云南科学统筹城乡发展规划

□云南农业大学08城规 650223 李 密

1 云南城乡发展规划现状

1.1 城乡一体化共识正在形成

《城乡规划法》的颁布施行，打破了多年来城乡二元结构规划管理模式，城乡分治，重城市轻乡村的规划观念得以改变。“统筹城乡协调发展、协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”，已经成为我省现阶段经济社会发展的客观要求，也是推进全省又好又快发展的最首要任务，并已在城乡建设决策者和广大干部群众中形成共识。到2020年，城镇化率达到50%，人均GDP达到26200元，城乡居民收入比为3.0，城乡居民恩格尔系数比为 1.1（以城为 1）。

1.2 城乡规划体系逐步完备

一是将城乡一体化建设纳入云南“十二五”发展规划，完成了云南省统筹城乡协调发展（2009～2020年）总体规划的编制工作，将实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，作为推进云南统筹城乡协调发展的出发点和落脚点，作为贯彻落实科学发展观的重要内容。编制了工业园区控制、城乡交通、文物景区保护性开发利用、中小城镇发展规划以及住房建设规划、民建房控制性详细规划等，初步形成了从总体规划到专业规划、控制性详细规划的规划体系。

1.3 城市规划管理水平不断提高

制定了相关的政策措施。先后出台了《云南省城乡规划管理技术规定》、《云南城乡规划区个人住宅建设规划管理办法》、《云南城市“四线”管理办法》以及《农民公寓建设有关问题的通知》、《村镇个人住宅建设规划和用地管理暂行办法》等规范性文件，细化规划管理工作，做到了有章可循。城乡面貌和群众居住环境得到明显改观，城乡土地得到增值。

1.4 规划执法力量得到加强

各州市成立了城市管理行政执法局，负责城市管理行政执法工作。违章建筑和乱搭乱建得到及时查处，规划执法力度得到加强。

2 城乡发展规划实施中存在的主要问题

2.1 规划宣传缺乏深度和广度

各地各部门在《云南省统筹城乡协调发展（2009～2020年）总体规划》实施后，采取多种形式进行了宣传贯彻。但对规划的宣传缺乏深度和广度，学习不够。尤其是在农村，部分农户和少数干部对《城乡规划法》的主要内容知晓率低，规划意识淡薄，只注重自身利益和眼前利益，缺乏整体观念和大局意识。

2.2 城乡规划体系建设还不够完善

一是由于目前正处在城乡规划二元结构向城乡一体化转变的过渡期，全省城乡建设“一盘棋”统筹规划的机制尚未形成。二是控制性详细规划覆盖率低。三是现有村庄规划在编制过程中，由于时间仓促，缺乏调研论证和群众的广泛参与，不少村庄规划不符合当地实际，存在村庄规划与农村生产生活实际需要的矛盾。同时，现有村庄规划的居民点，基础设施建设没有资金来源，对农民缺乏吸引力。

2.3 土地集约利用不够

一方面，部分工业企业用地规模偏大，少数企业多圈多占，圈而不用，导致土地集约节约利用不够，城市发展建设可用地不足。另一方面，农村大多数村组为自然村落，居住分散，部分农户宅基地面积过大。还有部分已建新房的农户不愿把老宅基地交村，形成“城中村”、“村中空”，影响了土地集约经营和规模化生产，造成了土地资源的浪费。

2.4 脱贫任务仍十分艰巨

全省还面临着73个国家级贫困县、7个省级贫困县、610.8万贫困人口亟待解决温饱问题。这些贫困人口多分布在边境、民族和农村地区，面临着基础设施不足、产业结构有待调整、生态环境治理欠账、公共服务水平低、社会保障欠缺等重大问题。

2.5 建设资金投入不足

一方面，城乡规划区内“城中村”农民公寓的建设不能满足拆迁农户的住房需求，供需矛盾突出，廉租房、保障性住房缺口较大，建设资金投入不足。另一方面，由于财政转移资金有限，村级集体经济薄弱，规划点水、电、路等基础设施难以配套。

3 城乡发展规划实施的对策建议

3.1 加大宣传力度，统筹城乡规划

从落实科学发展观、构建城乡一体化新格局的高度，充分认识城乡规划建设管理的重大意义，尤其是要加强对农户的宣传，要将村庄规划的内容广而告之，做到家喻户晓。增强规划意识，形成依法依规建房的良好氛围。树立城乡一体的规划理念，建立健全城乡一体的规划体制，改变我省目前城乡规划和建设中重城市、轻农村的现状，按照“区域化布局、点状开发、梯度推进”的思路，形成以国民经济和社会发展总体规划为统领、以主体功能区规划为基础，以区域发展、产业发展、城乡建设和土地利用等专项规划为支撑的规划体系。

3.2 进一步完善城乡规划体系，提高规划编制的科学性

一是在完善城乡规划体系时应遵循城乡统筹、区域统筹、先规划后建设的原则，综合考虑局部与全局、近期与远期、需要与可能、发展与保护等各种关系，适度超前，统筹兼顾。二是要坚持以人为本的理念，加大规划的公众参与度，提高规划编制水平，高起点、高标准、高质量地做好城乡规划。三是要结合今年土地利用总体规划修编工作，进一步完善村庄规划，保持村庄规划与土地利用总体规划的一致性，增强村庄规划的可操作性。四是要进一步扩大控制性详细规划的覆盖率。

3.3 做好农村住房建设规划

深入落实社会主义新农村建设的各项任务，推进农村危旧房改造工程，调整和完善农村住宅建设布局，推进村庄规划建设工程，着力实施好“百村示范”、“千村整治”、农村“广厦”工程、抗震加固等工程。严格项目准入条件，实行规划引导、强度控制、提高门槛等措施，增强开发区、工业园区新开工项目投资强度；对1亿元以下的小项目不再单独供地，按产业分类集中进工业小区，实行道路、绿化、办公等基础设施共用。盘活闲置和低效利用土地，对容积率和投资强度达不到要求的闲置用地予以回购再利用。

3.4 加快民族、边境、贫困地区的发展

继续坚持以城乡统筹发展的方针，继续深入实施西部大开发战略和“兴边富民”新三年行动，才能更好地贯彻中央“巩固边防、睦邻友好、兴边富民、维护稳定”的战略方针，加快民族、边境、贫困地区的经济社会发展，促进各民族共同繁荣，构建和谐社会。

3.5 加大资金投入，加快城市群建设

通过招商引资，财政拨款、民间资金注入多种形式，借鉴皖江、环京津、长株潭、关中城市群建设模式和经验，按照推进形成主体功能区的要求，推进规划体制改革，打破行政区划，以滇中、蒙开个、普宁景、大理、保腾潞瑞等五个城市群为主要聚集区域，以交通运输主干线为依托，尽快编制完成滇中、蒙开个、普宁景、大理、保腾潞瑞五大城市群发展规划，有计划有步骤地引导各类企业和人口向城市、县城和中心镇聚集。

总之，加快推进云南城乡一体化、新型城市化战略势在必行，要多措并举构建互动融合的城乡建设格局，大力推进郊区重点新城建设，引导城市人口和产业等要素向重点新城集聚，加快形成产城融合、功能有序、宜业宜居的组团型、网络化城市化发展格局，提高土地利用效率，走集约式城镇发展道路，处理好城镇化和新农村建设的关系。