浅谈最严格水资源管理制度与水资源论证

张少勇

（淮委治淮工程建设管理局 蚌埠 233001）

统计显示，目前中国用水总量已突破6000亿m3，占水资源可开发利用量的74%，年缺水500多亿m3，近2/3城市不同程度缺水。同时，用水方式粗放，全国水功能区水质达标率仅为46%。“水脏”、“水少”，已经在现实生活中被公众确确实实地感受着。我国严峻的水危机问题催生了最严格的管理制度。2012年1月，国务院印发《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号），进一步提出实行最严格的水资源管理制度，建立水资源管理责任和考核制度、完善水资源投入机制等保障措施。

1 最严格水资源管理制度内涵

最严格水资源管理制度其核心内容是建立用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、水资源管理责任与考察“四项制度”。针对这四项制度，划定了水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”。

1.1 建立水资源开发利用控制红线，严格实行用水总量控制。制定重要江河流域水量分配方案，建立流域和省、市、县三级行政区域的取用水总量控制指标体系，明确各流域、各区域地下水开采总量控制指标。严格规划管理和水资源论证，严格实施取水许可和水资源有偿使用制度，强化水资源统一调度等。开发利用控制红线指标主要是用水总量。

1.2 建立用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费。制定区域、行业和用水产品的用水效率指标体系，改变粗放用水模式，加快推进节水型社会建设。建立国家水权制度，推进水价改革，建立健全有利于节约用水的体制和机制。强化节水监督管理，严格控制高耗水项目建设，全面实行建设项目节水设施“三同时”管理，加快推进节水技术改造等。用水效率控制红线指标主要有万元工业增加值用水量和农业灌溉水有效利用系数。

1.3 建立水功能区限制纳污红线，严格控制入河排污总量。基于水体纳污能力，提出限制入河湖排污总量，作为水污染防治和污染减排工作的依据。建立水功能区达标指标体系，严格水功能区监督管理，完善水功能区监测预警监督管理制度，加强饮用水水源保护，推进水生态系统的保护与修复等。水功能区限制纳污红线指标主要有江河湖泊水功能区达标率。

2 建设项目水资源论证工作制度

人多水少，水资源时空分布不均是我国的基本国情、水情，水资源短缺和水环境恶化,是中国社会当前所面临的重要水问题。自2002年《建设项目水资源论证管理办法》颁布实施以来，建设项目水资源论证工作作为取水许可审批的前置条件，已日渐成为有效实施水资源管理的关键环节，成为深化水资源管理工作的重要标志。建设项目水资源论证制度在实践中不断完善，突破了取水许可工作范畴，在水资源管理工作中已居于十分重要的位置，成为水资源管理的重要关口。

2.1 开展建设项目水资源论证工作，是建设节水型社会、最终实现新时期治水新思路的重要举措。建设项目水资源论证在取水论证中将取水总量控制与定额管理有机结合起来，把取水、节水、排水各个环节综合考虑，对建设项目取水对水资源、水环境的影响进行全面分析，在充分考虑流域或区域水资源承载能力和水环境承载能力的基础上，实施水资源的优化配置，为合理规划国民经济和社会发展布局奠定了科学的基础，是取水许可审批的技术依据，是水资源管理的重要内容。

2.2 开展建设项目水资源论证工作，从根本上限制了高耗水、高污染建设项目的上马，合理调整了区域产业结构和经济布局，促进了经济与水资源利用的协调发展，促进了水资源的合理利用、科学配置，一定程度上推动了水权转换的实施，对先进节水工艺、技术和用水定额的使用起到了一定的促进作用。

2.3 开展建设项目水资源论证工作，为水资源管理提供了有效的支撑。水资源论证服务于取水许可审批，它与取水许可审批是一个整体，两个环节，是保证取水许可审批科学、合理的依据。建设项目进行水资源论证及审批，为水行政主管部门审批取水许可提供了可靠的技术依据，大大提升了取水许可审批的科学化和规范化，避免了取水许可审批和水资源管理上的失误，促进了水资源管理水平的提高。

3 水资源论证在最严格水资源管理制度框架中的地位

最严格水资源管理是围绕水资源的配置、节约和保护三个核心领域，划定水资源开发利用总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”，而建设项目水资源论证正是围绕着这三个方面开展分析论证工作。

水资源论证位于水资源开发利用的决策关口，涉及水资源配置、节约和保护，是落实最严格水资源管理“三条红线”、实行最严格水资源管理制度的重要抓手，是一项大量实践证明了的、行之有效的、面向社会管理的水资源管理制度。

取用水合理性分析。就是根据建设项目的取水方案和用水工艺，进行各行业用水指标、用水定额的拟定，并与国内同行业先进指标、区域用水指标、用水定额相比较，评价该项目用水效率，加强用水定额和计划管理，提出节水措施，并通过水量平衡计算，分析是否缓解当地的水资源供需矛盾，符合国民经济的发展要求。严格限制水资源不足地区建设高耗水型工业项目，严格控制取用水达到一定规模的用水户新增用水。

取水水源论证和取水对其他用水户的影响分析。这是建设项目水资源论证的重要内容。通过对项目取水水源地的水资源开发利用情况进行分析论证，分析项目所在区域不同水平年的可供水量定量给出规划水平年不同保证率可供水量的可靠程度，以保证供水安全、可靠。在水资源开发利用总量控制范围内，利用各种渠道和手段来解决水资源短缺问题，支撑项目合理合法取水。对各种影响可供水量的因素进行风险分析，主要分析规划水平年取水水源受人类活动的影响，分析来水水量与水质的变化，可供水量的减少对供水要求产生的影响，人类活动对水质产生的影响，是否满足用水水质的要求。

项目退水情况及其对水功能区和水环境的影响分析。建设项目退水影响分析主要根据水功能区水域纳污能力和入河排污总量控制要求，分析工程建成、运行后，退水污染物对水域纳污总量及水资源保护规划目标的影响，是否符合水功能区划要求；要结合工程调度运行方式，分析下泄水量、水温沿程变化及可能产生的生态影响及低温水下泄对农业生产的影响；要针对退水特性和退水水域环境特点，特别是周边水功能区集中城市生活饮水水源或第三者取用水的安全，分析其污染物的迁移扩散和自净转化能力，论证可能影响的程度和范围。在建设项目取水和退水影响论证基础上，综合分析入河排污口位置选取及所确定排放方式的合理性与可行性，并针对建设项目取水和退水可能产生的影响，提出相应的减轻和消除不利影响的对策措施，使其符合水功能区管理和保护要求。为加强水资源保护力度，改善水生态环境，保障水功能区纳污红线的实现提供支撑。

“三条红线”分别从水资源配置、节约和保护等不同角度对水资源的利用和保护进行管理，三者之间相互支撑、互为补充、缺一不可。做好建设项目水资源论证工作，提高论证报告质量，有利于“三条红线”目标的实现，是对“三条红线”目标实现提供有力的技术支撑。

4 建议

目前，建设项目水资源论证主要是建设项目“点”上的论证，无法考虑到整个区域的水资源承载能力或者水资源的优化配置，无法对规划这类宏观性的、对水资源开发利用有重大影响的事物进行控制。而最严格水资源管理制度要求从全局的角度考虑水资源管理。推动规划水资源论证工作，开展国民经济和社会发展规划、城市总体规划、重大建设项目的布局等“面”上的水资源论证,深入分析水资源条件对规划的保障能力与约束因素,科学论证规划布局与水资源承载能力的适应性,提出规划方案调整和优化意见,对于提高规划科学决策水平、促进经济社会发展与水资源承载能力相适应、以水资源可持续利用保障经济社会可持续发展具有十分重要的作用