淮河流域实行最严格水资源管理制度的思考

王式成

（1淮河水利委员会水文局 蚌埠 233001 2安徽淮河水资源科技有限公司 蚌埠 233000）

淮河流域的流域形状、自然地理特点、社会经济状况、水利工程体系、历史上黄河长期泛滥夺淮造成的水系紊乱，因长期水害造成的人文环境等，在全国乃至世界的江河流域都是比较独特的，这些特点导致流域水资源问题的复杂，三条红线问题交织。淮河流域水资源问题复杂，水资源管理难度大是有其深层次背景的。要解决这些复杂水资源问题，迫切需要加强流域水资源管理监控能力建设，在统一、协调的监控管理平台上实现“三条红线”的控制管理与考核，为最严格水资源管理制度提供支撑。

1 流域三条红线管理现状与需求分析

淮河流域水资源管理取得显著成绩，但在新的形势下仍然面临着不少突出问题，具体来说，主要表现在以下几个方面，见表1。

可见，流域水资源问题除了自然禀赋条件较差外，更多的是不规范、不合理的开发利用行为所致，需加强对不遵守规则或自然规律的行为管理与约束，尤其要加强以“三条控制红线”为核心的水资源管理。

2 最严格水资源管理制度内涵初步认识

2.1 基于水循环全过程、全要素的水资源管理

水资源的循环运动规律决定了水资源的时空分布特征，使得不同地区的水资源禀赋程度不同。最严格水资源管理制度是以水循环为基础，面向水循环全过程、全要素的水资源管理制度。一是对水循环全要素的管理。最严格水资源管理制度在面向水循环全过程管理的同时，对包括降雨、径流、水质、地表水、地下水等的水循环全要素进行管理。二是是面向水循环全过程的管理。水循环是多环节的自然过程，降水、蒸发、径流是自然水循环过程的三个最主要环节。水的社会循环是水的自然循环的一个子系统，具体包括“取水—输水—用水—排水—回用”等五个基本环节。对水资源开发利用过程其实就是对水循环过程的人为干预过程，最严格水资源管理制度工作方案提出雨洪资源利用、地下水库调蓄技术、农业水高效利用、水资源调度、中深层地下水限采等多项水资源管理措施，就是面向水循环过程对水资源的管理。

2.2 基于水资源承载力和水环境容量为基础的水资源管理

三条红线与一定地区的水资源承载能力相适应，体现了该地区一定时期的生产力发展水平、经济社会发展规模、社会管理水平，是水资源管理必须达到的目标。红线体现了可持续发展对水资源开发利用、用水效率、水功能区限制纳污能力的要求。超越红线，就意味着一些地区水资源开发利用要突破水资源承载能力，会引发一系列水资源、水生态或水环境问题，影响到这些地区经济社会的可持续发展。用水总量控制指标体现的是水资源承载能力约束，在这个承载能力内，人们可以通过合理高效用水，保障经济社会的可持续发展。用水一旦突破这个承载能力，就会导致资源、环境和生态系统的破坏，就是不可持续发展。建立用水总量控制指标体系是推动经济社会发展与水资源承载能力相协调的首要任务。

表1 淮河流域水资源管理现状与管理业务需求表

2.3 是量化的、精细化的水资源管理

最严格水资源管理制度围绕三条红线有明确的管理指标体系，每个指标有量化的监督考核值，是量化的水资源管理。最严格水资源管理制度明确建立三条红线，水资源管理红线指标体系总体包括用水总量控制指标体系、用水效益控制红线指标体系和水功能纳污红线指标体系三大指标体系。用水总量控制指标体系包括用水总量控制、新增用水总量分类控制、流域取水许可总量控制和其他总量控制等四方面指标。用水效率控制红线指标体系可分为监督考核指标和监测评价指标两级指标。监督考核指标有万元工业增加值用水量和农业灌溉水有效利用系数。监测评价指标有综合用水监测评价指标、农业用水监测评价指标、工业用水监测评价指标和生活用水监测评价指标四类。水功能区纳污红线体系包括监督考核指标和一部分评估指标。水功能区水质达标率被确定为限制纳污红线主要监督考核指标。评估指标主要有国家重要江河湖泊水功能区达标评估指标、国家重要饮用水水源地安全保障评估指标和国家重要江河湖泊生态水量调控评估指标。

2.4 完善、丰富、细化、延伸了现有的水法规体系和管理制度

最严格水资源管理制度是对水资源依法管理，主要体现在进一步完善了我国水法规体系；丰富细化了现有的水资源管理制度；建立了新的水资源管理指标体系。最严格水资源管理制度要求加快节约用水管理、地下水管理、水资源保护、水资源论证和水资源调度的立法，在水资源管理制度上，最严格水资源管理制度对现有的用水总量控制和定额管理相结合的制度、水权初始分配制度、水资源论证制度、取水许可和水资源有偿使用制度、“三同时”管理制度和用水效率标识管理制度等均进行了不同程度的丰富和细化。最严格水资源管理制度建立了比较完善的指标体系，围绕三条控制红线，建立了12个指标，并进行了指标分解和明确了控制指标的管理目标。

3 实施最严格水资源制度几点思考

3.1 努力持续推进流域水资源监控能力建设

水资源监控能力建设是落实最严格水资源管理制度的重要举措，2012年水利部启动了国家水资源监控能力建设，计划3年时间完成，2年时间完善，淮河流域水资源监控能力建设项目是其中重要组成部分，内容包括流域省界断面监测，流域（分）中心实验室监测能力建设，以及包括信息采集、网络传输、数据资源、水资源管理业务系统等水资源监控信息平台建设，并实现与国家平台、省级平台的互联互通。流域水资源监控能力与平台建设为最严格水资源管理制度提供全面的支撑，是淮委实施最严格水资源管理制度的突破口。项目建设中会遇到很多技术、行政层面的协调，一定要努力高质量完成本项目，确保达到预期目标，同时谋划好系统运行、维护与完善工作。

3.2 围绕最严格水资源管理制度新需求，加强管理基础工作

淮委紧紧围绕中央一号文件和《意见》要求，扎实推进实行最严格水资源管理制度，开展了大量卓有成效的工作，流域水资源管理基础得到了加强。但淮河流域水资源管理基础总体仍较薄弱，有些已开展的工作还需进一步深入与完善，主要体现在水资源管理平台和监督手段、流域层面的水资源监测、主要河流和省界水体的水量分配、有关管理指标体系、有关管理法规体系等。围绕最严格水资源管理制度的新需求，针对现有工作的薄弱环节，做好规划，逐步强化基础工作。重点深入完善水量分配工作、三条红线控制指标划定、用水定额管理制度，建立用水定额动态管理体系、加强水资源管理法规标准体系建设、水资源统计体系建设等工作。

3.3 加强水资源管理与科技专业化队伍建设

为配合最严格水资源管理制度的实施，需要有一支政治坚定、业务精通、作风优良、廉洁勤政的高素质管理队伍，并建立统筹协调、组织有序、运转高效、保障有力的工作机制，只有这样才能保障各项管理工作落到实处，管理目标能够实现。目前淮委已具备一支素质较高的水资源管理队伍。同时，也需要一支专业化的水资源技术服务队伍，淮委目前的水资源专业技术人才多分布在委属的单位。随着最严格水资源管理制度实施的深入，省界水量监测、水资源监控平台后的维护、水资源管理的基础工作、关键技术研究等都需要专门的水资源机构和专业水资源人才队伍来完成。

一个水资源项目要高水平完成，达到预期应用目标，一般至少要4个条件：（1）足够的专业技术人力投入；（2）对流域背景和当地情况相当熟悉；（3）对水资源问题有深刻理解；（4）先进方法与手段（模型），实现多方案研究与成果的表达。目前委属的安徽淮河水资源科技公司是淮委专门的水资源方面的科技服务与研究的机构，有必要依托水资源公司加强水资源科技专业化队伍建设，培养一支熟悉和深刻理解淮河流域，并掌握科学分析方法与手段的专业水资源队伍。

3.4 编制水资源科研规划，重点开展相关关键技术研究

现虽然淮河流域水科学研究取得很多积极成果，但也存在一些问题和不足，主要是：（1）缺乏课题研究总体规划，部分研究课题针对性不强，研究需求和目标不很明确；（2）研究课题布局不合理，微观课题多、宏观课题少，技术性研究多，管理型研究少且深度不够，决策研究参与度不够，流域与四省之间协调不够，研究与规划联系不密切；（3）课题研究顶层设计不够，研究思路滞后，从水资源系统角度统筹考虑不够；（4）基础工作不太扎实，研究周期偏长，重复研究，低端研究现象仍存在；（5）项目管理环节薄弱，缺乏过硬督促、引导制度，项目按期完成率不高，成果转化应用水平总体不高。

所以，有必要根据最严格水资源管理制度的科学问题和技术需求，针对现状的水科学研究的不足，制定淮河流域最严格水资源管理制度科学研究规划，并重点开展水资源监测技术、水资源预测技术、水资源配置与调度技术、水量分配技术、水权划分与水市场建立技术、农业用水测算技术、水质水量转换关系与水资源评价技术、水资源公共管理技术、供水安全保障技术等关键技术研究