旅游景区开发中利益相关方冲突及其对策研究*——以紫鹊界梯田景区为例

郑 焱，彭 艳

(长沙大学旅游管理系，湖南 长沙 410003;湖南师范大学旅游学院，湖南 长沙 410081)

发展遗产旅游普遍被认为是带动经济落后农村地区发展的有效途径。但是，由于遗产的特殊属性，遗产资源保护的社会成本和经济成本也可能成为地方发展的负担。紫鹊界自然文化双遗产在其发展旅游业过程中就遭遇了各种困境:当地农民抗拒景区资源保护执法、违规建设房屋、违规烧山、违规修路、私带游客逃票、扰乱景区秩序等事件频频发生，遗产地政府面临各种管理和执法困境，政府维稳压力日增;遗产地管理中的矛盾与冲突，为当地社会可持续发展留下隐患。针对这些问题，课题组对紫鹊界景区农民及水车镇政府代表进行了为期3天的访谈，并在紫鹊界景区各村和水车镇发放问卷260份，共回收有效问卷110份。

一 基于访谈调研的紫鹊界旅游业发展中各方利益冲突问题分析

(一)当地农民面临的各种利益冲突和矛盾

1.农民合理利益诉求与遗产保护的矛盾。根据紫鹊界梯田梅山龙宫风景名胜区保护条例第十五条，应严格保护紫鹊界梯田的原有风貌和自然灌溉体系、灌溉形式，保持稻作农业;不得损毁梯田和水利设施。在紫鹊界梯田景区内新建、改建、扩建村(居)民住宅，应当保持传统的建筑结构和外观风貌。

当地农民合理利益诉求包括:由人口增加而产生的房屋建设需求，由住房功能老化、坍塌或自然灾害而产生的房屋维修、功能改善的需求;由生产、生活需要和方便小孩上学而产生的道路修缮的需求;由生产、生活高成本而产生将高附加值作物种植的需要，但是这些需要都与遗产保护和景观维护的需求相冲突。

2.当地农民对旅游业发展的利益预期与收益不对等的矛盾。这主要体现为当地农民为旅游宣传和景观维护投入的成本没有得到相应的回报，山上的老百姓曾经为筹办各种迎接活动投入了大量经费，也常常为了保持农田统一的景观而不能按时收割，但并没有因此得到政府资助和误工补贴;旅游者较少在山上的村寨内逗留，农民难以从旅游业发展中获得明显的收益，山上的壮年人口多出外打工，部分梯田已逐步荒芜。总体来说，山上的农民必须承担远远高于山下居民生活、生产成本和梯田维护费用，这制约了山上居民经济、社会及文化生活水平的提升;导致山下人比山上人的获利多，外地人比本地人获利多的发展机会与收益不公正问题。

(二)当地政府面临的主要压力与冲突

1.政府执法困难。这主要体现为政府依法维护景区资源与群众合理需求的矛盾;政府依法维护景区安全和基础设施与群众不合作行为的矛盾;景区收益有效管理与群众不合作行为的矛盾。

农民合理生活需求与相关法规的矛盾给执法带来了很大的难度，政府与农民关系比较紧张，部分居民用不合作和甚至暴力抗法的方式争取自己的利益;出于人工成本考虑，山上农民每年春天用火烧荒，带来火灾隐患。另外，由于门票分成一直不能实现，山上居民会用私带客人进山的方式获取收益，很难管理。

2.政府资金短缺与环境保护、旅游营销及景区建设需求的矛盾。由于遗产资源和自然环境保护的特殊要求，一些可以在普通旅游区引进的项目不能推广或实施，给地方政府招商引资带来一定困难;接待来自全国各地的特殊旅游团体和游客是地方旅游营销的重要途径之一，但是由于地方财政本身底子薄，县委政府财力不足，繁重的接待任务给地方财政带来了很大的负担，也直接影响了政府工作人员的待遇水平;景区内的梯田灌溉沟渠设施、交通设施、安全设施、卫生设施和用电设施都亟待维护，但在在景区详规没有出台，资金不到位时，这些问题都得不到解决。

二 基于问卷数据的紫鹊界旅游业发展中各方利益冲突问题分析

社会学研究主要从社会和个体两个层面探讨社会冲突的根源;其中社会因素多归结于社会不公正，如资源分配不平等［1］，权力、地位和资源分配不均(科赛，1956)等;课题组基于社会公正理论和社会公正感知测量分别于2009年和2010年对武陵源和崀山两个遗产地旅游发展中的矛盾和冲突进行了调研，并取得了一定成果本。研究基本沿用了前两个调查中所用问卷，结合Rahim［2］组织公正问卷和卢小丽［3］居民旅游影响感知调查问卷，从利益分配公正、利益互动公正和利益分配程序公正三个维度，用40个句子考察了包括居民经济收入满意度、职业及发展机会;居民利益表达有效性和地方旅游相关事务决策参与度;以及地方旅游发展决策途径、决策依据和决策程序的稳定性等内容。问卷运用李克特五点量表，要求受访者对测试句重视程度、测试句与事实符合程度分别打分，1到5分别对应的选项为:很不符合(很不在意)、不符合(不在意)，不好说(中等)，符合(在意)，很符合(很在意)。

(一)问卷人口学社会学统计特征(110份)

在抽样调查的110份有效问卷中，男女比率为64.5%和35.5%。汉族人105人，占89.7%，其它民族占10.3%。教育程度为初中及以下的占49.1%，中专及高中占35.2%，大专占9.3%，本科以上占6.5%。年龄14到18岁占3.6%，19－24岁的占16.4%，25－44岁之间的占50.0%，45到59岁之间和60岁以上分占21.8%和6.4%。在本地居住年龄不到5年的占14.8%，五至十年占13.9%，10年到20年占16.7%，20年以上占14.8%，30年以上占41.7%。月收入水平低于1000的占52.7%，2000以下的占35.5%，3000以下和以上的占8.2%和4.3%。职业分布为公务员和教育单位6.6%，企事业单位24.6%，个体商户及其他占30%，农民约占 43.9%。

(二)因子分析

我们以紫鹊界所获110份数据为样本，运用SPSS软件的主成分分析法，剔除因子载荷和一致信度在0.5以下的测试句，并对剩下的30个问句进行因子分析，因子经正交旋转后共提取6个公因子，分别命名为程序公正、自我利益表达有效、自我利益表达可能、资源与机会分配、经济收益与补偿、生活质量与环境，30个问句总体KMO值为0.885，累计贡献率70.373，各测试问句因子载荷均在在0.627－0.904之间。

(三)问卷公正因子测试数据的IPA分析

1.居民对三个公正因子认知的IPA分析。在本研究中，我们将受访者对于3个公正因子的重视程度和符合程度打分进行比对可知，各因子得分均在临界值3分以上，居民对地方旅游业发展的公正评价介乎一般与满意之间，各项公正感知值在IPA对策模型中的位置都处于维持和继续改进区间，说明当地居民对地方政府旅游管理整体公正度较为认同。

居民对3个公正因子的重视程度与符合程度差异最大的项目依次为程序公正(0.35)，分配公正(0.29)，互动公正(0.27)。总体来说说明居民对当地旅游业发展中的程序公正期望较高，而实际感知到的旅游业发展利益分配程序并不尽如人意。(见表1)在访谈过程中，居民普遍反映现有遗产资源保护以及各种建设程序如房屋建设审批执行程序缺乏统一操作规程，政府某些部门批建的项目却得不到另一部门的审批，政府部门间工作协同度不高，与数据所显现的程序公正缺乏问题颇为一致。

表1 居民对3个公正因子重要性与符合度认知差异

2.居民对6个公正公因子认知的IPA分析。将3个公正因子中的6个公因子重视度和符合度取值进行比较可知，落差最大的项目依次为资源与机会(0.4)，程序公正(0.35)，生活与环境(0.32)，表达可能(0.32)，而落差较小的项目为表达有效(0.23)和经济与收入(0.03)。(见表2)

表2 6个公因子IPA分析数据

资源与机会公因子IPA差值(0.4)说明居民所反映的建房、住房修缮和修路问题是具有普遍性的问题，生活质量与环境公因子IPA差值(0.32)说明群众所反映的景区内居民生活质量不高与生活环境在旅游开发后并未得到有力提升等问题也是客观存在的。

而表达可能和表达有效两个公因子的重要性程度基本持平，但他们的符合度分别为3.14和3.24，有一定的差距，而且它们的IPA差值分别为0.32和0.23，这说明，虽然当地政府的官员能够在关注地方老百姓的各种利益需求和意愿，并能普遍得到老百姓的当地居民的认同，但是居民利益诉求的表达途径受到限制，居民自治机构和基层组织参与当地旅游管理程度较低。

3.居民对公正感知测试问句认知的IPA分析。从测试问句的得分均值来看，只有两问句得分处于临界点3之下，“政府或某些利益团体能以很低的代价获取土地的所有权或使用权”(2.84)，“我所在社区的人们能够自由使用区域内的资源从事农林矿牧渔业”(2.96)。其它问句得分均值都在3以上，说明这28个问句在IPA模型中的对策区域均为维持现状或进一步改进。可见，虽然在紫鹊界旅游业发展中存在这各种各样的矛盾和冲突，但从管理的角度来看，政府相关机构的管理效果在目前所具有的条件下是较为成功的，地方政府对旅游业相关事务的管理工作得到了群众普遍认同。

(1)IPA差值较大的测试句分析。将居民对30个公正感知测试问句的符合程度值和重视程度值进行比较，差值最大的几句分别是关于:

资源分配公正:“政府或某些利益团体能以很低的代价获取土地的所有权或使用权”(0.55)，“我所在社区的人们能够自由使用区域内的资源从事农林矿牧渔业”(0.47)说明居民自由使用区域内资源的愿望较强，并在资源分配问题上对政府存在一定程度的不信任感。

程序公正:“我可以通过正式的渠道，表达我对旅游发展方案的不同看法或感受”(0.48);而测试句“我或我所在的社区组织能够优先参与本地的旅游开发、管理和保护项目”，“地方旅游业开发有正规程序让各利益群体表达自己的意见后，再做出决定”，“地方旅游业开发有正规的程序，确保决策者在准确信息的基础上做出决定”的差值均为0.38。这就说明居民有参与旅游管理的愿望，但他们欠缺参与旅游管理的途径，居民自治组织有待发展，地方旅游业资源开发与民众参与程序有待进一步完善。

(2)IPA差值较小的测试句分析。IPA分析差值最小的项是关于经济收入和政府工作人员工作态度的测试句。

利益分配:测试句“旅游者认为我从旅游发展中得到了各种应有的回报”和“我满意旅游业发展给我带来的经济收益”的得分均值是所有测试句中与现实情况符合度较高的(分别为3.36和3.35)，也是 IPA差值最小的(分别为 －0.2和0.09)。这说明，居民普遍认为自己从地方旅游业发展中或多或少地获得了经济效益和各种效益。旅游业发展所带来的好处不容抹杀。

政府工作人员的工作态度和作风:测试句“政府工作人员很注重自己言行可能带来的影响”，“与我打交道的政府工作人员总是友好而礼貌”和“政府工作人员尊重和重视我”三个问句与现实情况符合度均值分别为3.36，3.29，和3.20，仅次于关于经济回报的两个问句的得分。三个问句的IPA 差值分别为 0.2，0.2 和 0.18。这说明，政府工作人员的工作态度和工作作风基本达到了居民的期望，当地居民普遍认同政府工作人员的工作态度和作风。

4.居民问卷测试语句IPA汇总分析。上述各层次数据的IPA分析结果说明了紫雀界农民感知到的主要冲突是资源分配和程序公正问题。这是主要是由于地方旅游业发展总规和详规尚未出台，政府在对地方旅游业发展进行管理时普遍存在具体操作上的困难;法规和制度的不完善所带来的行政困难，大大增加了地方旅游业发展和管理的成本;各行政单位依据相关部门的法规进行管理，又导致了各个部门行政举措的冲突，出现居民建房申请被某些政府部门批准，又被另一个政府部门否决的现象。政府各部门或机构对资源使用及调配举措不统一的现象，给居民造成政府行政程序欠公正的印象。

三 对策与建议

(一)自上而下的规章制度和利益协调机制的完善

尽快出台地方旅游发展总规和详规，完善地方各项管理法律、规章和制度，明确地方各种资源与利益分配与管理条例是提升地旅游业发展程序公正水平的基本前提。而理顺各级行政管理部门的关系，调整和明确各行政管理单位的职责、权利和义务，是管理体制必经的改革过程。

对于农民的合理利益需求，应该特例特办，因地制宜，如分类分批在山下划出专门区域，安置景区内农民;尊重产权，依法制定相关操作细则，使山上农民房屋产权价值界定的执行程序有法可依;对于紫鹊界景区内残林砍伐和作物种植品种问题，也应给出详细的量化执行标准，设立各种补偿项目和详细补偿规则，不要因为通用法规的局限，而导致执行困难。

政府可以通过各种专项资金的申请，获得遗产保护的资金来源;通过招商引资，逐步完成景区内外居民生活基础建设的改建与升级，并进行各级产品的升级与市场开发，以此形成多元的补偿资金、多元的补偿标准以及多元的补偿方法;有效的门票分成、就业机会提供、基础设施建设等等多元补偿措施，都将是改善地方发展中潜在冲突的有效措施。

(二)自下而上的居民组织体系和自治机构的完善

当地农民普遍具有参与地方旅游业发展相关事务管理的意愿，他们希望通过正式的渠道合理合法地向上级管理单位表达自己的利益诉求和各种意愿，他们希望所在的社区组织能够积极组织大家参与本地的旅游开发、管理和保护项目，希望地方旅游业开发有正规程序让各利益群体表达自己的意见后，再作出决定，也希望自己的利益诉求能得到政府的回应。

因此，如果能在政府机构的引导下，强化基层组织，将景区维护的责、权、利下放到各村或社区基层组织，促动居民进行各种形式的自治管理，将大大调动群众的积极性，参与到地方旅游业发展建设中来。

［1］乔纳森·H·特纳.社会学理论的结构(第7版)［M］.北京:北京大学出版社，2004.

［2］Rahim M A，Magner N R，Shapiro D L.Do justice perceptions influence styles of handling conflict with supervisor?What justice perceptions precisely?［J］.International Journal of Conflict Management，2000，(11).

［3］卢小丽，肖贵蓉.居民旅游影响感知测量量表开发的实证研究［J］.旅游学刊，2008，(23).