broad Review of Export－Control Regs”，Defense News，August 14，2009．考虑到奥巴马政府出口控制改革目标的广泛性以及根本性，其能否实现改革目标尚未可知。

首先，由于国会的掣肘，建立四个“单一”的出口控制改革目标面临极大不确定性。单一控制清单是整个改革的基础，最终实现该目标需要得到国会批准，而国会传统上反对放松出口控制。要建立单一控制清单，美国政府需要把USML中的一些物项转移到CCL。众议院外交事务委员会主席艾琳娜·罗斯－莱赫蒂宁(Ileana Ros－Lehtinen)表示，委员会将严格审查政府把USML中的有关物项转移到CCL的建议。②“Export Control，Arms Sales，and Reform:Balancing U．S．Interests”，Part 1，Hearing before the Committee on Foreign Affairs House of Representatives，One Hundred Twelfth Congress，First Session，May 12，2011，p．2．一旦国会参与审查清单，势必大大迟缓建立单一控制清单的进程。实际上，由于国会的反对，审查出口控制清单的进程已经落后于改革时间表。根据出口控制改革倡议，审查USML和CCL应在一年内完成，但在两年多后的2011年5月，商务部负责出口管理事务的助理部长凯文·沃尔夫说:“各部门正在审查USML和CCL。”③Remarks of Kevin Wol，f“The Obama Administration’s Export Control Reform Initiative”，U．S．－Sweden Defense Industry Conference，Washington，DC，May 17，2011．也就是说，第二阶段的改革根本不知道何时能完成，而将两份清单合二为一的第三阶段什么时候开始更是遥遥无期。

就建立单一许可证机构而言，虽然行政部门表示将建立一个独立许可证机构接管BIS、DDTC、OFAC的许可证功能，但美国国会表示，将只把BIS和DDTC民事和行政执法职能并入新的统一许可证机构，而不会把核管理委员会对核材料的控制权和能源部对核技术的控制权转移到新机构。因为核材料出口许可证数量相对较少，出口商也相对较少。④Ian F．Fergusson，Paul K．Kerr，“The U．S．Export Control System and the President’s Reform Initiative”，CRS Report，R41916，July 14，2011，p．11．如此，则建立单一许可证机构的目标势必大打折扣。更重要的是，对该机构的未来具有重要影响的众议院外交事务委员会主席罗斯－莱赫蒂宁认为，单一许可证机构是“代价高昂的和莫名其妙的”，不是必需的。⑤Xiaodon Liang，“House Takes Up Export Reform Debate”，Arms Control Today，Volume 41，June 2011．该机构能否成立已蒙上浓重阴影。到目前为止，美国政府还没有提出建立单一许可证机构的具体建议。

虽然已经成立出口执行协调中心，但这不大可能是建立单一出口执行机构的前奏。究其原因，一是该中心仅是协调国务院、财政部、商务部等相关部门在出口控制执行方面潜在冲突的“首要论坛”，是执法机构与情报部门和出口许可证机构之间的联络人。这一职能定位使它在解决出口控制问题上可能不如以前的跨部门协调小组。从实际作用看，目前并无迹象表明DDTC、BIS或其他任何机构会失去执法责任。二是该中心的主体性不明。根据规定，中心主任由国土安全部高级官员担任，两名副主任分别由司法部长和商务部长任命，负责情报的官员则由国家情报总监任命。这意味着该中心在对哪个部门或领导负责，以及执行哪个部门或领导的命令上存在严重问题。在这一问题得到解决之前，该中心不可能发挥有效作用。三是该中心可能与2007年成立的国家出口控制协调员的职能交叉或重叠。国家出口控制协调员的责任是“确保在司法部与其他在出口控制中发挥重要作用的执法机构、许可证和情报部门之间实行全面协调”⑥“Department of Justice Press Release”，June 20，2007，http://www．justice．gov/opa/pr/2007/June/07_nsd_440．html．(上网时间:2012年1月1日)。可见，在全面协调方面，两个机构之间存在交叉、重叠和模糊之处。因此，很容易理解为什么到目前该中心在出口控制方面既没有发出有重要意义的公开声明，也没有采取任何重大行动。在这种情况下，国会批准建立单一出口执行机构的可能性微乎其微。

相比较而言，建立单一IT系统是最容易的，也是目前四个“单一”中执行最为顺利的。但即使是单一IT系统，其未来也受国会决定的影响。据美国商务部估计，建立单一的IT系统，最初几年的费用大约为2000万美元。⑦“DOD Background Briefing on the Export Control Reform Initiative”，http://www．fas．org/sgp/news/2010/04/dod－export．html．(上网时间:2012年1月1日)

除四个“单一”外，奥巴马政府在许可证政策上所做的重大改革，即STA也可能遭到国会反对而夭折。STA的目的是加强与盟国合作以及提高与盟国协同作战的能力。根据这一许可证例外，美国可向所有四个多边出口控制机制的成员国，或其他机制中同时为北约成员国的成员国出口受控制的防务物项。这实际上是美国2007年与英国和澳大利亚防务贸易条约①关于英美防务贸易条约的相关规定，参阅:Daniel Arnaudo，“U．S．，UK Sign Defense Trade Cooperation Treaty”，Arms Control Today，Volume 37，September 2007．的扩大版。美国国会至今仍拒绝批准与英、澳两国的条约②Roxana Tiron，“Delay in Treaty Approval Frustrates United Kingdom Officials and United State Industry”，DISAM Journal of International Security Assistance Management，November 2009，Volume 31，Number 3，p．164．，其重要原因是担心它们在未获得美国批准的情况下向第三国转移美国的物项或技术或含有美国零部件或技术的物项，而美国对此无能为力。③William Matthews，“U．S．Arms Export Treaties Face Hurdles in Senate”，Defense News，August 17，2009;Jeff Abramson，Arms Experts Criticize Defense Trade Treaties，September 24，2010．根据STA，国会的上述担忧不仅不会消除，相反会更大。因为STA所涉及的国家多得多，未获美国批准而可能再出口的防务物项的规模要大得多，对美国国家安全的威胁严重得多。因此，国会批准向更大范围内的盟国或友好国家出口具有重要军事意义或价值的物项，而不需要许可证的政策的可能性确实是很小的。

其次，行政部门内部的牵制或暗中反对也可能使改革难以推进。冷战后美国出口控制改革之所以一再失败，其中一个重要原因就是政府相关部门(如国防部)一直对改革不积极、不支持、不配合，甚至反对。盖茨及其领导的国防部一改过去立场，成为此次出口控制改革的重要推动力，但其他部门又打起了退堂鼓，尤其国务院并不积极支持，因为它不希望在武器销售方面的外交权力被其他机构分享。如果在出口控制方面拥有最重要发言权之一的国务院不积极支持，奥巴马政府的出口控制改革目标恐怕很难实现。

第三，改革顾此失彼，目的不明，在加强国家安全与加强美国经济竞争力和维护经济繁荣之间左右徘徊。一方面，奥巴马政府把出口控制改革的目的确定为“加强美国国家安全和提高美国反击WMD扩散威胁的能力”，为此，要在“关键的技术或产品周围建立更高的保护墙”。对此，主张增加出口的工业界认为这不利于经济发展。另一方面，经济因素俨然成为改革出口控制的初衷，因为奥巴马政府一再强调提高美国公司在世界市场的竞争力，“外国可获得性”和增加许可证政策的透明性与可预测性，顺理成章地成为本次改革的关键措施。对此，主张实行更严厉的出口控制的人士说，该政策的结果是致命的。他们质问:“俄罗斯有质量很好的肩扛式地空导弹，这意味着我们也应该解除控制吗?难道因为几乎任何地方都可以获得AK－47，美国就应该停止需要许可证才能出口M4s的做法吗?”④William Matthews，“U．S．Firms Launch Export－Control Reform Push”，Defense News，January 13，2010．奥巴马政府难以回答这一诘问，这意味着上述政策会受到极大阻挠。

第四，出口控制的某些改革还需得到多边机制伙伴国的同意。根据改革计划，美国政府将审查单方面控制的物项，以增加或删除多边控制清单上的物项。根据目前四个多边国际出口控制机制的规定，增加或删除多边控制清单上的物项都需要成员国一致通过，即是说，任何一个成员国不同意把某物项纳入或解除控制，该建议都不可能通过。即使在世界经济蓬勃发展的20世纪50年代，美国也不能迫使多边机制成员国(如英国)完全接受美国的出口控制要求。在世界经济不景气、尤其是各发达经济体普遍陷于衰退的时候，要使各多边机制成员国接受美国的主张恐怕更难。多边机制伙伴如果不同意对美国提议进行控制的某些物项实施控制，则意味着美国将单方面进行控制，而这恰恰是奥巴马政府出口控制改革力图要改变的。

考虑到上述种种不利因素及此次出口控制改革的深度和广度，看来奥巴马政府对改革仍没有多大信心，因为它只说需要三阶段完成改革，但没有时间表;只说已完成第一阶段，正在进行第二阶段，但第二阶段什么时候完成、第三阶段什么时候开始，则始终没有说明。由此看来，奥巴马政府出口控制改革前景难测。

三、出口控制改革与对华出口控制

奥巴马政府出口控制改革直接关系到美国对华出口管制政策。目前看，主要有两方面的影响。一方面，美国将放松一般技术和物项的对华出口控制。改革前，大量的物项和技术由于被认为具有军事运用价值而被纳入USML清单，实施严格控制，需要许可证才能向中国出口。由于许可证申请的不透明性和不确定性，向中国出口此类物项和技术的可能性较小，美国相关公司干脆放弃申请向中国出口。改革后，USML中被认为已经过时的大量物项和技术被转移到控制要宽松得多的CCL，这部分物项和技术占USML总数的74%。这意味着以前不能向中国出口或需要许可证才能向中国出口的大量物项或技术，现在不需要许可证就可以向中国出口了。再加上改革后出口控制的透明性和可预测性增加，出口商出口成本降低，以前不愿意或因为不确定性而放弃向中国出口的出口商也会加入向中国出口行列。因此，可以相信，中美一般物项或技术贸易总额将增加，甚至大量增加。这有利于减少美国在中美贸易中的赤字，使中美贸易关系趋向良性和平衡，从而有利于中美关系的顺利发展。

另一方面，美国出口控制改革可能更不利于美国向中国出口高新技术或含有高新技术的物项。20世纪90年代后期以来，随着中国崛起态势越来越明显，中国被定义为美国的潜在对手而逐步成为美国出口控制的焦点，对中国的出口控制、尤其是高新技术或物项的出口控制收紧。如小布什政府负责不扩散控制事务的代理助理国务卿范恩·范·迪彭(Vann H．Van Diepen)2002年1月说:“中国是我国出口控制政策的焦点，因为中国是一个日益强大的地区军事强国。”①“China the Focus of U．S．Export Control Policy，Official Says”，January 17，2002，http://www．usconsulate．org．hk/uscn/2002．htm#export．(上网时间:2009年5月10日)随着中国综合国力进一步发展，奥巴马政府继承并进一步强化对中国的高新技术出口控制，并主要从三个层面来实施。在改革取向和政策层面，对国家安全的考虑越来越多。罗斯－莱赫蒂宁在2010年3月11日众院外交事务委员会举行的出口控制听证会上表示，政府必须把国家安全利益作为出口控制改革的指南。②“Ros－Lehtinen Says National Security Considerations Must Shape Export Control Reform”，Congressional Documents and Publications，March 11，2010．国务院负责国际安全事务的副国务卿陶舍在2011年5月12日众院外事委员会的出口控制改革听证会上说，改革的第一优先目标是加强国家安全和促进美国外交政策利益，第二优先任务才是建立有效的出口控制机制。在具体针对中国的法规层面，做出不利于中国的歧视性规定，如2009年的《国会授权法案》规定，总统有权将卫星及相关部件从USML中转移出来，但特别注明不适用于中国。再如，2011年6月16日正式实施的STA，也将中国排除在众多可享受贸易便利措施的国家和地区之外。在具体操作层面，奥巴马政府加强对中国出口控制的监督和处罚力度。2011年，设立第二个对华出口控制官员。同时，明显加强对违反美国出口控制法向中国出口案例的惩罚力度。如2010年BIS公布的21例违反美国出口控制的出口中，就有9起是向中国出口的。③U．S．Department of Commerce Bureau of Industry and Security，Annual Report to the Congress for Fiscal Year 2010，Appendix C．因此，可以肯定地说，中国要想从美国获得以前不能获得的高技术物资恐怕更难。

结语

“美国出口控制一个引人注目的目标就是把出口控制作为阻止其他国家军事力量增长、削弱它们的经济力量和影响它们的国内或外交政策的工具。”④Michael Mastanduno，“The United States Defiant:Export Controls in the Postwar Era”，Daedalus，Vol．120，No．4，Fall 1991，pp．91－112．奥巴马政府在美国面临大萧条以来最严重的经济危机的背景下实施出口控制改革，虽有增强美国经济竞争力的考虑，但仍在相当程度上体现了上述目标。在出口控制改革中，奥巴马政府一方面努力放松对某些物项的出口控制，以增强美国经济竞争力，另一方面又在加强对潜在对手的出口控制。未来，如果大国力量对比继续向不利于美国的方向发展，美国出口控制将会继续强化，出口控制的重心将进一步从目前的防止恐怖分子或“流氓国家”获得WMD，转向防范传统大国。