推进农业事业单位分类改革增强农业社会化服务功能

□昆明市农业科学研究院 650034 成 春

□昆明市农业局 650500 龙东红

《中共中央国务院分类推进事业单位改革的指导意见》(中发〔2011〕5号，以下简称《意见》)由新华社于4月对社会公布，引发社会各界的强烈关注，它将对下一步我国事业单位改革起到宏观性、纲领性和指导性的作用，标志着我国事业单位改革在试点和探索整整20年后，终于正式起步。《意见》为事业单位确定了分类步骤：第一步是撤并，第二步是划分，第三步是细分公益。《意见》还为事业单位分类改革确定了时间表：到2015年，完成事业单位分类;到2020年，则要建立起事业单位管理体制和运行机制，形成中国特色的公益服务体系。

1 事业单位改革势在必行

1.1 我国事业单位的基本现状

事业单位是指以政府职能、社会公益服务为主要目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的公益性单位或非公益性职能部门。从财政视角来看，现行的事业单位可分为全额拨款事业单位、差额拨款事业单位和自收自支事业单位。事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量。改革开放以来，事业单位提供的公益服务总量不断扩大、服务水平逐步提高，在促进经济社会发展、推动社会进步和改善人民群众生活方面发挥了重要作用。

据统计，目前我国事业单位已经超过126万个，国有资产近3000亿元，从业人数超过3000万人。其中，教育、卫生和农技服务从业人数三项相加，占总人数的四分之三，另有900万离退休人员，总数超过4000万人。昆明市截至2008年事业单位就已达2600多个，编制达11万人。

1.2 我国事业单位存在的问题

长期以来，由于事业单位是国家包办包养，财政拨款及平均主义的管理体制，各类人员像潮水一般拥向吃财政饭的事业单位，使事业单位机构膨胀，人浮于事，人才短缺与积压并存，大大降低了事业单位的活力和效益，难以很好地发挥事业单位的作用和竞争力。《意见》明确指出了目前我国事业单位存在的三大问题：一是有些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活。二是公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高，经济与社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题日益凸显。三是支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱，计划经济时期形成的事业单位管理体制框架还没有从根本上打破。

1.3 农业事业单位改革的必要性和重要性

农业是国民经济和社会发展的基础,也是建设现代都市的基础。农业不仅关乎农民生产、生活,也是维系人与自然和谐相处、市民与城市共同发展,形成共生结构的载体和平台。分类推进农业事业单位改革，是推进农业部门政府职能转变、建设服务型政府的重要举措。有利于创建新型的农技推广体系，提高农业事业单位公益服务水平，加快农业科技和农村社会事业的发展。

2 农业事业单位分类改革的做法与经验

2.1 划定职能，进行科学分类

分类是改革的过程也是改革的前奏，科学分类是事业单位改革成功的关键。笔者从江西省南昌市农业局学习调研了解到，南昌市农业局下属事业单位有20个，按机构规格分类有正处级1个、正科级19个；按经费来源分类有全额拨款14个、差额拨款1个、自收自支2个、企业化管理3个。在这20个单位中，有的单位专业技术结构不合理，专业不对口；有的单位名不副实，工作经费来源不合理。由于各种问题的存在，形成发展不平衡，水平参差不齐。因此，南昌市农业局在事业单位分类改革中首先摸清家底，边清理，边规范，边分类，划定每一个单位的职能，然后进行科学分类，与此同时注重整合资源。

2.2 整合资源，进行定位规范

南昌市农业局下属的20个事业单位中，同样存在职能重复、分散、薄弱的现状。为此，他们以清理整顿为契机，以整合资源，共谋发展为目的，对职能相近、性质相同的单位进行合并，同时撤消职能已不存在的单位。最终保留16个农业事业单位，其中，正处全额拨款1个，正科15个中有参公管理2个，全额拨款11个，企业化管理2个。

2.3 不减编，确保公益一类性质

在南昌市农业局最终保留的16个农业事业单位中，除参公管理2个和企业化管理2个外，其余12个都划分为公益一类，并且将要进一步强化公共职能，增强农业社会化服务功能,建立健全农业科技研发、示范推广、培训服务体系，加大科技兴农力度,推进科技兴农进程，以确保公益一类和不减编。

3 创新体制机制，推进农业事业单位分类改革

分类推进事业单位改革是一项复杂的系统工程，而不是单纯的一刀切。事业单位能否健康发展、公益属性能否得到强化，经营性质能否放活，体制机制创新是关键。

3.1 增强农业社会化服务职能

3.1.1 从农业科技定位来看，农业科研推广单位具有显著的公共性、基础性和社会性。农业事业单位的职能是开展农业科技研发、技术推广和培训服务。2012年的中央一号文件，进一步明确了农业科技的定位、定性和定向，力挺农业科技，把农业科技摆上更加突出位置。在农业科技定位上，界定了“三性”：即显著的公共性、基础性和社会性。确定了“三是”：即农业科技是确保国家粮食安全的基础支撑，是突破资源环境约束的必然选择，是加快现代农业建设的决定力量。在政策设计上，明确了“三大指向”：即强农惠农富农，强化农业基础、惠及农村发展、富裕农民生活。这充分说明，农业事业单位承担的基础性农业科研和农业技术推广工作具有显著的基础性和公益性特征，既向社会提供公益服务，也为行政机关行使职能提供支持保障。因此，农业科研推广单位只能作为公益一类事业单位而存在，并按照合理设置、科学管理、精简效能的原则建立聘用制度和岗位管理制度，坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，实行一岗一薪、以岗定薪、岗变薪变。

3.1.2 从服务对象来看，农业事业单位对于农业、农村和农民的服务是无偿的。农业事业单位的服务对象是农业、农村和农民。就我国目前的现状看，农民是弱者，农村是弱势，农业是弱质，这三者在市场经济体制下同其他产业相比，表现为思想观念落后，整体科技素质低，生活水平低下，生产经营方式落后，集约化程度低,生产周期长、规模效益小，依赖自然因素且抗御自然风险能力差。于是，形成了经济上的贫困性、政治影响的微弱性、心理上的高度敏感性、社会竞争的低能性和风险承受的脆弱性。在发展优质高效农业过程中，农民对农业生产技术、农业科学技术的需求是多方面的、多样性的，同时又是无偿的。这就需要一个强有力的农业科研推广体系作为支撑，农业事业单位正是这一支撑体系的载体，就是为农业、农村和农民服务，为社会无偿提供具有公益性和共享性特点的公共产品。因此，从事基础性农业科研和农业技术推广的单位，只能作为公益一类事业单位而存在。

3.1.3 从资源配置来看，农业事业单位不能也不宜由市场配置资源。农业科学技术资源包括：农业科技人力、物力、财力和信息资源、农业技术研究与推广体系、农作物品种选育等方面，这些资源都是由政府控制或配置的。因为目前我国农村经济正在向市场经济过渡，原有体制的一些弊端没有消除，新体制尚未完全形成。加上市场经济具有盲目性、风险性和滞后性的弱点，在市场体系不健全、市场机制运行不畅的情况下，让市场配置农业，肯定会出现农业的相对萎缩。如果完全凭借市场作出宏观决策，极易导致“市场失效”，即由于经济中存在可获信息的不完全性，或由于基础设施落后等原因使市场机制不能有效发挥作用，从而不能实现资源的合理配置，政府不仅要及时转变职能，而且要综合运用行政、法律、经济手段，履行管理、监督、协调、服务的职能，促进农村市场经济的健康发展。同时，还要根据农业的弱质性，加强对农业的支持和保护，从政策、投入、资源、市场交易、服务等方面健全对农业的支持和保护体系。即使在发达国家，也非常重视完善农业科技推广保障机制，通过法律保障和经费保障，规范农业科技推广工作。几乎所有发达国家都从法律上明确规定，公益性农业技术推广体系实行财政拨款，包括推广机构的人员工资和必要的办公经费，由推广机构统筹使用，政府的财政支持成为各国农业技术推广经费的主要来源。不仅发达国家的农业必然要补贴，中国的农业也必然要走向补贴甚至高补贴。今年的中央一号文件在“三农”投入上，加大了农业投入和补贴力度，要求“持续加大农业科技投入，确保增量和比例均有提高。发挥政府在农业科技投入中的主导作用，逐步提高农业研发投入占农业增加值的比重，建立投入稳定增长的长效机制”。因此，从事基础性农业科研和农业技术推广的单位，只能作为公益一类事业单位而存在，只能由政府控制或配置资源，事业经费和项目经费由财政予以保证，由财政无偿划拨，同时也无偿服务于农村和农民。

3.2 激发农业事业单位生机与活力

构建现代农业，必然要求农业事业单位既要提供技术和信息等公益性服务，又要提供农资和农产品等经营性服务，实行产前、产中、产后及生产、加工、流通多环节互动。因此要把公益性服务与经营性服务剥离开来，将从事生产经营活动的事业单位转为企业，放活生产和经营性服务的农业事业单位，激发生机与活力，走自我发展之路。

3.3 探索承担行政职能农业事业单位的改革之路

《意见》中一方面规定：对承担行政职能的单位，逐步将其职能划归行政机关或转为行政机关，但另一方面《意见》又明确不得突破政府机构限额和编制总额。这实际上对承担行政职能的事业单位回归行政机关造成了事实困难，形成行政职能回归与两不突破的困境。现阶段我国市场经济体制尚不完善，制度不够健全，诚信体系缺失，公共服务滞后，需要政府加强市场监管、社会管理和公共服务职能，势必造成这些领域的行政管理和执法任务不断加重，承担行政职能的事业单位工作任务也就很多。