水电开发与少数民族移民发展

严登才　施国庆　伊庆山

[摘要]文章回顾了岩滩库区移民发展干预的四个阶段，即搬迁补偿，生计重建，后期扶持和遗留问题处理，分析了水电开发利益分配机制的转变过程，阐述了水电开发与少数民族发展的关系。

[关键词]水电开发；少数民族移民；发展；岩滩电站

[作者]严登才，河海大学中国移民研究中心社会学博士研究生。施国庆，河海大学公共管理学院院长，中国移民研究中心主任，教授，博士生导师。伊庆山，河海大学中国移民研究中心社会学博士研究生。南京，210098

[中图分类号]C95.C922[文献标识码]A[文章编号]1004－454X(2012)02－0162－006

本文系国家社会科学基金重点项目(项目编号：07ASH010)阶段成果。

一、问题的提出

岩滩水电站位于广西大化瑶族自治县岩滩镇，是红水河梯级开发的第五座电站，是一座以发电为主，兼有航运等综合效益的大型水利水电工程。该工程于1985年动工兴建，1992年下闸蓄水，1996年通过验收。电站淹没涉及河池市的大化、东兰、巴马、南丹、天峨5个县的20个乡镇、94个村、905个村民小组；1992年时搬迁人口43176人，生产安置人口62430人。岩滩库区是少数民族聚集区，80％的移民为瑶族和壮族，世居的少数民族有壮、瑶、苗、侗、毛南、回、京、彝、水等。

水电开发是红水河流域少数民族变水能优势为经济优势和产业优势的关键，也是实现经济发展的重要举措。正如迈克尔.M.塞尼所说，在现代化进程中，常有必要在那些地区将人口进行再分配以便能够更好地利用可资利用但却稀缺的自然资源。岩滩水电开发正是通过人口再分配实现水资源优化配置的典型。然而，在向落后挑战，实现工业化的过程中，岩滩库区多数移民仍然处于贫困之中，普遍存在出行难、饮水难、就医难、上学难等诸多问题。多年来移民不断上访，形成了“小闹不断、逢节必闹”的局面，严重威胁了地区稳定与社会经济发展。按当地官员的说法就是：“一心一意抓稳定，三心二意谋发展。”岩滩移民发展的现状使我们不得不反思水电开发与少数民族移民发展之间的关系。为此，本文以岩滩库区为例，梳理库区移民发展干预的历程，分析水电开发资源再分配的过程，探讨水电开发与少数民族移民发展的关系。

二、岩滩库区移民发展干预的四个阶段

发展干预主要包括两种类型：一是国家政府的干预，包括国家发展规划、具体方案或项目；二是双边或多边组织的干预，包括发展援助方案或项目。在水电开发过程中，移民搬迁、生计重建和项目扶持等都属于国家政府干预的范畴。笔者以发展干预作为切入点，将岩滩库区移民发展过程划分为搬迁补偿、生计重建、后期扶持、遗留问题处理四个阶段。由于岩滩移民安置规划的不断调整，上述发展阶段有交叉的地方。为了行文方便，笔者将四个阶段分开论述，特此说明。

(一)搬迁补偿阶段

岩滩电站兴建于计划经济向市场经济转型时期，这一时期政府对经济增长极度崇拜。在经济崇拜思维模式下，搬迁补偿过程中普遍存在重工程、轻移民，重电站、轻库区的倾向。

从岩滩移民的补偿机制看，存在六个结构性缺陷：第一，补偿标准低。以土地为例，按照年产值的8倍进行补偿，即水田1328元／亩，旱地929元／亩。在口粮补助发放过程中，土地补偿费在短期内就消耗完，这充分说明了土地的真实价值被低估。第二，补偿范畴窄。由于实物量调查工作粗糙，导致调查数据与实际损失相差较大，移民部分资本的损失没有得到补偿。譬如，前期调查砍伐果树86210棵，实际砍伐115442棵。第三，无形资本损失无法得到补偿。对于移民而言，社会关系网络瓦解和人力资本失灵是无形资本损失的主要表现形式。即使在当下，无形资本的损失也无法得到补偿。第四，拖延赔偿。譬如，房屋补偿直到2004年之后才陆续发给移民。第五，补偿费被挪用或贪污。由于库区淹没土地房屋统计不详，无法将补偿费用发放到移民个人，而是由县移民办统一管理使用。这种大锅饭式的资金管理模式造成资金大量流失，在库区就曾发生资金挪用的现象。第六，移民对补偿资金管理和使用不善，短期内陷入贫困处境。天峨和南丹一次性将补偿费发放到个人，这些资金短期内转变成消费资金，无法起到生产安置的目的，这些移民也成为威胁库区社会稳定的“隐患”。

20世纪80年代，工业化、城市化和基础设施建设被看成是实现经济发展的途径。在经济增长极度崇拜思维模式的影响下，工程规划设计项目论证遵循的是传统的成本一效益分析模式，即通过笼统地计算项目总成本和总收益来确定项目是否可行。世界银行移民社会学家塞尼认为，这一分析方法是导致移民补偿不足和贫困风险的根源。首先，传统的成本一效益分析方法没有明确区分利益相关者受损和受益的程度，无法做到成本与效益的公平分配。其次，成本一效益分析方法的成本最小化原则导致项目业主总是尽可能降低移民成本。在当时的文件和相关研究中，传统成本一效益观都有体现，譬如“岩滩电站提前发电是改革开放的硕果”、“以发电效益向十四大献礼”、“节约投资”、“勤俭建国”等。由于移民损失无法得到完全补偿，导致工程建设成本转嫁到移民个人，即通过行政干预实现内部成本的外部化。尽管在1992年和1997年两次增加了补偿投资，但上述问题仍然没有得到完全的解决。在搬迁补偿阶段，政府通过“抽血”的方式换取水电开发的综合效益，移民因搬迁而陷入介入型贫困的窘境。

(二)生计重建阶段

1984年，《岩滩水电站库区淹没移民安置的若干规定》明确指出，按照“由低往高、就地后靠”的原则安置移民。1985年，由于补偿资金不足，库区剩余资源有限和遗漏实物量指标等原因，安置规划无法实施。1992年，电力部第一次增加库区淹没和移民安置投资，同时调整安置规划，即采取开发库区资源和外迁安置相结合的安置方案。1995年，由于库周移民房屋开裂，库区内涝和物价上涨因素的影响，安置规划在执行过程中遇到较大的阻力。1997年，电力部第二次增加移民补偿和安置投资，安置方案最终确定。根据移民安置规划，库区后靠生产安置46999人，其中规划造地造田安置7501人、种果安置16909人、营林安置8450人、库汊和网箱养殖安置5013人、企业和第三产业安置9126人。经过两次追加投资，岩滩电站水库投资共计8.897亿元。这些投资主要用于移民补偿，口粮补助和生产项目开发。

水库淹没后，大化、巴马和东兰人均耕地仅为0.16亩，0.28亩和0.3亩，移民基本生活无法得到保障。由于淹没土地产权不明，无法将受淹土地补偿和安置费分解到个人。为此，政府采取发放口粮补助的方式解决移民基本生活问题。1997年，库区有66458人依靠政府每人每月12.23千克大米维持生活。从1997年7月1日至1997年底，累积开支口粮补助费1.1亿元，移民的安置补偿费和生产扶持费已经全部消耗完。从1996年1月起，口粮补助资金主要依赖于库区建设基金，但每年缺口达670万元。从1992年到2007年，大化、东兰和巴马共发放口粮补助2.9448亿元。

在发放口粮补助的同时，大规模的生产开发活动同步进行。根据广西工业勘测设计院的调查结果，岩滩库区移民造地161亩、种果8307亩、开发经济林28493亩、造林19016亩、库汊养鱼1185亩、鱼塘养鱼141亩、网箱养鱼1759箱、兴办或依托第二、三产业85个项目。但是，由于市场和管理等方面的原因，开发性移民项目以失败告终。第一，种果项目由当地政府规定种植品种，统一购买果树苗。在果树种植过程中，移民的自主性和积极性没有调动起来。而且，他们缺乏技术、资金和投资观念，加之种植结构重叠，本地市场供过于求，种果项目难以维持。第二，网箱养殖周期长，获利等待时间长，无法维持移民眼前生计，移民的积极性不高。此外，缺乏大规模养殖管理和经验，无力承担经营风险。在大化县某乡镇，当地政府强制移民发展网箱养鱼，在未经市场调研和试点的基础上盲目上项目，仅此一项损失500多万元。第三，营林项目的特点在于林木成材期较长，投资回报慢，短期内无法获利，且面临自然灾害的风险。与此同时，国家规定严禁对库区25。以上的坡地进行开发砍伐，移民投资营林项目的积极性低。第四，乡镇企业由于产业结构不合理，经营管理粗放而纷纷破产倒闭。在岩滩库区曾创办电解铝厂、人造板厂、毛巾厂和水泥厂等。以大化县创办的水泥厂为例，企业规模小，产品技术含量低，生产成本高，缺乏市场竞争优势。乡镇企业的经营者和管理者缺乏现代企业经营管理的理念和知识，无法适应和拓展市场，最终导致企业经营失败。按照最初和设计规划，种植业、养殖业以及二三产业须安置农民46999人，但在实际操作中，以上产业共投入9397万元，实际安置1006人。

根据移民安置规划发展目标，1994年移民解决温饱，2000年实现脱贫，2000年之后开始向小康水平迈进。根据学者的调查结果，1996年，东兰、大化和巴马三县库区移民人均收入分别为242元、210元、422元，仅为所在县农村平均水平的26％，21％和54％。2002年，岩滩库区移民人均纯收入只有836元，比当地农民人均纯收入少524元，移民人均纯收入仅相当于库区农民的61.4％。在生计重建阶段，政府期望通过“输血+造血”机制实现规划目标，然而，在大量“输血”之后，“造血”功能并未实现。

(三)后期扶持阶段

20世纪80年代，为解决中央直属老水库的移民遗留问题，国家先后设立了库区维护基金、库区发展基金和库区后期扶持基金。在2006年以前，岩滩库区扶持基金约2亿元，但用于移民口粮补助的支出占85％，只有3000万元左右的资金用于基础设施建设和生产开发。

由于全国各地扶持政策不统一，扶持标准偏低，移民直接受益程度低，有相当多的移民仍然生活在贫困之中。随着我国从城乡二元对立进入统筹城乡发展、以工促农、以城带乡的发展阶段，政府加大了对移民后期扶持的力度。2006年，国务院开始对全国大中型水库移民实行统一的后期扶持政策，即对2006年6月30日之前搬迁的水库移民现状人口再扶持20年，2006年6月30日之后搬迁的水库移民原迁人口从搬迁之日起扶持20年，扶持标准为移民每人每年补助600元。在岩滩库区，各地在尊重移民意愿的基础上，将后期扶持资金直补到移民个人。由于将后期扶持资金发放到个人，移民口粮补助的资金来源只能依赖于遗留问题处理。从20世纪80年代至今，国家在水电开发效益中提取的比例提高，后期扶持的标准相应提高。后期扶持是岩滩库区移民扶持过程中持续时间最长的一种“补血机制”。

2006年之前，岩滩库区后期扶持资金主要是用于移民口粮补助，只能起到维持基本生活的目的，用于基础设施建设的资金也只是杯水车薪，无法实现移民发展的目标。根据广西工业勘测设计院的调查结果，2007年，大化、巴马和东兰农民人均纯收入分别为1680元、1596元、1553元。三县移民生活在贫困线以下的人口占淹没总人口的比例分别为33.1％、41.3％和75.1％；生活基本达到温饱线的人口占淹没总人口比例为63.2％、53.3％和23.1％；生活达到温饱线的人口占淹没总人口比例为3.7％、5.4％和1.8％。从调查结果看，大部分移民生活在温饱线以下，贫困问题未得到缓解。

(四)遗留问题处理阶段

2007年，岩滩水电站库区移民长远生计问题规划方案出台。2009年，红水河岩滩水电站水库移民遗留问题处理规划设计报告通过审查，并于2010年开始实施。岩滩库区移民遗留问题处理包括对征收耕地实行生活补助；对移民子女上学进行教育扶持；对移民劳动力进行技能培训；加强基础设施建设，改善库区和外迁移民安置区基础设施条件。

在遗留问题处理规划中，最突出的是耕地生活补助。耕地生活补助是对口粮补助措施的一种延续和改革。耕地生活补助发放采取“对地不对人”的原则，即耕地生活补助不与生产安置人口直接挂钩，同样与人口增长无关，只与各村民小组被征收耕地的数量成正比，即耕地生活补助费=(移民户)淹没土地面积×土地补助标准。笔者曾就补助年限请教过岩滩遗留问题规划的专家，他们表示，耕地生活补助其实就是长效补偿，只是害怕其他库区移民的攀比，才采用“耕地生活补助”这个说法。长效补偿以移民被淹没法定承包耕地前三年的农作物平均产量为原始依据，根据当地粮食主管部门公布的粮食交易价格确定耕地平均年产值，采取货币形式或实物形式对移民实行逐年补偿，直到电站运行结束。长期补偿人口以村民小组为单位，落实到个人，总人数一经核定不再增减。与长效补偿不同的是，耕地生活补助设置了最低标准。最低耕地生活补助标准的设定保障了人多地少村组移民的基本生活。遗留问题处理的资金来自于项目业主的企业电价涨价利润和地方政府掌握的库区建设资金，实质上都是来源于水电开发的收益。遗留问题的处理是国家通过政策干预将移民损失“返还”给移民，是对“抽血”之后的“还血”行为。

三、水电开发与少数民族移民发展

水库移民是资源利用方式转变、权属转换和重新配置的过程，是利益相关者博弈的过程，是强大外力作用下的社会急剧变迁过程。在资源再分配的过程中，政府、项目业主和移民是最重要的利益相关者。在发展干预过程中，政策调整既是资源再分配方式的调整，也是水电开发与移民发展关系的调整。

(一)搬迁补偿阶段：输在起跑线上

从生命历程的视角看，移民搬迁是影响个体发展的社会事件。从1985年开始移民试点到1997年最终确定安置方案，前后长达12年。在移民安置规划不断调整的过程中，移民发展的速度滞后于非移民，产生延迟效应。这也是我们今天在库区听到各种“抱怨”的原因，譬如移民村是库区最落后的部落、岩滩电站移民是“山顶洞人”等。与同时期的非移民相比，移民输在起跑线上。从移民后代来看，父辈发展的延迟效应会传递给他们。根据生命历程累积劣势的观点，虽然人们可能在社会阶梯内上下运动，但是通常那些生命开始时就掌握较多资源的人有更多的机会获得额外的收获，相反，那些生下来没有很多资源的人将会越来越落后。与非移民的后代相比，移民后代所掌握的资源及所能获得收获的机会相对较少，他们也输在起跑线上。这是库区移民的后代也加入“上访大军”行列的主要原因。

(二)生计重建阶段：发展干预结果的非预期性和非线性

在地方政府看来，发展干预与生计重建是具有逻辑性的直线性活动，即通过开发库区资源能够实现移民生计重建的目标。实际上，发展干预不是简单地执行一个已经指明行动的计划，其结果也是不可预期的。在生计重建过程中，由于受市场、技术等条件的制约，种养殖和第三产业都没有实现预期的目标。而且，任何发展干预活动都涉及不同的利益相关者，他们在价值体系、兴趣、知识和权力等方面都存在异质性和不连续性。生计重建项目的实施是利益相关者之问各种不连续性相互碰撞和不断形塑的过程。在发展场域中，任何利益相关者都会充分调动他们的知识、权力、能力和社会资源使其他利益相关者在更大程度上进人自己的“项目”。以岩滩库区移民种养殖为例，品种选择的“一刀切”和“逼民致富”都是政府试图使移民进入自己的“项目”的表现，即政府官员以当地移民“如火如荼”开展高效种养殖“彰显”自己的政绩。在种养殖过程中，地方政府和移民在利益上是不连续的，政府动用权力使移民进入他们的“项目”。因此，生计重建不仅受到宏观社会经济背景的影响，而且也是利益相关者利益争夺的过程。在发展干预过程中，并不总是经济因素起决定作用，良好的发展决策并非总是来源于理性的决策制定过程。虽然在生产开发中投入了大量的资金，但最终无法实现移民生计恢复与重建。

(三)后期扶持阶段：助力效果不明显

对于后期扶持的性质，学界有两种态度，一种认为后期扶持属于水库移民分享水电开发经济效益的一种方式，另一种认为后期扶持是对前期补偿的延续，实质上是移民损失的弥补机制。笔者更倾向于移民自身对后期扶持政策的认定，即后期扶持是一项“有比没有好”的政策。在移民成本效益模糊化的情况下，很难识别后期扶持的性质。

由于岩滩库区移民生产安置措施的失败，后期扶持资金基本上都用于口粮补助。与有土安置移民相比，岩滩库区移民享受的待遇是不公平的，前者在取得农业收入的同时能够享受后期扶持，而岩滩库区移民只能将这笔资金用于“吃饭”，他们无形中承担了生产安置失败的成本，后期扶持资金也失去了本原意义上的“助力”功能。

(四)遗留问题处理：发展的全面干预

移民遗留问题处理是特定时期的产物，它是指自建国以来至1985年底以前国家兴建的水电站移民遗留问题，从1986年起，新建、扩建、续建水利水电工程的移民问题，就不属于移民遗留问题的处理范围。与20世纪90年代的遗留问题处理相比较，岩滩移民遗留问题的处理有三个方面的特点：第一，它是20世纪80年代以来，我国水利水电工程移民史上对遗留问题处理最为全面的一个水库。岩滩移民遗留问题的处理涉及生产生活的主要方面，近乎对移民的二次安置。第二，将移民子女的教育纳入遗留问题处理的范畴。应该说，教育扶持是对移民后代“累积劣势”的一种回应。第三，耕地生活补助借鉴了目前正在实施的长效补偿的做法，从实践上对1997年确定的后靠安置方式予以了“否定”，重新对移民采取市场化的生产安置方式。而且，设立最低耕地生活补助标准，彰显了以人为本的理念，是对长效补偿机制的创新和突破。实施耕地生活补助后，后期扶持资金不再用于口粮补助，其功能也得到进一步的释放。

四、结论

岩滩水电站的建设主要是为了解决广西工业城市平果、柳州和广东的用电问题，同时带动库区少数民族移民的发展。水电开发是民族地区变水能资源优势为产业优势和经济优势的必然举措，也是振兴民族经济的希望所系。然而，20多年的发展历程表明，水电开发的溢出效应并没有惠泽移民，而是加剧了区域发展的不平衡。在搬迁补偿阶段，水电开发实质上是抽血经济，是社会主义商品经济条件下不同所有制之问的竞争，是技术管理、资金和权力的较量。从全国同时期的水电开发来看，“反溢出效应”普遍存在。计划经济的属性决定了移民不能成为电站的投资者，不能分享电站的收益。在生计重建阶段，政府的发展理念开始发生变化，由于受到资金、市场、管理和移民能力的影响，将移民转变成发展机遇的“梦想”破灭了。在后期扶持阶段，前期安置暴露出的问题使后期扶持资金用于口粮补助，无法实现“添一把火”的目的，而只能维持移民基本生活。在遗留问题处理阶段，政府对库区移民发展进行了全面干预，尤其是耕地生活补助从实践上否定了后靠安置的做法，走市场化安置方式。形象地说，岩滩库区水电开发利益分配经历了从“抽血→输血+造血→补血→还血”这样一个过程，移民从无法分享水电开发效益到逐步提高分享的水平。

少数民族地区水电开发不仅是经济问题，而且是社会和民族问题。费孝通曾说，在资源开发的过程中必须重视民族关系，将民族问团结协作的关系进一步推向新阶段。团结是不能脱离经济基础。我们在思考民族地区社会经济发展时，必须着眼于当地少数民族自身的发展。在他看来，在少数民族地区开发资源时需要对少数民族予以利益倾斜，否则将影响民族融合与发展。然而，在岩滩库区移民搬迁补偿、生计重建和后期扶持的过程中，资源再分配都没有充分考虑少数民族地区的特点、经济背景和民族心理。岩滩库区移民与同时期非少数民族库区移民享受的是同等待遇。值得肯定的是，国家对岩滩移民遗留问题的处理予以了一定的利益倾斜。尽管如此，遗留问题处理终究还是一种弥补机制，是在对移民“抽血”之后进行的“补血”行为，是在移民落后于非移民的基础上的追赶行动。因此，实现岩滩库区少数民族移民可持续生计还需要政府在利益分配上予以倾斜，加大发展干预的力度。外部援助是生计重建的前提和保障。此外，还需要激发移民的内源动力，调动他们生产恢复重建的积极性。耕地生活补助的实施后，移民基本生活有了稳定的保障。因此，可借鉴重庆和贵州等地山区群众脱贫的经验，实行人口梯度转移，通过优惠政策激励库区经济条件较好的年轻移民自愿从库区转移出去，缓解和释放库区环境容量，推动本地的城镇化水平。

[责任编辑：俸代瑜]